Текст выступления консультанта правового управления Ксении Опельянц
на совещании по подведению итогов реализации ведомственной целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области на годы»
за 2010 год
(по состоянию на 25.01.2011)
О некоторых вопросах реализации законодательства о противодействии коррупции
Уважаемые коллеги!
1. В настоящее время одним из ключевых направлений антикоррупционной деятельности является повышение качества нормативной правовой базы посредством проведения антикоррупционной экспертизы. Смысл данной работы заключается в исключении из действующих нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов положений, способствующих проявлению коррупции или повышающих вероятность совершения коррупционных действий.
Речь идет о выявлении и устранении т. н. коррупциогенных факторов - формулировок, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые требования к гражданам и организациям и, тем самым, создающие условия для проявления коррупции (наличие большого количества отсылочных норм, определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований для принятия органом или должностным лицом решения, употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, отсутствие или неполнота административных процедур и т. д.).
И в этой связи хочу вас проинформировать, что 22 декабря 2010 года Правительством Самарской области утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения в органах исполнительной власти Самарской области антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов. В первую очередь, речь идет о постановлении Правительства Самарской области от 01.01.2001 № 670 «Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Алгоритм проведения данной работы в министерстве абсолютно понятен. Антикоррупционная экспертиза осуществляется правовым управлением министерства на основании утвержденной Правительством Российской Федерации Методики при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также в процессе мониторинга реализации действующих нормативных правовых актов, относящихся к компетенции министерства.
Результаты экспертизы должны учитываться разработчиками документа, которые обязаны обеспечить отсутствие в проекте акта коррупционной составляющей либо подготовить изменения в действующий нормативный правовой акт.
Обращаю ваше внимание на необходимость указания в пояснительных записках к проектам разрабатываемых нормативных правовых актов информации о проведении правовым управлением министерства антикоррупционной экспертизы и об отсутствии в проекте коррупциогенных факторов, что должно, в свою очередь, подтверждаться визой сотрудника правового управления, курирующего вопросы проведения такой экспертизы, либо руководителя правового управления. Ответственность за системность, качество и результаты проведения экспертизы в целом несут руководители органов исполнительной власти Самарской области (в данном случае – заместитель председателя Правительства – министр сельского хозяйства и продовольствия Самарской области).
Следует отметить, что в соответствии с федеральным законодательством антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и действующих актов, принимаемых органами исполнительной власти Самарской области, также проводится органами прокуратуры и министерством юстиции.
Министерством сельского хозяйства и продовольствия Самарской области проводится значительная работа по формированию и совершенствованию нормативной правовой базы, касающейся реализации положений бюджетного законодательства, осуществления разрешительных, надзорных и контрольных функций, оказанием государственных услуг с учетом требований законодательства о противодействии коррупции.
2. В целях реализации положений статьи 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» министерством утвержден порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организации проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений (приказ министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области от 01.01.2001 № 120). Отмечу, что государственный служащий в силу требований закона обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. При этом уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного служащего. Невыполнение данной обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отмечу, что указанные уведомления в адрес министра сельского хозяйства и продовольствия Самарской области от государственных служащих министерства не поступали.
3. Напомню, что 13 января текущего года Президент России провел очередное заседание Совета по противодействию коррупции, в ходе которого констатировал весьма скромные итоги в этой сфере и обозначил ряд наиболее актуальных задач в данном направлении, в частности:
1) предлагается расширить формат участия институтов гражданского общества, в том числе, бизнес-сообщества в мероприятиях по противодействию коррупции. В связи с тем, что антикоррупционная деятельность ведется самими органами публичной власти, которые, собственно, и поражены этим явлением, по мнению Президента России, это приводит к ее крайне низкой эффективности и зачастую формальному характеру. В этой связи предполагается, что теперь акцент в борьбе с коррупцией должен сместиться от узковедомственного подхода в сторону расширения возможностей публичного контроля (или его отдельных элементов).
2) планируется активизировать работу по усовершенствованию нынешней системы декларирования доходов, которая показала свою низкую эффективность. Президент России поручил Федеральной налоговой службе и Генпрокуратуре в течение трёх месяцев проверить достоверность и полноту сведений, указанных в справках о доходах чиновников. Речь шла об информации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которая сообщалась чиновниками как федерального, так и регионального уровня весной прошлого года. Дмитрий Медведев поручил подготовить законодательные предложения о введении ответственности за недостоверные данные о доходах и имуществе.
В этой связи обращаю ваше внимание, уважаемые коллеги, на необходимость обеспечения полноты и достоверности сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в предстоящей декларационной кампании, приняв во внимание позицию прокуратуры относительно отражения соответствующей информации в справках.
3) рассматривается возможность расширения компетенции Следственного комитета России в части расследования коррупционных преступлений.
4) в ближайшее время планируется существенная корректировка около полутора десятков федеральных законов, направленная на совершенствование государственного управления и активизацию работы по противодействию коррупции. Так, Администрацией Президента России подготовлен пакет антикоррупционных поправок, в частности, в Уголовный кодекс Российской Федерации, которые предусматривают кратный штраф за взятку в зависимости от ее размера и наказание за посредничество при взяткодательстве. Обе эти идеи были высказаны Президентом России в последнем Послании Федеральному собранию. Посредничество определено как непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя либо способствование в достижении передачи и получения взятки.
На заседании Совета по противодействию коррупции абсолютно верно было подмечено, что никому не известен реальный объём коррупционных преступлений в структуре общей преступности и какова латентность в этой сфере, т. е. какое количество преступлений вовсе не обнаруживаются и не расследуются.
4. Кроме того, на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время находится несколько законодательных инициатив, внесенных депутатами Думы, суть которых сводится к существенному ужесточению законодательства в части регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, в частности, предлагается отменить действие принципа презумпции невиновности в отношении должностных лиц (проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации конвенции ООН против коррупции», проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях» и др.). О чем идет речь?
Дело в том, что Российской Федерацией в 2006 году была подписана и ратифицирована международная Конвенции Организации объединенных наций против коррупции от 01.01.01 года, за исключением статьи 20 Конвенции. А статья 20 предлагает признавать в качестве уголовно наказуемого деяния, совершаемого умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Тот факт, что Россия отказалась принимать 20 статью, было связано с опасениями того, что имплементация данной статьи в российское законодательство могла бы нарушить закрепленный в статье 49 Конституции Российской Федерации принцип презумпции невиновности, согласно которому все неустранимые сомнения толкуются в пользу обвиняемого и каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Так вот. Предлагается предусмотреть в отношении должностных лиц, которые не смогут обосновать увеличение или происхождение своих активов, имущества, превышающее его законные (продекларированные) доходы, жесткие, карательные меры - конфискацию активов, признанных незаконным обогащением, а также лишение права замещать не только должности государственной гражданской и муниципальной службы, но и государственные должности РФ и субъектов РФ, должности военной службы, выборные должности местного самоуправления.
Не секрет, что в основу создаваемой в России системы противодействия коррупции был положен международный опыт в этой сфере. Инициаторы подобных законопроектов, видимо, принимают во внимание опыт ряда азиатских стран, таких как Китай, где в настоящее время сформировано очень жесткое антикоррупционное законодательство (там за взятку или хищение предусмотрена высшая мера наказания либо отрубание руки). С 2000 года в Китае были расстреляны за коррупцию около 10 тысяч чиновников, то есть, в среднем - по три чиновника в день. Существует также опыт Гонконга, Сингапура - стран с традиционно коррумпированной системой (отблагодарить за услугу там много лет было историческим обычаем, и отражало общую ментальность). Существенно снизить уровень коррупции в Гонконге и Сингапуре, где когда-то ей было пронизано свыше 90% всего государственного сектора, а сейчас 2-3%, удалось за десять с лишним лет за счет того, что всех чиновников заставили доказывать, что все, что ими было куплено, приобретено на законные деньги (то есть полностью отменили принцип презумпции невиновности, введя принцип презумпции виновности). Гражданам, в том числе, журналистам предоставили возможность сообщать о взяточниках - обычные люди стали помощниками независимой комиссии по борьбе с коррупцией. Кроме того, в этих странах перестали преследовать тех, кто взятку дает, то есть виновным априори всегда считается чиновник. Дела о коррупции среди служащих рассматриваются в азиатских странах с минимальной гарантией соблюдения прав обвиняемого, с суровостью, граничащей с жестокостью. В рейтинге Transparency International (международной неправительственной организации, которая проводит исследования уровня коррупции по всему миру), Гонконг в настоящее время занимает 12-е место и стоит ниже, чем Англия, Япония, Австрия, Германия (Россия занимает в этом рейтинге 154 место из 178 стран мира). При этом индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index (CPI) не является объективным показателем, а всего лишь измеряет то, как сами граждане в своей стране воспринимают (оценивают) уровень коррумпированности.
На мой взгляд, подобные законодательные инициативы в России, о которых я веду речь, носят скорее популистский характер, потому что как минимум противоречат действующей Конституции РФ, не гарантируют, что не найдется способ их обойти (в частности, перерегистрировав собственность на родственников, не являющихся членами семьи) либо могут попросту привести к видоизменению и усложнению форм коррупции. Анализ подобных законодательных инициатив позволяет сделать вывод, что тема борьбы с коррупцией - идеальное поле для популизма, а последствия введения таких инициатив мало предсказуемы для самих инициаторов законопроектов. Полагаю, что в вопросах построения эффективного механизма противодействия коррупции необходим более гибкий, взвешенный, и вместе с тем, системный подход, избегающий крайностей.
