Административная ответственность (стр. 3 )

<1> СЗ РФ. 2007. N 47 (ч. 1). Ст. 5749.

Другими особенностями административной ответственности военнослужащих является то, что:

- к ним не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста;

- к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы не может применяться административное наказание в виде административного штрафа.

Особенности административной ответственности установлены также в отношении имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. Специальные звания присваиваются в соответствии с законодательством о государственной службе.

Судьи, прокуроры, депутаты и некоторые другие должностные лица.

Хотя эта категория особых субъектов административной ответственности прямо в КоАП РФ не названа, ответственность ряда должностных лиц, замещающих значимые государственные и муниципальные должности, также отличается существенными особенностями, которые в основном связаны с предоставлением им дополнительных гарантий.

Так, например, в соответствии с Законом РФ от 01.01.01 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

- в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда - судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ;

- в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора РФ.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 01.01.01 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

В соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

В случае начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Член Совета Федерации или депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации или депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Иностранные граждане и лица без гражданства.

Особыми субъектами административной ответственности являются также иностранные граждане и лица без гражданства <1>.

<1> Непризнание некоторыми авторами особого статуса иностранных граждан и лиц без гражданства при привлечении к административной ответственности базируется на положениях ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой субъектом административного правонарушения является физическое лицо (а не гражданин РФ) (см.: , , Малумов право: Учебник. М., 2007). В данном случае указанными авторами допущено некорректное отождествление субъектов административного правонарушения с субъектами административной ответственности. Особенности статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляются именно при привлечении их к административной ответственности, а не при признании их субъектами административного правонарушения. Более подробно о различиях между субъектами административного правонарушения и субъектами административной ответственности см. главу "Административное правонарушение" данного пособия.

Частью 3 ст. 62 Конституции РФ установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Это касается и вопросов привлечения их к административной ответственности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть привлечены к административной ответственности в случае совершения административных правонарушений на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в экономическая зона" href="/text/category/isklyuchitelmznaya_yekonomicheskaya_zona/" rel="bookmark">исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Главной особенностью привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что к ним может быть применено административное наказание, не применяемое к гражданам России, - административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Особым правовым статусом обладают сотрудники дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации, которые обладают иммунитетом от административной юрисдикции РФ. Это определено, соответственно, ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях <1> (Вена, 18 апреля 1961 г.) и ст. 43 Венской конвенции о консульских сношениях <2> (Вена, 24 апреля 1963 г.). К административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, на членов их семей, а также на полномочных представителей международных организаций универсального характера.

<1> Ведомости ВС СССР. 1964. N 18. Ст. 221.

<2> Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С.

Собственники (владельцы) транспортных средств.

Выделение собственников (владельцев) транспортных средств в отдельную группу особых субъектов административной ответственности вызвано тем, что в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 210-ФЗ <1> КоАП РФ дополнен ст. 2.6.1, которая устанавливает серьезные особенности их привлечения к административной ответственности в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами.

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4007.

В соответствии с ч. 1 данной статьи КоАП РФ к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото - и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото - и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств.

При применении данной системы фиксации правонарушений в качестве доказательств по делу используются показания данных технических средств, при этом личное наблюдение факта совершения административного правонарушения сотрудниками ГИБДД является необязательным. Протокол об административном правонарушении в таком случае не составляется. Предполагается, что введение системы автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения значительно сократит количество конфликтных ситуаций при наложении административных взысканий на участников дорожного движения, исключит личный фактор при решении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении и наложении наказания, тем самым способствуя реализации принципа равенства всех перед законом.

К ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами привлекаются собственники транспортных средств либо лица, владеющие транспортными средствами на ином праве. Таким образом, для привлечения собственников (владельцев) к ответственности не требуется установления факта управления ими транспортным средством в момент совершения правонарушения.

Возможность освобождения от ответственности собственника (владельца) транспортного средства в случае фиксации правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами допускается, если в ходе проверки будут подтверждены содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. При этом на владельца возлагается обязанность сообщить о выбытии транспортного средства из его владения (пользования). При отсутствии такого заявления освобождению от ответственности он не подлежит, даже если факт выбытия транспортного средства из его владения (пользования) имел место. На орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, возлагается обязанность провести проверку указанных фактов, при этом собственник (владелец) транспортного средства имеет право приводить доказательства в обоснование своей позиции.

Фактически в данном случае законодатель отошел от принципа презумпции невиновности, провозглашенного в ст. 1.5 КоАП РФ. В противоположность норме, изложенной в ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность - в данном случае бремя доказывания отсутствия вины возлагается на собственников (владельцев) транспортных средств. Это не значит, что КоАП РФ в настоящее время допускает ответственность без вины (объективное вменение), просто в данном случае вина собственника (владельца) транспортного средства презюмируется.

Юридические лица.

Наконец, особыми субъектами административной ответственности являются юридические лица
. Советское законодательство об административной ответственности долгое время не допускало ответственность организаций, возлагая ее на конкретное виновное должностное лицо. Однако развитие рыночных отношений повлекло за собой возврат к признанию юридических лиц субъектами административной ответственности, что было сделано сперва в различных федеральных законах, а затем и в КоАП РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Статья 2.10 КоАП РФ указывает, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Особенности административной ответственности юридических лиц достаточно значительны.

Во-первых, КоАП РФ допускает привлечение к административной ответственности тех юридических лиц, которые административное правонарушение не совершали, но являются правопреемниками юридических лиц, такие нарушения допускавших (случаи реорганизации юридических лиц). Частью 1 ст. 57 ГК РФ <1> предусмотрены пять форм реорганизации юридического лица: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Все они учтены в ст. 2.10 КоАП РФ.

<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. Здесь необходимо отметить, что в соответствии со ст. 59 ГК РФ передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами. Передаточный акт и разделительный баланс утверждаются учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридических лиц, и представляются вместе с учредительными документами для государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц. Непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного акта или разделительного баланса, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

Во всех указанных случаях административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Во-вторых, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Более подробно особенности установления вины юридических лиц будут рассмотрены в главе "Административное правонарушение" настоящего пособия.

В-третьих, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от ответственности виновное физическое лицо, и наоборот (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ). Таким образом, должностные лица юридического лица, по вине которых соответствующим юридическим лицом не соблюдались правила и нормы, привлекаются к административной ответственности независимо от того, назначено ли наказание данному юридическому лицу или нет.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в связи с этим указал в своем Постановлении от 01.01.01 г. N 13894/03 <1>, что ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ не исключает, что при выявлении в деятельности юридического лица единственного события правонарушения, к административной ответственности могут быть привлечены сразу несколько лиц: само юридическое лицо, его руководитель и (или) иные работники, но при этом каждое такое лицо может быть подвергнуто административному наказанию с соблюдением порядка и условий его применения. Поэтому протокол о допущенном руководителем юридического лица административном правонарушении не дает оснований привлечь к административной ответственности само юридическое лицо, а протокол в отношении последнего не влечет административного наказания его руководителей или иных работников.

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 7.

В качестве обоснования такого вывода Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал следующее:

- на основании ст. 28.2 КоАП РФ протокол составляется о совершении административного правонарушения и в нем указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Эти требования относятся не только к форме, но и к содержанию протокола, поскольку позволяют обеспечить соблюдение гарантий защиты прав именно привлекаемого к ответственности лица;

- таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности. В КоАП РФ допускается оформление одного протокола в отношении одного лица, совершившего несколько административных правонарушений, но не предусматривается оформление одного протокола по правонарушениям нескольких лиц;

- в силу упомянутых выше правил никто не может быть подвергнут административному наказанию по протоколу об административном правонарушении, составленному в отношении другого лица.

Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 01.01.01 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Поскольку КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц. Привлечение к уголовной ответственности должностного лица также не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.

В-четвертых, к юридическим лицам могут применяться только определенные административные наказания, названные в ч. 2 ст. 3.2 КоАП РФ, а именно:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- административное приостановление деятельности.

В настоящее время к административной ответственности может быть привлечено любое юридическое лицо, в том числе и имеющие такой статус органы государственной власти и местного самоуправления. Между тем в административно-правовой литературе справедливо указывается на необходимость закрепления специального иммунитета указанных лиц, поскольку, не установив такой иммунитет, законодатель допустил серьезный просчет в подходах к самому существу административной ответственности. Распространение цивилистического принципа равенства всех участников гражданско-правового оборота на сферу публично-правовых отношений административной ответственности неправильно по существу, поскольку создает "тавтологическую" схему ответственности государства перед государством <1>.

<1> См.: Адушкин административной ответственности: новеллы и проблемы реформированного КоАП РФ // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: Сб. статей. Н. Новгород, 2002. С. 89.

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

2.1. Понятие административного правонарушения

Российское отраслевое законодательство содержит значительное количество правовых норм, адресованных коллективным и индивидуальным субъектам права и обязательным для применения. Данные нормы, устанавливая общеобязательные правила поведения, характеризуют должный правопорядок и государственную дисциплину в определенных сферах, которые непосредственно затрагивают права и законные интересы граждан и организаций. К ним относятся правила поведения в общественных местах; правила охраны окружающей среды и природопользования; правила дорожного движения и использования различных видов транспорта; правила ведения предпринимательской деятельности, таможенные, финансовые и налоговые правила; правила воинского учета и т. д.

Устанавливая данные правила как общеобязательные, государство предусматривает и меры государственного принуждения, применяемые за их нарушение, которые могут носить дисциплинарный, административный, уголовный и т. п. характер. Нарушение указанных правил является правонарушением; в случае же, если они охраняются нормами административного законодательства, - административным правонарушением.

Исторически в правовой науке и законодательстве сложились два подхода к пониманию административных правонарушений.

В конце XIX в. значительно возросло количество административных актов, нарушающих права индивидов. Поэтому наиболее развитые государства вынуждены были признать себя ответственными за действия своей администрации, даже если эти действия совершались в соответствии с предоставленной ей компетенцией. Возникла необходимость законного и обоснованного разрешения споров между представителями власти и гражданами. Поэтому в развитых государствах мира был образован институт административной юстиции - важнейшее средство общественного контроля за деятельностью администраций. Такое представление о сущности административных деликтов и ответственности за их совершение легло в основу построения административного законодательства Франции, ФРГ, Англии, США.

Второй подход, который условно называют карательным, первоначально, до возникновения понятия административных правонарушений в собственном смысле, доминировал в Германии в XVIII - IX вв. Проступки, за которые наступала ответственность, назывались exekutivstrafen, позднее - полицейскими, или фискальными, деликтами. Они представляли собой уголовные проступки. Лица, их совершившие, несли уголовную ответственность. В целом законодательством Пруссии, а затем Германии закреплялось административное усмотрение на уголовное принуждение. Таким образом, сложилось иное понимание административных правонарушений - как неисполнение населением административных предписаний государственной власти либо совершение таких действий, наказание за которые назначалось в административном порядке. Целью подобных наказаний было не восстановление нарушенного права, а наказание за ослушание. В настоящее время в Германии взыскания, устанавливаемые в административном порядке, предназначаются для обеспечения выполнения административных постановлений, а не для кары, и применяются достаточно редко, поскольку карательные нормы содержатся в основном в уголовном законодательстве <1>.