Третий обзор регионального и местного законодательства по вопросам бюджетной и экономической политики для целей выработки межбюджетной политики на федеральном уровне (А 35) (стр. 2 )

Четвертое направление - бюджетное выравнивание, изменение механизма межбюджетного регулирования.

Пятое направление - управление муниципальными финансами. Необходимо разработать систему мониторинга кредитоспособности и качества управления муниципальными финансами и одновременно обеспечить соблюдение органами местного самоуправления финансовой дисциплины, вплоть до введения в установленном порядке в отношении органов местного самоуправления, не выполняющих свои обязательства перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, внешнего финансового управления.

При этом, в Концепции определяется, что в 2005 г. межбюджетное регулирование будет осуществляться через республиканский фонд компенсаций, республиканский фонд софинансирования социальных расходов, фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Данные положения Концепции нашли отражение в законе РБ о бюджете на 2005 год.

В свою очередь, в 2006 г. и далее в Республике планируется осуществлять межбюджетное регулирование с использование всей совокупности фондов, предусмотренных в ст. 137-140 новой редакции БК РФ. В качестве минуса данной Концепции можно отметить тот факт, что республиканские органы власти планируют ежегодно пересматривать методики формирования и распределения средств фондов, используемых для межбюджетного регулирования и закреплять их в соответствующих приложениях к закону о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Такой подход к формирования и правовому закреплению методик по Фондам не в полной мере соответствует нормам ст. 137-140 новой редакции БК РФ, которые предполагают, что методики будут утверждаться отдельными законами на долгосрочной основе.

В рассматриваемой Концепции определяется ежегодная последовательность действий республиканских органов власти по регулированию межбюджетных отношений, также даются рекомендации по последовательности действий для органов местного самоуправления при формировании местных бюджетов на гг.

В Красноярском крае был принят новый закон «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» от 01.01.2001 г. №8-1534, который полностью посвящен регулированию новой системы отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления Красноярского края, возникающих в связи с разграничением доходов между краевым и местными бюджетами, распределением совместно финансируемых расходов между краевым и местными бюджетами, оказанием финансовой помощи местным бюджетам.

В указанном законе закреплены нормы о применении на территории края для целей межбюджетного регулирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований (без разделения на фонд для поселений и на фонд для муниципальных районов (городских округов) края) вместе с методикой распределения средств указанного фонда, фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития.

Надо отметить, что рассматриваемый краевой закон один из немногих актов регионального законодательства, в котором нашли отражение нормы новой редакции БК РФ об отрицательных трансфертах. Так, в данном законе закрепляется, что отрицательный трансферт осуществляют муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых за истекший финансовый год более чем в два раза превысила среднее значение бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям края. При этом, размер отрицательного трансферта определяется как 50 % разницы между общими фактическими доходами местного бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования в отчетном финансовом году, и двукратным средним по краю уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных образований края с учетом численности условных потребителей.

В Ставропольском крае в настоящее время проходит процесс по принятию нового краевого закона о межбюджетных отношениях. Указанным законопроектом, помимо прямо предусмотренных новой редакцией БК РФ форм межбюджетных трансфертов, предусмотрено для целей межбюджетного регулирования создание на территории края фонда сбалансированности местных бюджетов и фонда реформирования муниципальных финансов.

В ст. 9 законопроекта закрепляется, что «краевой фонд сбалансированности местных бюджетов образуется в составе краевого бюджета с целью поддержки мер по обеспечению финансовых возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения». В свою очередь, в ст. 12 законопроекта закрепляется, что в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в муниципальных образованиях Ставропольского края в составе расходов краевого бюджета может быть образован краевой Фонд реформирования муниципальных финансов. Порядок отбора муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, а также порядок и условия их распределения и использования устанавливается Правительством Ставропольского края».

Кроме того, необходимо отметить, что в законопроекте закрепляются методики расчета дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований всех уровней (краевых и районного фонда), а также методики расчета «отрицательных трансфертов», направляемых из бюджетов всех типов муниципальных образований в краевой бюджет.

Нормы закона Ростовской области «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» от 01.01.2001 г. (в ред. закона от 01.01.2001 г. ) предусматривают возможность осуществления межбюджетного регулирования через фонд финансовой поддержки муниципальных образований, фонд компенсаций и фонд муниципального развития.

При этом нормы Постановления Администрации РО «О Концепции (основных направлениях) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2005 год и среднесрочную перспективу» от 01.01.2001 г. № 000 предусматривают создание в перспективе в составе областного бюджета фонда софинансирования социальных расходов и фонда реформирования муниципальных финансов. В этой связи в рассматриваемом документе отмечается особая актуальность проведения ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов, регулярной оценки финансового состояния и качества управления местными финансами, предусматривающей присвоение муниципальным образованиям рейтингов в зависимости от полученных результатов.

Ко второй группе могут быть отнесены Республика Калмыкия, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Ульяновская область.

В Республике Калмыкия была принята новая редакция закона «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» от 01.01.2001 г. №46-I-З (в редакции республиканского закона от 01.01.2001 г. №24-III-З), ряд статей которого теперь посвящены оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям.

В Республике Татарстан был принят новый закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» от 01.01.2001 г. , ряд статей которого также посвящены закреплению новой системы межбюджетных отношений.

Необходимо отметить, что положения о межбюджетном регулировании указанных республиканских законов лишь воспроизводят соответствующие нормы федерального закона , не развивая и не детализируя их. Тоже можно отметить и в отношении норм законов о местном самоуправлении Чувашской Республики от 01.01.2001 г. №19 и Ульяновской области от 01.01.2001 г. .

Кроме того, в ряде субъектов РФ, как, например, в Республике Алтай, отдельные элементы новой системы межбюджетных трансфертов нашли правовое закрепление в правовых актах по подготовке региональных законов о бюджете на 2005 год.

В Постановлении Правительства Республики Алтай «О Концепции «Об основных принципах и приоритетах формирования республиканского бюджета Республики Алтай на 2005 год» от 01.01.2001 г. № 000 предусмотрено, что для осуществления межбюджетного регулирования на территории Республики уже в рамках бюджета на 2005 год будут созданы следующие бюджетные фонды:

- Фонд финансовой поддержки муниципальных образований Республики Алтай;

- Региональный Фонд компенсаций;

- Фонд муниципального развития;

- Региональный Фонд софинансирования социальных расходов;

- Фонд финансирования государственных полномочий.

При этом из рассматриваемого документа с достаточной степенью очевидности не следует, чем по своим целям и задачам региональный фонд компенсаций будет отличаться от регионального фонда финансирования государственных полномочий. Отличие заключается только в различных источниках образования этих фондов. Для регионального фонда компенсаций в качестве источника образования определены субвенции из федерального Фонда компенсаций, а для регионального фонда финансирования государственных полномочий - средства федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, доходы республиканского бюджета и источники финансирования дефицита бюджета.

Также в рассматриваемом документе отмечается необходимость дальнейшего совершенствования инструментов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности бюджетам муниципальных образований, которые не в состоянии финансировать минимальные бюджетные услуги после разграничения доходных источников и расходных полномочий между региональным и местным уровнем.

Свод информации о составе (перечне) фондов, используемых (планируемых к использованию) в целях межбюджетного регулирования в вышеперечисленных субъектах РФ, представлен в Приложении 2.

Реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне

По результатам анализа материалов, размещенных в правовой базе «КонсультантПлюс: Региональное законодательство» удалось установить, что к настоящему времени в ряде субъектов РФ и муниципальных образований приняты правовые акты, направленные на реформирование бюджетного процесса на региональном и местном уровне и реализацию тесно связанных с ним реформ в других сферах. Как отмечалось выше, основные принципы реформы бюджетного процесса в РФ были заложены в Постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 01.01.2001 г. № 000 (далее – Постановление Правительства № 000), нормы которого были рассмотрены в разделе 3 Отчета А19 «Второй обзор регионального и местного законодательства по вопросам бюджетной и экономической политики для целей выработки межбюджетной политики на федеральном уровне».

Региональный уровень

Все правовые акты субъектов РФ, затрагивающие рассматриваемую сферу могут быть разделены на две группы:

-  планы мероприятий (в том числе, принятые во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 000);

-  акты, направленные на практическую реализацию конкретных шагов по реформированию бюджетного процесса (методики, концепции и т. п.).

В частности, в планы по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию включены мероприятия, так или иначе пересекающиеся с мероприятиями по реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации в гг., у следующих субъектов РФ:

- Республики Карелия (Распоряжение Правительства Республики от 01.01.01 г. № 000р-П);

- Ставропольского края (Распоряжение Правительства края от 01.01.01 г. № 251-рп);

- Кировской области (Распоряжение Правительства области от 5 августа 2004 г. № 232);

- Курганской области (Распоряжение Правительства области от 01.01.01 г. № 175-р);

- Ленинградской области (Постановление Правительства области от 2 июля 2004 г. № 124);

- Смоленской области (Распоряжение администрации области от 8 июля 2004 г. № 621-р/адм);

- Тверской области (Постановление администрации области от 9 августа 2004 г. № 160-па);

- Тюменской области (Распоряжение администрации области от 5 июля 2004 г. № 385-рк);

- г. Москвы (Распоряжение Правительства г. Москвы от 7 сентября 2004 г. ).

Рассмотренные планы предусматривали мероприятия по подготовке проекта правового акта для реализации реформы бюджетного процесса, внесение изменений в законодательство субъекта РФ о бюджетном процессе, совершенствование работы с региональными целевыми программами, реформу среднесрочного финансового планирования, внедрение механизмов БОР, реализацию мер по реформе бюджетной классификации, правовое регламентации ведения реестра расходных обязательств, реализации административной реформы и реформы государственной гражданской службы субъектов РФ, реструктуризации бюджетной сети.

Планы мероприятий, принятые во исполнение Постановления Правительства РФ № 249, были выявлены у следующих субъектов РФ:

- Воронежской области (План мероприятий утвержден Распоряжением Администрации Воронежской области от 01.01.2001 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов в Воронежской области»);

- Ивановской области (План мероприятий администрации Ивановской области по реализации Постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвержден Постановлением администрации Ивановской области от 01.01.01 г. );

- Калининградской области (План мероприятий утвержден Постановлением администрации области от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов в Калининградской области»);

- Новгородской области (План мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в года утвержден Постановлением администрации Новгородской области от 9 июля 2004 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»);

- Новосибирской области (План мероприятий утвержден Распоряжением Губернатора области от 01.01.2001 г. «О плане мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах на территории Новосибирской области»);

- Саратовской области (План мероприятий утвержден Распоряжением Правительства Саратовской области от 01.01.2001 г. «О плане мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах на территории Саратовской области»);

- Свердловской области (План мероприятий утвержден Постановлением Правительства области от 9 сентября 2004 г. «О плане мероприятий по реализации на территории Свердловской области Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах»);

- Тверской области (План мероприятий утвержден Постановлением Администрации области от 01.01.01 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

В планах мероприятий предусмотрена реализация мер, аналогичных предусмотренным в федеральном плане мероприятий. Так, например, в планах упоминаются:

- проведение мероприятий по внедрению единого плана счетов бюджетного учета и инструкции по его применению; переход на новые стандарты учета и финансовой отчетности единиц сектора государственного управления;

- переход на новую бюджетную классификацию;

- уточнение порядка формирования и реализации бюджетных областных целевых и адресной инвестиционной программы;

- утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ; переход от сметного финансирования к использованию ведомственных целевых программ;

- разработка порядка и методики определения объемов бюджетов действующих и принимаемых обязательств; разработка условий формирования бюджета действующих обязательств;

- определение порядка составления перспективного финансового плана и проекта областного бюджета;

- определение порядка ведения реестра расходных обязательств;

- приведение в соответствие с изменениями БК РФ региональных законов, регулирующих вопросы бюджетного процесса в субъекте РФ.

Кроме того, в планах предусматривались и иные меры, отражающие региональную специфику. Например, Ивановской областью было предусмотрено:

- повышение требовательности к органам исполнительной власти при защите строек и объектов, предполагаемых к финансированию через областную адресную инвестиционную программу, изменение подходов при отборе строек и объектов муниципальной собственности, предполагаемых к финансированию из областного бюджета в виде субсидий на капитальные вложения, в целях обеспечения результативности бюджетных расходов, достижения намеченных целей и конечных результатов;

- определение направлений и форм государственной поддержки предприятий сельского хозяйства.

Более подробно информация о составе мер и мероприятий, предусмотренных в планах мероприятий, утвержденных в указанных субъектах РФ, приведена в Приложении 3.

В целом необходимо отметить, что утвержденные на региональном уровне планы, в большинстве своем, носят рамочный характер, дублируют отдельные меры и мероприятия, реализация которых предусмотрена на федеральном уровне. Анализ планов дает основание полагать, что четкой системы мероприятий, которые необходимо реализовать для проведения бюджетной реформы на региональном уровне, а также понимания взаимосвязи мероприятий по разным направлениям еще в полной мере не сложилось, что, впрочем, можно признать естественным для начальных стадий работ по масштабному реформированию системы государственного финансирования и управления.

Мероприятия, предусмотренные планами, попадают на период 2004 – 2006 гг. – так, как это сформулировано на федеральном уровне. В то же время, учитывая, что в субъектах РФ реформы начаты позже и, при этом, во многом должны базироваться на федеральных нормативных правовых актах (в частности, вопрос о расширении полномочий получателей бюджетных средств не может быть решен без внесения изменений в БК РФ), более целесообразным было бы расширение периода активного реформирования бюджетного процесса в регионах также на 2007 год.

Как отмечалось выше, в некоторых субъектах РФ были приняты меры по практической реализации конкретных направлений реформы бюджетного процесса, в частности:

- Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов сформирована в Тамбовской области (Постановление администрации области от 01.01.01 г. № 628);

- Концепция реформирования бюджетного процесса утверждена в Тверской области (Постановление Администрации области от 01.01.01 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Правовые основы для внедрения системы докладов созданы :

- в Республике Карелия – Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС Республики Карелия утверждено Распоряжением Правительства РК от 01.01.2001 г. № 000р-п;

- во Владимирской области - Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования утверждены Постановлением Губернатора области от 6 июля 2004 г. № 000;

- в Пермской области - Указ Губернатора области от 01.01.01 г. №93 «Об утверждении Методики определения эффективности оказания бюджетных услуг и мерах по ее внедрению в практику бюджетного планирования и исполнения бюджета Пермской области»;

- в Ростовской области - Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности министерств, управлений и департаментов Администрации области на предстоящий и последующие финансовые годы утверждено Постановлением Администрации области от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Правовые основы для мониторинга бюджетного сектора сформированы:

- во Владимирской области (Постановление Губернатора Владимирской области от 01.01.01 г. № 000);

- в Ленинградской области (Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора утвержден Приказом Комитета финансов области от 01.01.01 г. № 000 «О проведении мониторинга бюджетного сектора»);

- в Липецкой области (Распоряжение администрации Липецкой области от 01.01.01 г. );

- в Свердловской области (Постановление Правительства Свердловской области от 01.01.01 г. № 758-ПП);

- в Смоленской области (Приказ Департамента финансов, бюджета и государственного заказа Смоленской области от 01.01.01 г. № 78);

- в Тамбовской области (Постановление администрации Тамбовской области от 01.01.01 г. № 000);

- в Еврейской автономной области (Постановление Губернатора Еврейской автономной области от 01.01.01 г. № 000).

Охарактеризуем некоторые из упомянутых правовых актов.

Утвержденное в Тамбовской области Положение о Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов во многом базируется на Положении о Правительственной комиссии по повышению бюджетных расходов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000.

В то же время, необходимо обратить внимание на следующие особенности Положения, разработанного в области:

- в Положении под субъектами бюджетного планирования (СБП) предложено понимать структурные подразделения администрации области, органы исполнительной власти области и других ПБС, что существенно шире как федерального варианта (где СБП – это часть федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной власти), так и варианта, который в качестве наиболее приемлемого рассматривается Консультантом (совпадение перечня ГРБС и перечня СБП);

- в числе основных задач комиссии указываются осуществление постепенного перехода к системе государственных заказов на предоставление социальных услуг, предусматривающей выделение бюджетных средств в соответствии с приоритетами государственной политики; внедрение СБП внутреннего контроля за эффективностью и результативностью расходов, что можно признать важными механизмами работы в рамках системы БОР;

- в Положении Тамбовской области, по аналогии с положением о Правительственной комиссии предусматривается, что в функции комиссии будут входить, помимо рассмотрения отчетов СБП о результатах и основных направлениях их деятельности (что равнозначно федеральным докладам СБП), вопросы подготовки доклада администрации области о целях и результатах бюджетной политики начиная с 2006 г., а также рассмотрение и утверждение рекомендаций по повышению эффективности подготовки и реализации областных целевых программ;

- в список комиссии области включены, в частности, глава администрации области, первые заместители и заместитель главы администрации области, руководители/заместители руководителей управлений образования, здравоохранения, социальной защиты, экономической политики, финансового управления области, начальник правового управления администрации области, председатель КСП областной Думы и председатель комитета по бюджету, налогам и финансам областной Думы; при этом в списке комиссии области отсутствуют представители органа статистического наблюдения (для решения вопроса о предлагаемых СБП индикаторах результативности и эффективности) и научной общественности.

Правовые акты, посвященные организации в субъекте РФ системы докладов, во многом базируются на федеральном Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000.

Принципиальные отличия от предложенной на федеральном уровне модели имеются лишь в Пермской области. Так, в выше упомянутой областной Методике определения эффективности оказания бюджетных услуг, предусматривается составление бюджетополучателями (а не СБП) докладов об ожидаемых результатах и докладов о результатах.

Доклад об ожидаемых результатах бюджетополучатель должен представлять вместе с предварительной бюджетной заявкой в СБП. В Докладе об ожидаемых результатах бюджетополучатель должен «заявить о своих бюджетных обязательствах по достижению целевых показателей непосредственного результата оказания услуги». Кроме того, в докладе должны содержаться предложения по повышению эффективности (продуктивности и экономичности) расходов.

СБП проводит сравнительный анализ докладов об ожидаемых результатах всех бюджетополучателей, предоставляющих данную услугу; на основе сравнительного анализа определяет лучшие предложения по повышению эффективности расходов, формирует рекомендации по определению структуры затрат, а также наименований и целевых значений показателей использования ресурсов. Доклад об ожидаемых результатах рассматривается в методике как документ, фиксирующий обязательства бюджетополучателя, и как механизм создания конкуренции среди производителей бюджетных услуг. По результатам указанных работ СБП составляет Доклад об ожидаемых результатах оказания данной бюджетной услуги. Указанные документы передаются в финансовый орган области.

Областной финансовый орган проверяет подготовленные СБП предварительные сводные бюджетные заявки и Доклады об ожидаемых результатах. По итогам рассмотрения предварительных сводных бюджетных заявок и Докладов об ожидаемых результатах финансовым органом подготавливается Заключение, в котором:

- сопоставляется общая сумма предварительных сводных бюджетных заявок с ожидаемой суммой расходов бюджета (прогноз доходов бюджета и источников финансирования дефицита);

- бюджетные услуги, способы их оказания, соответствующие показатели конечного эффекта и непосредственного результата ранжируются по приоритетности;

- дается качественная оценка общей эффективности бюджетных услуг, относящихся к одной сфере деятельности;

- формулируются предложения по распределению ассигнований на бюджетные услуги в нескольких вариантах, для разных целевых значений показателей конечного эффекта и непосредственного результата для разных бюджетных услуг.

Комиссия по результативности бюджетных расходов рассматривает целевые значения показателей конечных эффектов и непосредственных результатов для каждой бюджетной услуги в комплексе всех бюджетных услуг, подтверждает соответствие целевых значений показателей конечных эффектов и непосредственных результатов по всем бюджетным услугам приоритетам развития области на предстоящий год и среднесрочную перспективу.

Окончательные версии докладов по каждой из бюджетных услуг, сформированные СБП, используются для формирования Доклада об ожидаемых результатах по всем услугам. Указанный доклад является аналитическим приложением к проекту бюджета области и утверждается губернатором.

Доклад об ожидаемых результатах подлежит представлению в Законодательное Собрание области.

Мониторинг фактического исполнения заявленных показателей результативности осуществляется ежеквартально. Допускается оперативный пересмотр заявленных показателей.

Оценка эффективности предоставления бюджетных услуг осуществляется ежегодно. Необходимая для проверки информация представляется в виде Доклада о результатах по каждой бюджетной услуге.

Доклад о результатах утверждается указом губернатора области.

В целом, можно отметить, что в Пермской области достаточно детально проработаны взаимоотношения между органами и организациями, обладающими бюджетными полномочиями, по встраиванию системы докладов в бюджетный процесс, что может являться ориентиром для проведения работ в данном направлении в иных субъектах РФ.

В ходе анализа региональных правовых актов, направленных на практическое внедрение в субъектах РФ реформы бюджетного процесса было выявлено отсутствие единообразного подхода к использованию введенного в федеральной Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в годах термина «субъект бюджетного планирования» (далее - СБП).

По результатам мониторинга правовой базы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство» удалось установить, что термин «СБП» использовался в правовых актах пяти регионов: Владимирской, Ленинградской, Пермской, Рязанской и Тамбовской областей.

Понятие «СБП» (что предполагает введение каких-либо сущностных признаков) субъектами РФ, в основном, не устанавливалось; перечислялись лишь группы органов и организаций, которые относятся к СБП. В состав подобных органов вводились не только органы государственной власти субъекта РФ, имеющие особые полномочия в отношении подведомственных им органов и организаций, и даже не все органы государственной власти субъекта РФ, но также иные получатели бюджетных средств. В некоторых случаях – коммерческие организации.

Цели введения подобного термина также разнились. В их числе были не только подготовка докладов, но также проведение мониторинга бюджетного сектора, оценка эффективности бюджетных расходов, подготовка прогноза социально-экономического развития субъекта РФ.

Более подробно информация о введении в субъектах РФ термина «СБП» представлена в Приложении 4.

Фактически, можно констатировать, что в отсутствие четкого закрепления понятия «СБП» на федеральном уровне, субъекты РФ, поспешив внедрить федеральный опыт, использовали на практике принципиально иные подходы, чем Российская Федерация, и не увязывали введение рассматриваемого термина с проведением административной реформы на региональном уровне.

Муниципальный уровень

Анализ актов органов местного самоуправления, показывает, что определенные работы по реализации на практике реформы бюджетного процесса проводятся и на муниципальном уровне.

Так, Постановлением Администрации города Боровичи и Боровичского района Новгородской области «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 01.01.2001 г. № 000 был утвержден план мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в годах, который по составу мероприятий развивает и детализирует (применительно к местному уровню) положения плана мероприятий, утвержденного в рамках Постановления Правительства РФ № 000.

Сходные по своим целям и составу мероприятий планы были утверждены Постановлением Администрации Великого Новгорода «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 01.01.2001 г. № 000 и Постановлением Мэра города Саратова «О плане мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах на территории города Саратова» от 01.01.2001г. № 000.

В свою очередь, Постановлением Мэра города Шахты Ростовской области «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 01.01.2001 г. № 000 было введено в практику бюджетного планирования, начиная с формирования местного бюджета 2005 года, представление управлениями мэрии г. Шахты докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета г. Шахты.

В рамках этого акта было утверждено Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета г. Шахты, в соответствии с которым подготовка докладов осуществляется главными распорядителями средств бюджета, начиная с формирования бюджета 2005 года, с участием заинтересованных подведомственных организаций и учреждений - получателей бюджетных средств по показателям, самостоятельно разрабатываемых главными распорядителями средств бюджета г. Шахты и заявленных ими для утверждения на заседании коллегии Мэрии г. Шахты в структуре докладов в преддверии предстоящего финансового года. Термин «СПБ» в рассматриваемом акте не используется. В качестве ГРБС бюджета г. Шахты рассматриваются те городские управления, которые вошли в перечень, утвержденный Постановлением Мэра г. Шахты от 01.01.2001 г. № 000.

Требования к структуре, формам отражения информации в докладах ГРБС бюджета г. Шахты во многом схожи с требованиями, предъявляемыми к докладам СБП федерального уровня.

В соответствии с рассматриваемым актом Мэра г. Шахты доклад ГРБС должен включать в себя следующие разделы:

- цели и задачи деятельности (формулируются стратегические цели главного распорядителя средств, подведомственных ему бюджетных организаций);

- расходные обязательства и формирование доходов (дается оценка объема и структуры исполняемых расходных обязательств главного распорядителя средств);

- результаты деятельности (приводятся значения показателей, характеризующих результаты деятельности главных распорядителей средств, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым программам, программно-целевым мероприятиям, а также краткие характеристики действующих и (или) планируемых бюджетных целевых программ и программно-целевых мероприятий);

- распределение расходов по целям, задачам и программам;

- результативность бюджетных расходов (на основе оценки результативности бюджетных расходов главного распорядителя средств даются анализ и обоснование взаимности объема (структуры) расходов и результатов деятельности главного распорядителя средств в отчетном и плановом периоде, а также количественная оценка результативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, обосновываются меры, направленные на ее повышение (оптимизация бюджетного сектора, расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, расширение ассигнований между получателями средств с учетом результатов их деятельности).

Доклады ГРБС г. Шахты в срок до 1 мая текущего года утверждаются специально создаваемой Комиссией Мэрии г. Шахты. Утвержденные доклады главных распорядителей средств являются основой финансирования областного бюджета на предстоящий финансовый год.

Постановлением Администрации города Владимира «О разработке прогноза социально-экономического развития города и проекта городского бюджета на 2005 год» от 01.01.2001 г. № 000 было установлено, что все распорядители средств городского бюджета в срок до 15 октября 2004 года представляют заместителям главы города, курирующим соответствующих распорядителей бюджетных средств, доклады о планах и результатах (основных направлениях) деятельности в 2003 году и планах работы на 2годы в соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, которые были утверждены этим же правовым актом.

В целях разработки и представления указанных докладов вводится понятие «СБП» города Владимира, к которым относятся:

Управление муниципальным имуществом администрации г. Владимира;

Управление архитектуры и строительства администрации г. Владимира;

Управление образования администрации г. Владимира;

Управление социальной защиты администрации г. Владимира;

Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Владимира;

Управление земельными ресурсами администрации г. Владимира;

Управление внутренних дел администрации г. Владимира;

Управление по делам ГО и ЧС администрации г. Владимира;

Комитет по делам молодежи администрации г. Владимира;

Комитет по физической культуре и спорту администрации г. Владимира;

отдел здравоохранения администрации г. Владимира;

отдел культуры администрации г. Владимира;

отдел транспорта и связи администрации г. Владимира;

отдел экологии администрации г. Владимира;

Фонд ипотечного кредитования г. Владимира;

Фонд поддержки предпринимательства г. Владимира.

Разделы докладов СПБ г. Владимира аналогичны разделам докладов СБП федерального уровня.

Кроме того, при подготовке методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП местного уровня были использованы принципы и подходы, закрепляемые в Постановлении Правительства РФ № 000 и Методических рекомендациях по подготовке докладов СБП федерального уровня.

Закрепляется, что данные, представленные в докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП местного уровня используются для формирования проектировок городского бюджета.

Других актов органов местного самоуправления по реализации на практике Постановления Правительства РФ № 000 и положений Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ выявить не удалось.

Заключение

Подводя итог всему вышеизложенному, необходимо отметить следующее. Окончание 2004 г. для субъектов РФ и муниципальных образований было связано с необходимостью разработки и принятия большого массива нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы разграничения полномочий, их осуществления и финансирования.

Можно констатировать, что в ряде регионов указанные работы по законодательному регулированию не были осуществлены в полном объеме, что привело, с одной стороны, к наличию актов субфедерального уровня, противоречащих действующему федеральному законодательству, а с другой стороны, к отсутствию правовых актов, регламентирующих вопросы осуществления некоторых новых расходных полномочий субъектов РФ. В том числе, это выразилось в отсутствии в некоторых субъектах РФ нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным «региональным» льготным категориям граждан.

Даже в тех субъектах РФ, где были установлены надбавки, доплаты, пособия и другие выплаты в денежной форме для «региональных» льготных категорий граждан, возникли сложности с непосредственным доведением указанных денежных выплат до населения из-за несвоевременного принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, регламентирующих данный процесс.

В свою очередь, результаты анализа актов субфедерального уровня, регламентирующих межбюджетные отношения, позволяют сделать вывод о том, что все еще частым случаем является закрепление положений о принципах и порядке оказания финансовой помощи муниципальным образованиям не в постоянно действующих законодательных актах субъекта РФ, а в региональных законах о бюджете на очередной финансовый год, что не самым лучшим образом сказывается на финансовой стабильности и предсказуемости объемов местных бюджетов. При этом на текущем этапе в большинстве субъектов РФ отсутствуют правовые основы для построения новой системы межбюджетных трансфертов.

Необходимо отметить, что по ряду субъектов РФ и большинству муниципальных образований процесс сбора информации о действующих нормативных правовых актах представляется весьма затруднительным, что во многом связано с недостаточной информационной открытостью указанных регионов и муниципалитетов.

Учитывая, что большинство норм федеральных законов , , о расходных полномочиях муниципальных образований вступают в силу с 1 января 2006г., представляется целесообразным проанализировать муниципальную практику реализации и дальнейшего правового закрепления таких норм в следующем, четвертом обзоре регионального и местного законодательства по вопросам бюджетной и экономической политики для целей выработки межбюджетной политики на федеральном уровне (Отчет А 43). Кроме того, предметом рассмотрения в рамках четвертого обзора законодательства могут стать вопросы, связанные с дальнейшим развитием правового регулирования в сфере осуществления расходных полномочий субъектов РФ, в сфере межбюджетных отношений, в сфере реализации реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне.

 

Приложение 2

Наименование субъекта РФ	Правовое основание	Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов	Региональный фонд финансовой поддержки поселений	Фонд муниципального развития	Фонд софинансирования социальных расходов	Фонд компенсаций	Иные виды фондов
Республика Алтай	Постановление Правительства РА от 01.01.2001 г. № 000	+	-	+	+	+	Фонд финансирования государственных полномочий
Республика Бурятия	Постановление Правительства РБ от 01.01.2001 г. № 000	+	+	+	+	+
Республика Калмыкия	Закон от 01.01.2001 г. №46-I-З (в ред. закона от 01.01.2001 г. №24-III-З	+	+	+	+	-
Республика Татарстан	Закон от 01.01.2001 г. №45-ЗРТ	+	+	+	+	+
Чувашская Республика	Закон от 01.01.2001 г. №19	+	+	+	+	+
Красноярский край	Закон от 01.01.2001 г. №8-1534	+	-	+	+	+
Ставропольский край	Проект краевого закона	+	+	+	+	+	Фонд сбалансированности местных бюджетов, Фонд реформирования муниципальных финансов
Волгоградская область	Закон от 01.01.2001 г. (в ред. закона от 01.01.2001 г. )	+	-	-	+	+
Иркутская область	Закон от 01.01.2001 г. №14/60-оз (в ред. закона от 01.01.2001 г. №58-оз)	+	-	-	+	+
Ростовская область	Закон от 01.01.2001 г. (в ред. закона от 01.01.2001 г. ), Постановление Администрации РО от 01.01.2001 г. № 000	+	-	+	+	+	Фонд реформирования муниципальных финансов
Омская область	Закон от 01.01.2001 (в ред. закона от 01.01.2001 г. )	+	-	+	+	-
Ульяновская область	Закон от 01.01.2001 г.	+	+	+	+	+

Приложение 4

Субъект РФ	Определение СБП	Характеристика состава СБП	Перечень СБП	Кол-во	Цель введения	Правовой акт
Владимирская область	-	-	Приведен. В него включены, помимо органов власти, центр поддержки предпринимательства, архивный отдел администрации	16	Подготовка докладов	Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП, утвержденные Постановлением Губернатора области
Ленинградская область	-	Отраслевые органы исполнительной власти области и иные органы исполнительной власти области, не находящиеся в ведении отраслевых органов исполнительной власти области, руководство деятельностью которых осуществляет Губернатор области, имеющие право распределять средств бюджета по подведомственным предприятиям, учреждениям, организациям; высший законодательный орган области, избирательная комиссия; предприятия, учреждения, организации	Приведен. Включает, помимо органов государственной власти, государственные учреждения, иные некоммерческие организации, муниципальное учреждение, общественные фонды, их филиалы, ФГУП	71	Мониторинг бюджетного сектора	Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора, утвержденный Приказом Комитета финансов области от 01.01.2001 г. № 000
Пермская область	Орган исполнительной власти области, осуществляющий планирование бюджетных расходов на оказание бюджетных услуг	-	-		Оценка эффективности оказания бюджетных услуг, внедрение системы докладов бюджетополучателей	Методика определения эффективности оказания бюджетных услуг, утвержденная Указом Губернатора области
Рязанская область	-	Управления, определенные Законом области "О структуре исполнительных органов государственной власти Рязанской области"	-	Управлений - 18; всего в законе упомянуто 23 органа исполнительной власти	Представление материалов в рамках подготовки прогноза социально-экономического развития области и проекта областного бюджета на 2005 год, параметров прогноза социально-экономического развития на период до 2007 года	Порядок разработки прогноза социально-экономического развития Рязанской области и проекта областного бюджета на 2005 год, параметров прогноза социально-экономического развития на период до 2007 года, утвержденный Постановлением Губернатора области от 01.01.2001
Тамбовская область	-	Структурные подразделения администрации области, органы исполнительной власти области, другие получатели средств областного бюджета	-	-	Повышение результативности бюджетных расходов, подготовка отчетов о результатах и основных направлениях деятельности СБП	Положение о комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, утв. Постановлением администрации области

[1] См. Определения Конституционного суда РФ от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г.