Программа дисциплины Государственная служба: теории и страны

Министерство экономического развития и торговли Российской
Федерации

Государственный университет - Высшая школа экономики

Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы

ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном управлении».

Факультет государственного и муниципального управления

Программа дисциплины

Государственная служба: теории и страны

(сравнительный анализ)

080500 «Менеджмент»

специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» для направления «подготовка специалиста»

Оболонский

Рекомендовано секцией УМС Секция________________ Председатель___________ «_____» ______________200 г. Утверждено УС факультета ___________________________ Ученый секретарь ___________________________ «_____» ______________ 200 г.

Одобрена на заседании кафедры _государственной и муниципальной службы_____________ Зав. Кафедрой _____________________ «__»_____________200__г.

Москва

I. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА.

Требования к студентам и обоснование курса:

Курс “Государственная служба: теории и страны (сравнительный анализ)»” рассчитан на студентов 3 курса факультетов, изучающих социальные науки. От студентов требуются: устойчивый интерес к сравнительному изучению проблем государственной службы, навыки активного восприятия и обсуждения лекционного материала, умение аналитически работать с литературой, в том числе – на иностранных языках, навыки развернутого изложения своей точки зрения в формах эссе и устного доклада, выступления в дискуссии. Предполагается, что в течение первых двух лет обучения студенты в определенной степени приобрели перечисленные навыки, а также получили общие знания по широкому кругу общеобразовательных дисциплин и основам государственного управления. На этой основе начинается более глубокое и детальное изучение охватываемой учебными программами факультета проблематики, и данный курс представляется своего рода «мостом» между общими и более частными, детализирующими дисциплинами. Кроме того, в современных условиях достаточно быстрой эволюции и самой государственной службы, и требований к ней со стороны общества, других государственных институтов, бизнеса, обстоятельное знание как теоретических основ государственной службы, так и практики ее организации и развития в основных странах и России в этом контексте представляется важным и необходимым элементом обучения и формирования нового типа будущих управленческих кадров – профессионалов, способных к быстрой адаптации и переквалификации в условиях перемен. Поэтому он видится одним из базовых курсов для подготовки нового поколения управленцев.

Аннотация:

Курс имеет как теоретический, так и прикладной характер. Его основная цель - дать студентам достаточно глубокое знание различных теоретических концепций государственной службы, их реальном воплощении в конкретной исторической и новейшей практике различных стран, в том числе – России, с акцентом на современные направления и тенденции ее модернизации. Все перечисленные проблемы и в особенности последняя из них рассматриваются в контексте недавних попыток и реализуемой в настоящее время программы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Оставаясь в рамках утвержденного образца программы, автор счел целесообразным сгруппировать ее в несколько тематических блоков, назвав их темами. Большинство из них подразделяется на несколько подтем., каждая из которых будет предметом отдельного занятия.

Курс рассчитан на 42 часа аудиторных занятий: 28 аудиторных часов выделены для чтения лекций, 14 часов - для проведения семинаров.

В процессе подготовки студентам наряду с аудиторными занятиями необходимо проделать определенный объем самостоятельной работы. Для самостоятельной работы отводится 66 часов.

Программа разработана с учетом опыта преподавания автором данной проблематики на факультете ГМУ ГУ-ВШЭ в 2005-07г. г., а также ранее на факультете государственного управления МГУ им Ломоносова и институте Сперанского АНХ при Правительстве РФ.

Оставаясь в рамках утвержденного образца программы, автор счел целесообразным сгруппировать ее в несколько тематических блоков, назвав их темами. Большинство из них подразделяется на несколько подтем., каждая из которых будет предметом отдельного занятия.

II. Тематический план учебной дисциплины.

№	Название темы	Всего часов	Аудиторные часы	Самостоятельная работа
			Лекции	Семинары
1	Предмет, концепция и основные понятия курса.	12	2	2	8
2	Основные теории бюрократии и их историческая эволюция (вкл.4 подтемы)	24	8	2	14
3	Англо-саксонская модель государственной службы (вкл. 2 подтемы)	22	6	2	14
4	Континентальная модель государственной службы (вкл. 2 подтемы)	18	4	2	12
5	Китайская государственная служба	2	2
6	Российская государственная служба (вкл. 3 подтемы).	30	6	6	18
	Итого	108	28	14	66

III. Формы контроля.

Текущий – посещаемость занятий, активность и подготовленность на семинарах, тематические дискуссии – 0,2

Промежуточный –эссе – 0,3

Итоговый – экзамен – 0,5

1У. Базовые учебники.

n  Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , .

n  . Бюрократия для ХХ! века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М. «Дело», 2002

n  Реформа государственной службы Российской Федерации. ( годы). М. Издательский дом ГУ-ВШЕ, 2006.

У. Содержание программы.

Тема 1. Предмет, концепция и основные понятия курса.

Структура и содержание курса: 4 основных теории бюрократии, институты государственной службы в ведущих странах мира, российская госслужба и попытки ее реформирования как венец курса. Три уровня анализа: метафора Гумилева. Преобладание «среднего уровня». Предмет изучения – государственная бюрократия в теоретическом и сравнительном планах. Значение курса для будущих работников госаппарата и сферы бизнеса. Задача курса – дать широкое представление об исторических процессах формирования и развития государственной службы в ведущих странах, об их теоретических основаниях, о современных тенденциях, достаточно радикально меняющих традиционные представления относительно государственной службы и ее лицо, и через этот сравнительный анализ - о месте России в этих процессах. Personnel Administration как междисциплинарная наука о бюрократии, краткий очерк ее исторического развития и ее специфика в российских условиях. Бюрократия – добро или зло? Базовые определения: 3 определения бюрократии: 1) бюрократия как современная форма организации управления и реализации полномочий государственных органов, ее общие черты и отличия от бюрократии в негосударственных организациях; 2) бюрократия как слой людей по реализации содержания определения 1 является профессией; 3)негативная оценочная характеристика деятельности государственного аппарата, охватываемой определениями 1 и 2. Смешение в рамках третьего определения государственной службы понятий бюрократии и бюрократизма. Бюрократизм – «кривое зеркало» бюрократии, ее негативная сторона. Бюрократизм как «неизбежное зло» - побочные следствия. Современное общество не может существовать без бюрократии. Но она бывает хорошей – честной и эффективной, и плохой – коррумпированной и неэффективной. Понятия бюрократизма в буквальном и широком смыслах – в политическом, социальном, организационном и морально-психологическом аспектах. Бюрократизм как подмена содержания формой, как подчинение интересов дела интересам карьеры. «Закон Паркинсона». Взгляд Бисмарка. Гипертрофированно негативное отношение к бюрократии в российской истории и современности, примеры этого и отрицательные социальные последствия данного феномена массового сознания. Бюрократия - вечный «козел отпущения». Пушкинский образ гипертрофии чина. Российская бюрократия, при всех ее дефектах и пороках, лучше своей общественной репутации. Позитивная историческая роль российской либеральной бюрократии. 2 определения государственной службы – 1) как вида трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении функций государственного аппарата его работниками – носителями государственных должностей, получающими за это вознаграждение; 2) как правового института, т. е. системы правовых норм, устанавливающих статус, условия, порядок прохождения государственной службы, форм поощрения и ответственности служащих. Понятия государственного аппарата как системы органов в широком и узком их смысле и как совокупности людей, состоящих на государственной службе. Наше и принятое на Западе понимание государственного служащего: различия и связанные с этим сложности сопоставления. Специфика статусов государственного служащего и его нанимателя. «Особая роль» государства в России и последствия этого. Преимущества и недостатки «сильного» государства: более высокие мобилизационные способности, особенно важные в критические периоды, с другой стороны – обескровливание других сфер, ведущее к отсталости, эскапизм социально активной части общества – метафора Ключевского, негативное отношение к государственным институтам. Эскапистские и анархические деформации отношения к государству. Исторические примеры и современные требования к государству: оно должно быть ограниченным, правовым и иметь реальным приоритетом службу гражданам. Роль госаппарата в периоды социально-политических перемен – «якорь» или «парус». Реформирование российской госслужбы – существенное необходимое условие построения в России современного демократического государства с эффективной рыночной экономикой. Цена отставания в этом вопросе и почему это произошло. Значение реформы государственной службы для развития адекватных отношений с зарубежными странами.

Литература.

Основная.

n  Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , . Гл 1, с. 9-12, 33-36; гл.2, с. 99-109; гл.4, с. 146-206; гл. 6, 307-310.

Реформа государственной службы в России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М. «Весь мир», 2003, ч. 3 , гл.1.

. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны. М,\\ Общественные науки и современность,2005, N 6, с. 58-67.

Дополнительная.

Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. М. 2004. Институт права и публичной политики. Т.1, Сс.4-16, 84-142.

. Административная реформа не заменит реформу бюрократии. \\ Главная тема, 3, с.52-73.

Тема 2. Основные теории бюрократии и их историческая эволюция.

Тема 2.1. Веберовско-вильсоновская теория бюрократии.

Макс Вебер и его теория рациональной бюрократии как универсального идеала и антипода патриархальной (патримониальной) модели управления. Функциональная обезличенность и беспристрастность вместо персонализма. Основные характеристики «идеального типа» бюрократии по М. Веберу – нормативная зафиксированность юрисдикции каждого должностной позиции, иерархическая организация управленческой структуры, основанная на принципах должностной субординации, письменный характер всего делопроизводства, признание администрирования особой профессией, требующей специальной подготовки. Основные характеристики кадров по Веберу: 1) госслужба – призвание, предполагающая, помимо прочего, длительный курс обучения и сдачу экзаменов как предварительное условие, особый тип отношений с нанимателем и принятие особых обязательств по честному и квалифицированному исполнению обязанностей; 2) повышенное общественное уважение; 3) принцип назначения на должность; 4) пожизненный характер карьеры; 5) фиксированное денежное жалованье и пенсионные гарантии; 6) прохождение карьеры по принципу merit system и продвижения по иерархической лестнице позиций. Американская - вильсоновская - версия веберовской концепции. Главные постулаты подхода: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому руководству, но сама при этом не вмешивается в политику; 2) это – наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство – независимость от влияния субъективных факторов на принятие и исполнение решений. Его практическое воплощение и эволюция в государственной службе ряда стран на протяжении ХХ века.

Тема 2.2. Имперская («азиатская») модель бюрократии.

Китайская бюрократия как «идеальный тип» данной модели. Ее историческая эволюция начиная с конфуцианства. Концепция государства как семьи во главе с императором. Система экзаменов на право получения должности – миф и и реальность. Шан Ян и идеология легизма как исторически первая теория тоталитарного государства; ее идеал – «сильное государство – слабый народ». Роль в нем бюрократии. Принцип атомизации бюрократии посредством механизмов разобщения чиновников и их интересов, а также жесткого контроля. Неоконфуцианская концепция бюрократии как соединение легизма и традиционного конфуцианства. Главные особенности имперской модели бюрократии: 1)отсутствие у чиновников специализации, делавшее возможным их легкую взаимозаменяемость; 2) постоянный избыток кандидатов на должности; 3) ограниченность перспектив служебной карьеры; 4) личная зависимость от милости императора; 5) жестокие меры, направленные против установления в среде чиновников неформальных связей посредством личной дружбы, браков, запретов на женитьбу на женщинах из управляемой территории; 6) косвенное поощрение взяточничества, делавшее любого чиновника уязвимым в случае малейшей нелояльности «верху»; 7) отсутствие гарантии от произвольных увольнений и перемещений; 8) тщательный контроль за чиновниками посредством тайных служб. «Ханьское» неоконфуцианство. Уникальная двухтысячелетняя жизнестойкость китайской системы деспотической власти и ее причины. Элементы легистской идеологии у Мао Дзе-Дуна. Индийская вариация «азиатской» модели. Отсутствие самой идеи публичной службы – принципиальное отличие от европейских подходов. Антикоррупционные меры и их неэффективность на исторических примерах.

Тема 2.3. Марксистская трактовка бюрократии. Ее социал-демократические варианты и эволюция в ХХ веке.

Марксова доктрина бюрократии как «абсолютного зла» - антипод концепции идеальной бюрократии М. Вебера. К. Маркс – антигосударственник, отрицавший социальную полезность государственных институтов. Марксова критика государства в младогегельянский период его творчества. Если отбросить антиэтатистские крайности, то в ней есть рациональное зерно, справедливое и по отношению к современности, в том числе – к российским реалиям. В этом непреходящая ценность марксова наследия. Основные моменты марксовой критики бюрократии: 1) подмена общественного интереса частным, т. е. «присвоение государства чиновничеством»; отсюда групповой, т. е. частный интерес обретает облик интереса государственного, а государственные должности – как бы частной собственностью государства, и поэтому продвижение по чиновной лестницы становится увеличением частной собственности чиновника, а погоня за чинами – политической формой погони за прибылью; отсутствие «государственного разума, поскольку чиновник, по Марксу, всегда необъективен; 3) предвзятость, произвол, извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, причем мера произвола возрастает с продвижением вверх по лестнице иерархии; 4) корпоративность, своекорыстие и карьеризм как образ жизни; 5) безосновательная претензия на монопольную компетентность; 6) формализм; 7) склонность к секретности, закрытости для сохранения «тайны государственной машины»; 8) неадекватность системы гарантий против злоупотреблений, ибо, по Марксу, сама иерархия есть главное злоупотребление государства по отношению к гражданскому обществу, а экзамены – лишь «бюрократическое «крещение знания». «Бюрократия – организм-паразит», якобы принципиально неспособный выражать всеобщий интерес. Крайний антиэтатизм раннего Маркса и последующая эволюция его взглядов. Признание необходимости сохранения госаппарата на «переходный к социализму период». Концепции отчуждения и «отмирания государства» в этом контексте. Причина популярности этих взглядов Маркса в среде российских «нигилистов». Ленинское тотально негативное отношение к бюрократии («Государство и революция») и полярное изменение его взглядов после захвата большевиками власти в 1917г. Его запоздалое прозрение о «бюрократическом перерождении» в последних работах. Социал-демократический взгляд на государство и его внутренняя противоречивость. Антибюрократизм в идеологии неомарксистов. Экзистенциалистская, неофрейдистская и популистская критика бюрократии, Маркузе, Фромм, «новые левые». Современные протесты против международной бюрократии в контексте антиглобализма.

Тема 2.4. Предыстория современной бюрократии в Европе в 17-18вв. Эволюция теории бюрократии в ХХ веке.

Соотношение теоретических концепций и конкретных исторических форм бюрократии. Предтечи современной бюрократии в Европе 17-18 веков. Патримониальный тип бюрократии. Различия западноевропейской и восточноевропейской бюрократий. Патронажная система и полуимперская модель. Англосаксонский и континентальный типы бюрократии. Место России в этой классификации. Смешанная модель и ее эволюция. Некорректность тотального очернения российского чиновничества.

Социальные и политические причины господства веберовской модели в первой половине ХХ века. Объективные предпосылки необходимости ее частичной модернизации. Социально-психологическая и социально-политическая подоплека отказа от веберовского «идеала» безличного управления. Этапы модернизации. Развитие «реалистических» теорий бюрократии. Новый взгляд на «человеческий фактор» организации в рамках «школы человеческих отношений» применительно к «беловоротничковым» работникам. Модернизация концепции аполитичной бюрократии. Spoils system и merit system – варианты, история, современность. «Политические назначенцы» и «карьерные бюрократы». Идеология «постбюрократической революции» (поствеберовская модель государственной службы). Изменения 70-80-ых годов. «Десакрализация» представлений о государственной власти в общественном сознании. Концепция «административной революции». «Трудные времена» для госслужбы: падение престижа, кризис легитимности. Ведущие тенденции перемен 90-ых годов - «новый менеджеризм» и акцент на этические проблемы госслужбы. «Новозеландско-австралийская» модель новой госслужбы. Англо-саксонские страны – лидеры перемен. Этические кодексы: концепция, варианты, практика применения. Доводы критиков перемен. Критика со стороны школы «общественного выбора». Тенденции 2000-ых годов.

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , . Гл.1, с.13-33.

n  . Бюрократия и государство. М. ИГП РАН, 1996, с. 5-17

n  M. Weber (1946) Bureaucracy \\ . From Max Weber: Essays in Sociology. N. Y. Oxford University Press, pp.1

Дополнительная.

n  Макаренко бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов/н/Д. Изд-во Ростовского университета. 1985.

n  Переломов. и легизм в политической истории Китая. М. «Наука»,1981.

n  Иметь или быть. М. «Прогресс»,1990.

n  Peters G. (1990)The Politics of Bureaucracy. N. Y. Longman Inc.

Kamenka E. (1990) Bureaucracy. N/Y, L. Basil Blackwell. 1990.

n  Kettl D. (2000).The Global Public Management Revolution. Washington. Brooking Institution Press.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М. «Весь мир». 2003. С. 23-43.

n  Оболонский и государственное управление. М. «Наука», 1987.

n  Оболонский аспекты регулирования государственной службы.// Общественные науки и современность, 2004, No. 5.

Тема 3. Англо-саксонская модель государственной службы.

Тема 3.1. Гражданская служба Великобритании.

Предыстория. Влияние британской политической традиции, культуры и прецедентной правовой системы на особенности гражданской госслужбы. Механизмы обеспечения отделения политики от управления. «Потсдамский курьез». Институт постоянных секретарей. Реформа Норткотта-Тревельяна в середине Х! Х века - исходный момент формирования современной бюрократии. Введение системы экзаменов. Лестница должностей. «Оксбриджский» акцент британской госслужбы. Критика системы и фултонский доклад 1968г. Первые шаги правительства М. Тэтчер по модернизации системы госслужбы. Программа «следующие шаги» - радикальное изменение основ госслужбы в соответствии с принципами Нового публичного менеджмента». Внедрение рыночных подходов, стимулирование нестандартных решений. Контрактная система. Ее плюсы и минусы: повышение экономической эффективности, количественное сокращение, противоречивые внутриорганизационные последствия. Слой «мандаринов». Позиция критиков перемен. Создание независимой Комиссии по гражданской службе и ее функции. Методы найма гражданских служащих. Кодексы для различных категорий служащих – их структура и содержание. Роль омбудсмена. Меры по увеличению «прозрачности» гражданской службы. Комитет по стандартам публичной сферы и его доклады. Семь принципов стандартов поведения в публичной сфере. Ценности гражданской службы и их квазинормативное закрепление. Лейбористская программа «Modernizing Government» и современное состояние английской госслужбы. Расширение института специальных советников и критика этой тенденции правительства Т. Блэра. Продолжение реформ и современные проблемы. Проект Закона о гражданской службе и дискуссии вокруг его принятия.

Тема 3.2. Государственная служба США.

Предыстория и культурно-историческая специфика американской госслужбы. Традиция «недоверия правительству». Специфика возникновения госслужбы на североамериканском континенте. «Эра джентльменов». Плебисцитарная «джексоновская демократия» и возникновение spoils system. Ее суть, роль и последствия. Служба клиенту. Pendlton Act 1883г. и переход к формированию государственной службы на основе merit system. Становление современной бюрократии. Борьба вокруг концепции политической нейтральности чиновничества. Hatch Act 1939г. и политические ограничения правового статуса чиновничества. Современное состояние данной проблемы. Законодательство о и жаловании служащих и классификации государственных должностей. Закон 1978г. о государственной службе и начатая им реформа - шаг на пути демократизации и децентрализации госслужбы. Создание Службы высших руководителей (СВР) и механизмы селекции высших управленческих кадров. Критерии оценки и возможные «дефекты» биографии кандидатов на высшие должности.

Современная система органов управления госслужбой США: блок кадровой политики, блок поддержания этических стандартов служащих, блок административно-правовой защиты персонала и блок контроля. Механизмы правовой защиты merit system и граждан от дискриминации и злоупотреблений на работе. Концепция политической корректности и ее влияние на состав персонала государственной службы. Новейшие подходы к реформированию госслужбы. Тактика реформы. Гора и ее концепция «Reinventing Government». Трудности ее реализации. Новая схема найма персонала. Критика «радикалов». Охранительно-консервативная аргументация критиков «нового публичного менеджмента» и децентрализации системы найма. Отражение противоречивых тенденций в структуре и функционировании американской госслужбы. Whistleblowing - служение общественным интересам или донос на коллег? Административная мораль и акцент на этику служащих как одно их главных направлений ее реформирования. Удалась ли реформа?

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , , гл. 5, с. 252-289.

-  Оболонский для ХХ1 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М. «Дело», 2002, гл. 3, с. 34-61, гл.4, с.73-141.

Дополнительная.

n  V. Ostrom. (1989). The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa.

n  Rourke F. Bureaucratic Power in National Policy Making. (1990) Boston, Toronto, Little, Brown and Company.

n  Ingraham P., Kettl D. (1992). Agenda for Excellence: Public Service in America. Washington, Brookings Institution.

n  В. Остром. Смысл американского федерализма. М. «Арена»,1993.

n  Niskanen W. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine Atherton.

n  Gore A. (1993). From Read Tape to Results. Report of the National Performance Review.

n  Kettl D., Ingraham P.... Civil Service Reform. Building a Government That Works.( 1996). Washington.

n  Kettl D. The Global Public Management Revolution. (2000). Washington. Brookings Institution.

n  The State of Governance in America (2000). \\«Brookings Review». 2000, Winter.

n  Savoie D. (1995). Thatcher, Reagan, Mulroney. Pittsburg: University of Pittsburg Press.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М. «Весь мир», 2003.

n  Этика публичной сферы. Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М. ИППП. 2001; 2-е, дополненное издание 2005.

n  Modernising Government. Presented to Parliament by the Prime Minister and the Minister for the Cabinet Office by Command of Her Majesty, (1999) London.

n  Dowding KThe Civil Service. London, Routledge.

n  Deanleavy P. (1991). Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, UK: Harvester Wheatsheaf.

n  Hood C, Lodge M. (2006). The Politics of Public Service Bargains. Oxford University Press.

n  Kavanagh D., British Politics (2006). Oxford University Press (the 5th edition).

n  Pierson C. (2006). The Modern State. L.

n  Cabinet Office (2004). Civil Service Reform: Delivery and Values. www. cabinet-office. gov. uk/agencies-publicbodies.

n  Осавелюк государственные органы зарубежных стран. М. «Юрист»,1998.

n  Оболонский служба Великобритании. \\ «Государство и право». 1996, 5.

n  Оболонский служба США: история и современность. \\ Там же.1999, 4.

Тема 4. Континентальная модель государственной службы

Тема 4.1. Государственная служба Франции.

Французская администрация - классический образец континентальной системы госслужбы. Предыстория. Понимание госслужбы как профессии особой, отличной от всех остальных. Концепция «закрытой» административной карьеры - ее достоинства и недостатки. Что важнее – стабильность или гибкость? Организационно-правовая база французской госслужбы после реформы 1983-84г. Структура управления французской госслужбой и структура чиновничества. Права профсоюза служащих. Понятие чиновника и его отличие от других видов государственных служащих. Поступление на госслужбу и ее прохождение: доступ к государственным должностям, принцип и технология конкурсного набора, внеконкурсный набор, прохождение карьеры, оценка служащего, виды и механизмы повышения, прекращение карьеры. Правовой статус чиновника как гражданина, как наемного работника и как носителя частицы государственной власти – право на ошибку, на «суд равных» и на «прощение». Специфика его обязанностей. Неформальные (корпоративные) аспекты госслужбы и административной культуры. “Grand corps”. Каналы подготовки кадров служащих. «Новые времена» - кризис легитимности и поиски выхода из него. Коррупционные скандалы и падение престижа государства в массовом сознании. Негативные последствия задержки реформ на примере Франции.

Тема 4.2. ФРГ- эталон континентальной модели чиновничества.

Пруссия - родина современного чиновничества. Реформа Фридриха-Вильгельма. Доконституционный период германской госслужбы. Эволюция принципа верности. Экзамены и источники комплектования кадров служащих прусского чиновничества. Категория «политический чиновник». Высокий престиж германского чиновничества. Категория «почетный чиновник». Чиновничество в Веймарской республике. Судьба чиновничества в нацистской Германии, в период денацификации и при объединении Германии. Принцип пожизненного назначения - основа статуса немецкого чиновника. Органы управления государственной службой в современной Германии. Профсоюз чиновников. Условия и этапы зачисления на постоянную государственную службу, подготовительная служба, испытательный срок, присяга. Классификация чиновничества (4 группы должностей) и условия продвижения по ступеням служебной карьеры. Возрастной ценз. Соблюдение служебной тайны. Правовой статус чиновника. Специфика оплаты чиновника – «принцип содержания». Дисциплинарная ответственность. Административная юстиция как институт защиты гражданина от государства и правового контроля над чиновничеством. Его историческая эволюция и современное состояние. Система административных судов. Специфика философии реформы государственной службы в условиях федеративного государства.

Литература.

Основная.

n  Государственная служба: комплексный подход. М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , . Гл.5, с.206-250.

Дополнительная.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М. «Весь мир», 2003.

n  Оболонский служба Франции. Там же.2000, 11.

n  Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российско-французская серия: информационно-учебные материалы. М. Посольство Франции. 1994.

n  Pollitt C. and Bouckaert G. (2004). Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford University Press.

Тема 5. Госслужба в КНР.

Историческая преемственность. Упадок и разложение традиционной китайской модели государственной службы в первой половине ХХ века. Госслужба в период «культурной революции». Расправа с кадрами под лозунгом «огонь по штабам». Начало возрождения госслужбы после Мао. Процессы реформ в 90-е годы – их двойственная идеология (соединение системы экзаменов с жесткими политическими требованиями и контролем, непрозрачность системы, отсутствие гарантий стабильности), юридическая база, организационные формы. Анализ возможности соединения «китайской специфики» с современными требованиями к госслужбе. Однопартийность и эффективность госаппарата. Закон о государственной службе 2005г. – ограниченные новации в системе госслужбы. Коррупция и репрессивные попытки борьбы с ней. Перспективы дальнейшего реформирования китайской госслужбы.

Литература.

Основная.

Государственная служба: комплексный подход. М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , . Гл 5, с.290-307.

Дополнительная.

- Копков служба в КНР. М. 2003.

n  Переломов. и легизм в политической истории Китая. М. «Наука», 1981.

Тема 6. Российская государственная служба.

Тема 6.1. Гражданская государственная служба в дореволюционной России.

Предыстория – новгородско-псковский прототип и его крушение, разрядные списки - «номенклатура» допетровской России. Табель о рангах 1722г. как отражение концепции тотального огосударствления общественной жизни и основа ее последующей бюрократизации. Ее структура. Роль фетишизации чина в политической и административной культуре России. «Мистика чина» в художественной литературе и массовом сознании. Отрыв чина от должности. Влияние достоинств и недостатков Табели о рангах на историческое развитие России. Количество чиновников и внетабельное чиновничество. Борьба вокруг принципов выслуги, сословности и квалификации в течение Х! Х века и ее политико-культурный смысл. Отчуждение власти от ее собственного аппарата и последствия этого. Попытка введения системы экзаменов и ее неудача. Неоднократные попытки отмены Табели в Х1Х веке, аргументация сторонников и противников реформы в разные исторические периоды. Уровень образования чиновничества. Коррупция и ее политические, экономические и организационные причины. Либерализация российской бюрократии при Александре II, ее позитивная роль в реформах и последующая судьба. Сохранение островков либеральной бюрократии в эпоху реакции (Витте). Отмена принципа сословности в 1906г. с заменой его критерием образования. Отмена системы чинов - элемент антисословной реформы Временного правительства в 1917г. и попытка отказа от традиции доминирования государства над обществом.

Тема 6.2. Госслужба в СССР.

Отмена специального статуса чиновничества. Этапы замены буржуазного аппарата советским. Буржуазные «спецы» и партийные «комиссары». Беспрецедентный рост аппарата и его причины. Правовая незащищенность советского чиновничества. «Список 1» - исключение категории чиновников из предусмотренной законом защиты трудовых прав. Система партийной номенклатуры как ухудшенный вариант spoils system. Численность номенклатуры и советского чиновничества в различные периоды. Система привилегий как неправовая форма управления чиновничеством. Аппаратные попытки совершенствования советской системы и их неудача. Неоднозначная историческая роль советского государственного аппарата.

Тема 6.3. Постсоветское российское чиновничество и попытки его реформирования.

Противоречивые тенденции развития госслужбы в постсоветский период. Неадекватность унаследованной административно-командной бюрократической системы потребностям рыночной экономики и гражданского общества. Причины ухудшения работы госаппарата в 90-е годы – снижение уровня профессионализма, неподготовленность к управлению рыночными механизмами, «вымывание» квалификации и средней возрастной группы, утрата прежнего неформального кодекса административной морали без его адекватного замещения. Нормативная институционализация бюрократической корпорации. Концепция «номенклатурной приватизации государства». Закон 1995г. «Об основах государственной службы РФ» как отражение борьбы прогрессивных и консервативных взглядов на ее модернизацию. Парадокс возрождения «Табели о рангах» в ее архаичных и усложненных формах. Ее трехмерная структура. Проблема коррупции. Отставание реформы госслужбы от других политических и экономических реформ «первого поколения». Постсоветское чиновничество с позиций теории бюрократии. Несправедливость ее тотальной критики в качестве «козла отпущения».

Насущная необходимость, предпосылки реформирования и перспективы реформы. Пять «раундов» попыток реформирования государственной службы в постсоветский период. Основной вектор реформы - от «государевой» службы к публичной. Принципы реформы: обеспечение приоритета профессиональных качеств через механизмы селекции на базе «мерит систем»; контрактная система найма; статусное разделение политических и «карьерных» административных должностей, «гарантии политическим отставникам»; компенсируемые ограничения; приоритет денежной оплаты над «теневыми» льготами и привилегиями; аутсорсинг; прозрачность; ориентация на клиента; служебная лояльность; полноценное внимание к морально-этическим регуляторам поведения служащих; системность подготовки и переподготовки кадров.

Стратегия и тактика реформы. Цена реформы и цена ее отсрочки. Факторы, работающие «за» и «против» реформы. Начало практических реформ госслужбы в 2000-е гг. Формирование правовой базы реформ. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» 2002г. Закон «О системе государственной службы РФ» 2003г. Закон «О государственной гражданской службе РФ» 2004г. Подзаконные нормативные акты. Проблемы и перспективы. Классификация сторонников и противников реформы по разным основаниям, а также промежуточных и нейтральных слоев.

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - М. «Дело», 2000. Руководители авторского колл. , , гл. 2, с. 43-110, гл. 7, с307-326.

- Оболонский для ХХ1 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М. «Дело», 2002, гл. 5, с.141-163, заключение, с. 164-165.

Реформа государственной службы в России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М. «Весь мир», 2003.

Реформа государственно службы Российской Федерации. ( годы). М. Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2006.

Дополнительная.

Шепелев. мир России ХУ111- начало ХХ века. СПб, «Наука», 2001.

Шепелев. , мундиры, ордена. Л., «Наука», 1991.

Лотман. о русской культуре. СПб, «Искусство - СПБ», 1994, с.18-46.

Зайончковский аппарат самодержавной России в Х1Х веке. М, «Мысль», 1978.

Партократия. Амстердам, «YMKA-Press», Париж.

Восленский \\ Новый мир, 1990, N 12.

Восленский класс Советского Союза. М. 1991.

Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. М. 2004. Институт права и публичной политики. Т.1.

, , Соколов свою историю. М. «Колибри», 2006.

УI. Вопросы для промежуточного (семинарского) и экзаменационного контроля качества усвоения материала (примерный перечень).

1. Понятия государственной службы, госаппарата, кадров.

2.   Понятия бюрократии и бюрократизма.

3.   Общая характеристика «науки о бюрократии» и ее специфика в России.

4.   Роль госаппарата в эпоху реформ.

5.   Основные теоретические трактовки бюрократии.

6.   Основные черты веберовской концепции бюрократии.

7.   «Идеальный тип» государственного служащего по М. Веберу.

8.   Критика бюрократии в работах К. Маркса и .

9.   Противоречия между теорией и практикой отношения к госаппарату у социалистов и социал-демократов.

10. Неомарксистская, экзистенциальная и неофрейдистская критика бюрократии.

11. Основные черты имперской модели бюрократии.

12. Китайская бюрократия как воплощение имперской модели.

13. Эволюция теории бюрократии в ХХ столетии.

14. Изменения в подходе к кадрам государственной службы в конце ХХ века - «постбюрократическая революция» и ее идеология.

15. Концепции «нового менеджеризма» и «этизации» госслужбы.

16. Модернизация принципа аполитичности госслужбы.

17. «Политические назначенцы» и «карьерные бюрократы».

18. Патронажная система, spoils system и merit system.

19. Квалификационные экзамены как механизм кадровой политики.

20. Формирование бюрократической модели управления в Европе.

21. Континентальный и англо-саксонский типы государственной службы, их связь с соответствующими правовыми системами.

22. Исторические особенности российской бюрократии.

23. Этапы формирования гражданской службы в Великобритании.

24. Реформа английской гражданской службы в 80-90 годы ХХ века.

25. Правовая и культурно-историческая специфика государственной службы в США.

26. Pendleton Act и другие законы, заложившие основу современной американской госслужбы.

27. Hatch Act и принцип аполитичности американского чиновничества, его эволюция в последние десятилетия ХХ века..

28. Демократизация и децентрализация американской госслужбы в конце 70-ых годов.

29. Служба высших руководителей и механизмы отбора управленческих кадров.

30. Комиссия вице-президента А. Гора и направления модернизации госслужбы США в 90-е годы.

31. Основные черты французской системы администрации.

32. Существо концепции пожизненной административной карьеры, ее достоинства и недостатки.

33. Понятие чиновника и его отличие от других видов госслужащих по французскому праву.

34. Правой статус чиновника и прохождение госслужбы по французскому законодательству.

35. Историческая специфика и эволюция германской государственной службы.

36. Особенности правового статуса чиновника и прохождения госслужбы в ФРГ.

37. Германская административная юстиция как институт гражданской защиты.

38. Кадровая политика в КНР - история и современность.

39. Государственная служба в дореволюционной России.

40. Табель о рангах и попытки ее отмены в Х1Х веке.

41. Роль чина, принципов выслуги и сословности на госслужбе в политико-правовой культуре России.

42. Российская либеральная бюрократия, ее историческое значение и судьба.

43. Чиновничество в СССР - правовой и социальный статусы.

44. Существо и социальные последствия системы номенклатуры.

45. Основные тенденции развития государственной службы в России в 90-е годы - начале ХХ1 века.

46. Современное российское законодательство о государственной службе РФ (Законы «О системе государственной службы в РФ» 2003г., «О государственной гражданской службе РФ» 2004г., подзаконные акты, региональное законодательство).

47. Различные подходы к модернизации современной российской госслужбы и современная ситуация с ее реформированием.

48. Принципы и содержание стратегии перехода от «государевой» службы к публичной.

49. Кодекс поведения государственного служащего - соотношение в нем правовых и этических начал.

Автор программы