НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ КОРРУПЦИИ
КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ЯВЛЕНИЯ
Н. И. ДОРОХОВ
, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин.
Президент РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. отметил: "Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной - научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей" <*>.
<*> Российская газета. 26 апр. 2005 г.
В научных работах существуют разные определения коррупции. Очень часто ее сводят к взяточничеству. Однако понятие коррупции выходит за рамки взяточничества. В документах ООН и Совета Европы коррупция определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп.
Сущность коррупции как социально-правового явления двуедина. Она выражается, с одной стороны, в использовании лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса в целях получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой - в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектом (подкуп) <*>.
<*> Попов проблемы борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности. М., 2004. С. 96.
Формы проявления коррупции - это различные виды нарушений этических, конституционных, административно-правовых, финансовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции.
Опасность коррупции проявляется в различных аспектах: политическом, социально-экономическом, правовом.
Политический аспект заключается, во-первых, в утрате коррумпированным государственным аппаратом и его звеньями управляемости и надежности и часто вследствие этого невозможности проводить через него государственную политику, выраженную в законах и других нормативных актах; во-вторых, в фактической зависимости граждан не от законов, регулирующих общественные отношения, а от произвола коррумпированных представителей государственного аппарата и, в-третьих, в создании и укоренении в общественном сознании отрицательного образа политического режима как коррумпированного.
Социально-экономический аспект опасности коррупции выражается в искажении коррумпированным государственным аппаратом социально-экономической политики государства, в том числе в усложнении или воспрепятствовании реализации прав и законных интересов граждан в точном соответствии с законом, что приводит, в частности, к отсечению от предпринимательской или коммерческой деятельности честных граждан и обвальному допуску к ней криминальных элементов; в формировании криминальной рыночной экономики, ограничении "чистых" инвестиций и утрате возможности интеграции страны в мировую экономическую систему; в огромном экономическом ущербе от недополученных налогов; в разграблении страны подпольными экспортом и импортом, необеспеченности платежей.
Из-за коррупции не получает должного развития малый и средний бизнес. Чтобы открыть самое простое дело, надо получить около 50 подписей чиновников, которые зачастую просто так свои визы не ставят, предпочитая продать их за валюту. Коррупция является преградой для вложения иностранных инвестиций и отечественного капитала в российскую экономику.
Правовой аспект опасности коррупции состоит, в частности, в непринятии нужных антикоррупционных законов. Достаточно вспомнить, сколь долго и мучительно пробивал себе дорогу Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". Он был принят только в июле 2001 г.
Правовой аспект опасности коррупции состоит также в принятии законов, выгодных и удобных криминальным структурам, в том числе с предоставлением широких возможностей их произвольного толкования, что позволяет предположить влияние лобби и коррумпированность должностных лиц, в компетенцию которых входит подготовка проектов законов, их рассмотрение и принятие; в принятии заведомо не работающих норм вследствие усложненности, неточности или неясности их формулировок либо недоказуемости предусмотренных в них признаков; в пробелах правового регулирования общественных отношений; в намеренном искажении содержания законов правоприменителями с целью вымогательства взяток <*>.
<*> Там же. С. 97.
Отметим, что сферы (объекты, зоны, участки) коррупции многообразны. Наиболее поражены ею экспорт нефти (по экспертным оценкам, за рубеж контрабандным путем в отдельные периоды вывозилось до 20% добываемой в стране нефти), древесины, цветных и редкоземельных металлов, всех стратегических товаров, импорт алкоголя и некоторых продуктов питания, иная внешнеэкономическая деятельность; приватизация, лицензирование и регистрация предпринимательских и коммерческим структур; банковское кредитование; земельные отношения; автобизнес и эксплуатация автотранспорта; финансовый, санитарно-эпидемиологический и иной контроль деятельности предпринимательских и коммерческих структур.
По мнению ряда ученых, характеристика современной коррупции имеет ряд особенностей, в их числе:
1. Современная коррупция сориентирована на максимальное использование возможностей личного обогащения чиновников за счет счетов и ошибок, допущенных при реформировании общества. Так, несовершенство законодательства о приватизации позволило значительной части чиновничьего корпуса извлечь немалую выгоду.
К примеру, ход аукционов контролировался определенными структурами по простой и эффективной схеме: отторжение действительных покупателей путем планомерного завышения называемой цены с последующим отказом от внесения платы, в результате чего объект доставался заранее определенному приобретателю по смехотворно низкой цене.
Широко практикуется подкуп чиновников в ходе выделения и оформления права собственности на земельные участки. Крупные нелегальные доходы извлекаются при оформлении экспортно-импортных операций, в частности всех операций, касающихся стратегически важных сырьевых товаров.
2. Современная коррупция тесно связана с общеуголовной преступностью и по своим количественным и качественным показателям характеризуется аналогичными признаками, в том числе такими, как тенденция к увеличению доли деяний, отличающихся более высокой степенью общественной опасности.
Наибольшую опасность представляют устойчивые связи коррупции с организованной преступностью. Посредством широкомасштабной коррупции создается система защиты организованных преступных структур от социального контроля, состоящая в активном противодействии органам правопорядка, следствию, работе учреждений уголовно-исполнительной системы.
3. В современных условиях происходит изменение традиционно сложившихся связей коррупции с должностными, хозяйственными и имущественными преступлениями. Коррупционеры все в большей степени вступают в контакты с уголовниками других "специализаций", например, для обеспечения условий выживания не гнушаются прибегать к услугам наемных убийц, профессиональных вымогателей и др.
4. Коррупция в наше время получила прочную опору в виде безнаказанности коррумпированных чиновников. Об этом свидетельствует высокая степень латентности преступлений, совершаемых должностными лицами с использованием служебного положения.
5. Современная коррупция существует в условиях напряженной криминогенной обстановки, которая расставляет приоритеты таким образом, что действия продажных чиновников не всегда выдвигаются на первый план по своей опасности.
6. Современная коррупция последовательно расширяет "зоны влияния", проникая в новые сферы, ранее от нее хорошо защищенные, в частности в правоохранительную деятельность.
7. Современная коррупция внедрилась в высшие эшелоны власти, что делает ее особенно опасной.
Вышеперечисленными особенностями характеристика современной коррупции не исчерпывается, но они являются стержневыми и определяющими данное явление.
Коррупция может привести к масштабному разворовыванию государственного имущества, тем самым существенно подорвать экономику страны. Так случилось в некогда богатой нефтью Нигерии, где бывшие ее диктаторы разграбили и превратили эту нефтяную жемчужину Африки в экономически отсталое государство нищих. При правлении Ибрагима Бабангида с государственных счетов исчезло 12 млрд. дол., осевших в банках западных стран. Его преемник Сани Абача за четыре с половиной года правления присвоил более 4 млрд. дол. Как было установлено в ходе следствия, одним из мощных источников получения диктаторами денег оказались взятки за предоставление государственных контрактов <*>.
<*> См.: Нигерия - Лондон - Швейцария: как западные банки отмывали деньги нигерийского диктатора // Зеркало недели. 20ноябр.
Мировой банк и Международный валютный фонд (МВФ) проанализировали деятельность 3000 фирм в 69 странах, которым ими предоставлялись кредиты. Оказалось, что около 40% объектов эти финансы используют не по назначению.
По сообщениям средств массовой информации, значительная часть таких капиталов в результате разного рода финансовых махинаций с участием высоких должностных лиц переводится на их личные счета в зарубежные банки. О том, что это имеет место и в России, неоднократно сообщали отечественные СМИ.
Эксперты Мирового банка считают коррупцию главной экономической проблемой современности. По их данным, 40% предприятий во всем мире вынуждены давать взятки. В развитых странах эта цифра доставляет 15%, в азиатских - 30%, в странах СНГ - 60%.
Мировой банк, изучив ситуацию с взятками в России, вывел своеобразный прейскурант проплат предприятий за лицензии и услуги. Неофициальные платежи предприятий при их регистрации составили 188 дол., при налоговых проверках - 250, противопожарных, санитарных - 67, установлении телефонной линии - 1000 дол., при получении льготного кредита в банке - 23% от суммы кредита, аренде служебных помещений - 26 дол. ежемесячно за один квадратный метр площади. С каждой партии импортных товаров при их регистрации российские коррупционеры берут с предпринимателей 133 дол., экспортного груза - 643 доллара <*>.
<*> Бизнес. 2000. N 14. 3 апр.
По оценкам отечественных и зарубежных экспертов и научных центров, Россия относится к числу государств с наиболее коррумпированным чиновничьим аппаратом. По данным международной независимой организации "Транспаренси интернешнл", наша страна характеризуется одним из наиболее неблагоприятных индексов коррумпированности власти - около 2,4 - 2,6 балла (по десятибалльной шкале: 10 баллов - нет коррупции, 0 баллов - абсолютная коррупция). Более коррумпированные страны - Албания, Грузия, Украина, Югославия, Индонезия, Кения, Уганда, Нигерия, Камерун, Узбекистан, Азербайджан, Киргизстан, Казахстан. Эти данные получены на основе опросов представителей деловых кругов <*>. Конечно, эти показатели не отражают точное количество коррупционных проявлений, их характер. Они фиксируют общий настрой мирового сообщества в отношении уровня коррумпированности власти в том или ином государстве.
<*> Чистые руки. 1999. N 1. С. 68.
Коррупцию условно можно разделить на крупную (верхушечную, элитарную) и мелкую (низовую). Они зачастую взаимообусловлены, взаимозависимы. Элитарная коррупция существует в высших эшелонах власти. Она неустанно заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. Субъекты ее совершения характеризуются высоким социальным положением, изощренно-интеллектуальными способами действий. Они причиняют огромный моральный и материальный ущерб, их действия отличаются исключительной латентностью. Власть относится к этим преступникам нередко снисходительно и даже бережно.
Низовая коррупция повседневно высасывает материальное благосостояние людей. Она пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству <*>.
<*> Лунеев : политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Сб. мат-лов Междунар. научно-практической конф., г. Москвасентября 1999 г. М.: Юристъ, 2001. С.
Как показали данные Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН, в России на оплату услуг чиновников предприниматели затрачивают от 20 до 50% прибыли.
По подсчетам фонда "Индем", суммарные потери в нашей стране от коррупции достигают 20 млрд. дол. в год. Эксперты общественной организации "Технологии - XXI век" подсчитали, что мелкие и средние предприниматели ежемесячно тратят на взятки не менее 500 млн. дол. В год это оборачивается суммой в 6 млрд. дол. Один только "вход в бизнес" требует дачи взяток не менее 50 чиновникам. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.
Коррупция проникла во все поры государства и общества. Она остро и постоянно ощущается всем населением, затрагивает его жизненно важные интересы и воспринимается им как наиболее опасное разрушительное явление.
Непременное условие эффективной борьбы с коррупцией - знание причин этого явления. Как любое сложное социальное явление, коррупция обусловлена действием комплекса причин. Одни достаточно изучены, а другие нуждаются в выявлении и исследовании.
Говоря о причинах всепроникающей коррупции, следует отметить, что она почти всегда экономически мотивирована. Коррупционный взрыв в России приходится на начало процесса разгосударствления собственности. Правовая неурегулированность приватизации, политическая нестабильность в стране, слабость государства и институтов гражданского общества являются теми условиями, при которых приватизация и передел наиболее доходных секторов экономики и прибыльных предприятий осуществлены и продолжаются в интересах отдельных социальных слоев и лиц, близких к властным структурам. В их руках оказались основные финансовые ресурсы страны, используя которые финансово-олигархические группы, подобно спруту, опутали госаппарат взятками, приватизировав его таким образом заодно с собственностью.
Особенностью комплекса причин коррупции является, по мнению В. Попова, доминирующая роль факторов не материально-экономического характера (материальная необеспеченность, нужда и т. п.), а идеологического характера. Именно уровень общей и правовой культуры, понимание государственного статуса чиновника, реализующего функции государства, позволяют ему избежать соблазна, брать незаконную плату за исполнение своих обязанностей.
Говоря о причинах коррупции, следует уделить самое пристальное внимание факторам правового характера, и прежде всего качеству правового регулирования отношений в обществе. Здесь могут быть выделены две основные группы проблем: 1) качество правового регулирования государственной службы; 2) качество правового регулирования различных видов деятельности, которые являются объектом управления со стороны государства.
Как известно, должного порядка в решении этих вопросов до сих пор нет. Обновленное законодательство о государственной службе по-прежнему не содержит четких ответов на многие вопросы. Произвол чиновников возможен прежде всего там, где их обязанности сформулированы в общей форме, которая дает широкое поле для личного усмотрения должностных лиц, позволяет многозначно толковать одни и те же вопросы. Отсюда важность проработки в законодательстве процедурных вопросов, а этого во многих случаях недостает.
Нуждается в дальнейшем совершенствовании система налогообложения, несправедливость которой осознается всеми гражданами. Множественность налогов, высокие размеры налоговых ставок - все это вынуждает налогоплательщиков идти на их сокрытие и одновременно создает благоприятные условия для поборов со стороны чиновничества.
Полностью искоренить коррупцию не удалось ни одному государству. Но снизить порог коррупционности общества до уровня, когда она теряет характер всепроникающего явления, представляющего угрозу национальной безопасности, и перестает определять облик власти и сущность государства, можно и должно. Этого достигли многие государства, в частности бывшая социалистическая Польша, Скандинавские страны, Сингапур, Малайзия, Тайвань, Англия, Дания и др.
В борьбе с коррупцией ключевое значение имеют гуманитарное образование, воспитание здоровой ценностной ориентации людей, начиная со школьной скамьи, повышение интеллекта населения на основе обеспечения доступа всех его слоев, каждого человека к образованию и культуре, консолидация усилий государства, политических сил и СМИ, направленных на искоренение причин и условий коррупции, создание обстановки нетерпимости в отношении этого явления, формирование гражданского общества, институты которого обладают наибольшим антикоррупционным потенциалом.
Пути снижения коррупции в России до уровня подконтрольности обществу следует видеть также в упорядочении экономического процесса, отношений собственности, ограничении сферы избыточного запретительства и чиновничьего усмотрения в экономике и других областях жизни людей, создании антикоррупционных правовых и организационно-управленческих механизмов, эффективно работающих судебной и правоохранительной систем, способных реально защищать права и интересы граждан и субъектов экономической деятельности, обеспечении неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения.
Для решительного перелома в борьбе с коррупцией не хватает правовых и экономических механизмов. Но недостает и политической воли. Власти проявляют поразительную инертность, толерантность в отношении коррупции, надлежащим образом не спрашивают с должностных лиц, в сфере ответственности которых она процветает.
Для эффективной борьбы с коррупцией необходимо радикально изменить кадровую политику в сфере государственного управления. В подборе и расстановке кадров на всех уровнях господствуют принципы семейственности, принадлежности к "команде", личной преданности. Распространена продажа должностей в госаппарате. Под "своих" людей создаются бюрократические структуры, в которых объективно нет необходимости. На их содержание расходуются громадные бюджетные деньги.
Кадровая практика в государстве подчас не выдерживает критики, не поддается пониманию и просто абсурдна. Примеров на этот счет огромное количество на всех этажах власти.
В кадровой политике государства должен быть обеспечен безусловный приоритет профессионализма, деловитости и нравственности. На практике это требование означает декриминализировать и деприватизировать чиновничий аппарат.
Необходима, таким образом, реформа в области кадров государственного аппарата. И, как представляется, нужен закон, регулирующий эту ключевую область; кодексом нравственности чиновника здесь не обойтись.
В научных кругах и среди специалистов-практиков широко и энергично дискутируется вопрос о принятии специального закона прямого действия о борьбе с коррупцией. Одним из наиболее последовательных авторов, отстаивающих необходимость такого закона, является признанный специалист по проблеме борьбы с коррупцией профессор <*>.
<*> Там же. С. 36.
Закон о борьбе с коррупцией несколько раз принимался Государственной Думой и получал одобрение Совета Федерации. Однако по надуманным мотивам Государственная Дума в очередной раз работает над этим документом. Есть надежда на благоприятный исход многолетней борьбы с высокопоставленными чиновниками и другими мощными силами, не заинтересованными в принятии Закона о борьбе с коррупцией. Однако одним законом решить задачу борьбы с коррупцией невозможно. Антикоррупционная направленность должна пронизывать все законодательство.
В связи с этим целесообразно провести криминологическую экспертизу всего действующего законодательства на предмет выявления и устранения положений, способствующих коррупции. Проведение такой экспертизы по каждому законопроекту необходимо закрепить законодательной нормой.
В заключение отметим, что для достижения эффективности программ борьбы с коррупцией необходимы следующие условия:
1) ясно выраженное стремление политической элиты бороться со всеми проявлениями коррупции и согласие политических лидеров самим стать объектом проверок;
2) упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить порождающую ее систему, а не устраивать "охоту на ведьм";
3) принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь силами учреждений, неподкупность которых не подвергается сомнению;
4) разработка законодательных норм, способных отбить желание совершать коррупционное правонарушение;
5) установление партнерских отношений между властью и гражданским обществом;
6) превращение коррупции в "сферу повышенного риска и низкой рентабельности" и др.
Борьба с коррупцией - дело сложное. Она может дать результаты, если будет обеспечено реальное сдерживание тех явлений и процессов, которые ее порождают. Нужна четкая, продуманная и достаточно финансируемая программа борьбы с коррупцией.
Программа должна быть сориентирована на устранение всего комплекса факторов, приводящих к коррупции. К ее разработке следует привлечь квалифицированных специалистов научных и учебных центров страны, опытных практиков, представляющих различные отрасли знаний - экономику, право, управление, социологию и др. Для того чтобы оказаться максимально работоспособной, программа должна базироваться на строго выверенных научных данных, полученных с помощью серии исследований. В целом она может быть определена совместными усилиями всех специализирующихся в соответствующей области ученых и практиков.
И последнее. Хочется верить, что административная реформа, начатая по инициативе Президента Российской Федерации , даст больше возможностей для эффективной борьбы с коррупцией и декриминализации власти на всех уровнях; станет первым и по-настоящему реальным рубежом на пути создания антикоррупционной системы государственной власти.
