Административная ответственность (стр. 1 )

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

Э. Г. ЛИПАТОВ, А. В. ФИЛАТОВА, С. Е. ЧАННОВ

Под редакцией С. Е. ЧАННОВА

Сведения об авторах

, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. - гл. 1 (кроме п. 1.5), 5, 9;

, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. - гл. 3 (кроме п. 3.7), 4, 10, 11;

, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. - п. 1.5 гл. 1, гл. 2, п. 3.7 гл. 3, гл

Рецензенты

, профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Кафедра административного права и административной деятельности юридического института МВД РФ.

1.2. Место административной ответственности

в системе юридической ответственности

В общетеоретической литературе юридическая ответственность определяется как возникающее из правонарушений правовое отношение между государством , на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права <1>. Из данного определения следуют характерные признаки юридической ответственности: 1) она опирается на государственное принуждение, на особый аппарат; это конкретная форма реализации санкций, предусмотренных нормами права; 2) наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением; 3) выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя, носящих личный, имущественный, организационно-физический характер; 4) воплощается в процессуальной форме <2>. В соответствии с данными критериями нами была рассмотрена административная ответственность как разновидность юридической ответственности в предыдущем разделе.

<1> Сенякин ответственность. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. , . М., 1997. С. 543.

<2> Там же.

Вместе с тем необходимо отметить, что вышеперечисленные признаки характеризуют юридическую ответственность как правовой институт, с точки зрения ее внутреннего строения. Для полноты представления о таком правовом явлении, как административная ответственность, необходимо выявить признаки внешнего выражения, особенности ее юридических форм. Исследование места административной ответственности в системе юридической ответственности позволит изучить особенности внешних форм данного вида юридической ответственности.

Общепринято выделять в литературе четыре вида юридической ответственности: уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную. Кроме этого, в рамках различных научных школ выделяется конституционная ответственность, финансовая (налоговая) ответственность и ответственность, наступающая в административном порядке.

Последние два вида ответственности как раз и обсуждаются в контексте, производном от административной ответственности. В предыдущем разделе мы сформулировали свое отношение к данной проблеме. Мы констатировали, что в законодательстве существует набор мер ответственности за нарушение административных правил, которые не закреплены в законодательстве об административных правонарушениях, что позволяет нам признать факт существования ответственности, наступающей в административном порядке, что не тождественно понятию "административная ответственность".

Что же касается налоговой ответственности, то наше отношение к мерам принуждения, включенным в состав налоговой ответственности, двойственное. На наш взгляд, часть мер налогового принуждения нельзя отнести к мерам ответственности (наказания), поскольку они являются мерами восстановительного административного принуждения. Другая часть мер налогового принуждения, которая носит характер наказания (штрафы), как раз и относится к мерам ответственности, применяемой в административном порядке, или к мерам так называемой "квазиадминистративной" ответственности. Это обусловлено самим административно-правовым характером налогового правонарушения, так как оно является посягательством на властно-организационные отношения.

Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности, характеризующее ее место в общей системе ответственности, можно провести по ряду признаков.

1. Особенность административной ответственности выражается в порядке ее установления. Под установлением административной ответственности следует понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица
; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания. Установление административной ответственности означает возведение в норму права правила, за нарушение которого предусматривается административная ответственность <1>.

<1> См.: Рогачева . соч. С. 29.

Если уголовное и гражданское законодательство, содержащие нормы об уголовной и гражданско-правовой ответственности, относятся к исключительному ведению Российской Федерации, то административное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что уголовная и гражданско-правовая ответственность могут быть предусмотрены только нормативными правовыми актами федерального уровня, а административная ответственность может содержаться в правовых актах как федерального, так и регионального уровня, что и характеризует особенный характер ее установления.

Данное положение нашло отражение в структуре законодательства об административных правонарушениях.

Часть 1 ст. 1.1 КоАП РФ "Законодательство об административных правонарушениях" предусматривает положение о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, рассматриваемая часть ст. 1.1 КоАП РФ посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство - это простая совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства - это принципиально иное качество организации нормативно-правового материала. Система законодательства призвана прежде всего отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, что особенно актуально для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала.

Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой указанной статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Эти акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними, так как административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Мы видим, что ст. 1.1 КоАП РФ в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Внимательный анализ ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ и ст. 72 Конституции РФ, посвященной вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а, следовательно, как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания "административное законодательство" следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" <1> содержит раздел "Основы государственного управления". Одной из составляющих этого раздела выступает часть "Административные правонарушения и административная ответственность". Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод, что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, т. е. административного законодательства.

<1> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в ранее действовавшем Указе Президента РФ от 01.01.01 г. N 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" <1> вообще не было упоминания об административном законодательстве, и не использовалось никакое иное схожее с этим понятие.

<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 119.

Мы разделяем позицию, согласно которой административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. В предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной точка зрения, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.

Кроме КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях составляют законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определил, что применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.

В настоящее время почти во всех субъектах РФ приняты законы об административных правонарушениях. Так, например предметом рассмотрения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ стал закон Пермской области от 01.01.01 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях" <1>. Статьей 1.2 Закона Пермской области "Об административных правонарушениях" определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с названным Законом Пермской области, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с КоАП РФ. Суд установил, что редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации, - по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит ст. 1.3 КоАП РФ и ст. ст. 26, 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>.

<1> Определение Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. N 44-Г05-13 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

2. Характерной чертой административной ответственности выступает субъектный состав ее применения.

Правоприменение представляет собой особую форму реализации норм права, которая заключается в рассмотрении уполномоченным государственным органом конкретного жизненного обстоятельства и принятии по итогам этого рассмотрения акта применения.

Вопрос о том, какой орган власти выступает субъектом применения юридической ответственности, является существенной гарантией соблюдения прав и свобод субъектов, привлекаемых к ответственности. Важнейшая роль в привлечении к юридической ответственности принадлежит суду. Это обусловлено целым рядом конституционных положений. Так, ст. 49 Конституции РФ устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке и установлена вступившим в силу приговором суда. Из данного положения вытекает, что уголовная ответственность применяется только судом.

Часть 3 ст. 35 Конституции РФ содержит норму о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это обусловливает то положение, при котором суд выступает органом применения гражданско-правовой ответственности.

При назначении мер административной ответственности роль суда остается приоритетной. Большая часть административных наказаний может назначаться только судом. При этом на суд возлагается выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права. Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъектов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные наказания. В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства <1>.

<1> См.: Соловьева по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 56.

Вместе с тем кроме суда полномочиями по применению административной ответственности обладают и иные государственные органы. Статья 22.1 КоАП РФ к этой группе органов относит комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. В отличие от уголовной и гражданско-правовой ответственности круг субъектов применения административной ответственности достаточно широк и имеет место внесудебная процедура административной юрисдикции.

Наличие внесудебного порядка привлечения к административной ответственности отражает потребность общества в оперативном обеспечении нормального функционирования существующих административных правил.

Вопрос о соответствии Конституции РФ внесудебного порядка административной юрисдикции был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в ранее указанном Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 14-П было отмечено, что полномочием налагать штрафы за нарушение требований по применению контрольно-кассовых машин Закон РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" наделяет налоговые органы (абз. 6 ст. 6). Эти требования направлены на обеспечение публичных интересов и правопорядка в сфере торговли и финансовой дисциплины. Поэтому осуществление административной юрисдикции по данному вопросу по смыслу п. п. "в", "г", "ж" ст. 71, п. п. "б", "к" ч. 1 ст. 72, ст. 110, п. п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ не противоречит предназначению налоговых органов, находящихся в структуре федеральных органов исполнительной власти и осуществляющих контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей.

Предусмотренные абз. 2 ч. 1 ст. 7 указанного Закона РФ деяния по степени опасности для личности, общества и государства законодатель относит не к преступлениям, а к проступкам (административным правонарушениям). Как таковые они ведут к нарушению правопорядка в области торговли и финансов, нарушению общего режима правомерного поведения, созданию криминогенной среды, поэтому борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области торговли и финансов.

В силу указанной специфики административных правонарушений и административных мер взыскания, для того чтобы не была парализована система правосудия, законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин, осуществляемое в административном порядке налоговыми органами.

Вместе с тем само существование внесудебной процедуры привлечения к административной ответственности нельзя рассматривать как ущемление конституционного права граждан на судебную защиту. Это право обеспечивается возможностью обжаловать в суд постановления административно-юрисдикционных органов, возможностью судебного контроля за органами административной юрисдикции <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 14-П // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

3. Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. Следует согласиться с в том, что одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований. Однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности <1>.

<1> См.: Хаманева административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 4.

Важно отметить, что административную ответственность перед государством несут не только организации или граждане, но и должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статьи, предусматривающие ответственность должностных лиц органов власти (например, ст. 5.45 "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума", ст. 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации" и т. д.). Возможность привлечения к административной ответственности властной стороны административно-правового отношения направлена на укрепление исполнительской дисциплины и повышение ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

4. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая является результатом правового отношения между организационно соподчиненными субъектами, административная ответственность применяется только к организационно не соподчиненным субъектам. В этом выражается природа властных отношений, так как властное полномочие состоит в наличии распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. Административная ответственность как элемент содержания охранительного властно-организационного правового отношения выступает связующим звеном между органами исполнительной власти и иными субъектами права в процессе реализации административно-правовых норм.

5. Отличительной особенностью административной ответственности выступает основание ее возникновения - совершение административного правонарушения. Мы уже рассматривали административное правонарушение в предыдущем разделе в качестве признака административной ответственности. Вместе с тем административное правонарушение выражает существенное отличие данного вида от других видов юридической ответственности. Административный деликт является тем юридическим фактом, тем конкретным жизненным обстоятельством, с которым нормы права связывают наступление последствий в виде мер административной ответственности. Правонарушение является юридическим выражением той угрозы, от которой защищает общество институт административной ответственности. Существующие угрозы общественным отношениям юридически оформляются как преступления и правонарушения.

Отличие преступления от правонарушения можно провести по трем признакам. Во-первых, преступлению в отличие от правонарушения присуще такое качество, как общественная опасность. Преступление и определяется в УК РФ как виновно совершенное общественно опасное деяние. Наличие признака общественной опасности означает, что деяние причиняет или создает угрозу причинения существенного вреда общественным отношениям, охраняемым уголовным законом. В силу этого общественная опасность как качественная и количественная характеристика преступного деяния выступает критерием деления преступлений на категории по степени тяжести. Законодательство об административных правонарушениях не применяет такой критерий. Для признания деяния правонарушением достаточно просто признака противоправности без оценки характера и степени его общественной опасности. Во-вторых, различается и объект посягательства. При совершении правонарушения посягательству подвергаются определенные управленческие правила, организационные стандарты, в то время как преступление посягает на блага (жизнь, здоровье, собственность). В-третьих, с точки зрения объективной стороны, в законодательстве об административных правонарушениях присутствуют в основном формальные составы правонарушения. При этом объективная сторона административного правонарушения включает в себя, как правило, нарушение существующих правил и не предусматривает наступления негативных последствий данного нарушения. Преступление же в подавляющем большинстве случаев характеризуется как раз материальным составом, наличием негативных последствий совершенного деяния.