На правах рукописи
ЛЕВИН
Сергей Алексеевич
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
БАРЦИЦ Игорь Нязбеевич.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
ЕРЕМЯН Виталий Владимирович;
кандидат юридических наук
КУЗНЕЦОВА Нонна Вадимовна.
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет, юридический факультет.
Защита состоится «20» декабря 2007 г., в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Реферат размещен на Интернет-сайте Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан «20» ноября 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного Совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблемы правового регулирования местного самоуправления, его эффективной организации и функционирования являются предметом пристального внимания как российских ученых, так и юристов-практиков уже в течение более, чем 20 лет. За это время в России был принят ряд федеральных и региональных законодательных актов, закрепляющих территориальную, организационную, правовую и экономическую основы местного самоуправления. Вместе с тем, как показал опыт реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.01 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пока еще не найдена оптимальная модель организации местного самоуправления, которая бы в равной степени отвечала бы интересам и потребностям «федерального центра», субъектов федерации, муниципальных образований и их населения. Подтверждением этого является тот факт, что в данный федеральный закон с момента его принятия было внесено 30 изменений и дополнений.
Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации происходит одновременно с реформированием отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, одним из важнейших направлений которого является нахождение оптимального баланса между различными уровнями публичной власти (как государственной, так и власти местного самоуправления). От того, насколько успешно будет решаться эта проблема, во многом зависит направление развития Российской государственности - по пути закрепления принципов децентрализации, создания полицентрической модели публичного управления с признанием ее преимуществ, или возрождения централизованного государственного управления, подменяющего собой органы местного самоуправления. Совмещение во времени федеративной и муниципальной реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что основным направлением развития публичного управления является децентрализация власти, гармоничное распределение полномочий и экономических ресурсов для их реализации между государственными органами и органами местного самоуправления[1].
В зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов местного самоуправления, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных государствах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа муниципальных систем федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Глубокое изучение законодательства о местном самоуправлении, а также практики муниципальных реформ в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, взаимодействие и взаимосвязь местного самоуправления и государственных институтов могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы организации и функционирования местного самоуправления были предметом многочисленных исследований как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке.
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации нашли свое отражение в трудах таких видных российских конституционалистов как , , , и др. Современным проблемам муниципального права России, в т. ч. вопросам совершенствования территориальной, правовой, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления были посвящены работы , , Б. Н Габричидзе, , и др.
В трудах ряда российских ученых – государствоведов – , , , и др. – осуществлен сравнительно-правовой анализ института местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных государствах. Особенности муниципальных систем Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации, в т. ч., правового регулирования местного самоуправления, его территориальной организации, порядка формирования и деятельности муниципальных органов и их компетенции рассмотрены в трудах зарубежных ученых – Э. Бабста, Н. Бистрама, С. Бракера, Р. Вальтера, А. Герна, Ф. Дельпере, Р. Драго, Г.-Й. Зайлера, Г. Майера, Т. Отлингера, К. Плоккера, Г. Холлиса и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете реформирования местного самоуправления в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования муниципальных систем федеративных государств.
Теоретическую базу исследования составляют труды современных российских ученых – специалистов в области конституционного права (, , и др.) и муниципального права (, , и др.).
Современное состояние науки муниципального права во многом основывается на результатах многолетних исследований ученых-юристов XIX - начала XX веков. В диссертационной работе были использованы труды российских ученых-государствоведов, в т. ч. , , а также зарубежных ученых – специалистов в сфере муниципального права, в т. ч. Р. Аренса, Ж. Бордо, О. Гирке, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Э. Мейера, Р. фон Моля, О. Ресслера, Д. де Ружмона, А. де Токвиля, Л. фон Штейна и др.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные системы в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления в федеративных государствах.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт местного самоуправления, а также основные элементы муниципальных систем – правовую основу, территориальную организацию, систему муниципальных органов, их компетенцию. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие порядок взаимодействия органов местного самоуправления и государственных органов (как федеральных, так и субъектов федерации).
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового анализа муниципальных систем государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации) определить общие и особенные тенденции развития местного самоуправления в федеративных государствах, а также предложить возможные направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
– исследовать теоретические основы местного самоуправления (в т. ч. развитие концепций местного самоуправления) в федеративных государствах Европы;
– осуществить сравнительный анализ муниципальных систем и моделей местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
– изучить влияние Европейской хартии местного самоуправления и иных нормативных документов Совета Европы на развитие местного самоуправления в европейских федерациях;
– проанализировать правовые основы местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
– рассмотреть общее и особенное в территориальной организации местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
– подвергнуть сравнительному анализу особенности организации и формирования муниципальных органов, а также их взаимодействия с органами государственной власти в европейских федерациях;
– провести исследование полномочий органов местного самоуправления в европейских федеративных государствах и финансово-экономической основы для их осуществления;
– предложить основные пути оптимизации организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации с учетом изученного опыта зарубежных федеративных государств.
Нормативная правовая база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления от 01.01.01 г.), конституционные акты федеративных государств Европы - Федеральный конституционный закон Австрии от 01.01.01 г. «Конституция Австрийской республики», конституции и устав федеральных земель Австрийской республики; Конституция Бельгии от 01.01.01 г. (в ред. 2007 г.); Основной закон Федеративной республики Германии от 01.01.01 г. и конституции земель ФРГ; Конституция Российской Федерации от 01.01.01 г. и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; Конституция Швейцарской Конфедерации от 01.01.01 г. и конституции кантонов). При подготовке диссертационного исследования также были использованы актуальные редакции законодательных актов, регламентирующих организацию и функционирование муниципальных систем федеративных государств Европы, в т. ч. положения об общинах федеральных земель Австрийской республики; законодательство Королевства Бельгии о коммунах, их агломерациях и федерациях и провинциях, Валлонский кодекс о местном самоуправлении и децентрализации от 27 мая 2004 г.; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; законодательство об общинах кантонов Швейцарской Конфедерации; иные нормативные правовые акты по вопросам организации местного самоуправления.
Обстоятельному анализу подверглась практика высших судебных органов федеративных государств, в т. ч. Федерального конституционного суда Австрийской республики, Кассационного суда Королевства Бельгии, Федерального конституционного суда Германии, Конституционного Суда Российской Федерации, Федерального суда Швейцарской Конфедерации) в сфере обеспечения верховенства конституционных основ местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и иные методы.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении развития теорий местного самоуправления, а также муниципальных систем в федеративных государствах Европы; теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен комплексный сравнительно-правовой анализ муниципальных систем, существующих в федеративных государствах Европы. Проведенное исследование позволило выявить общие для федеративных государств Европы тенденции развития концепций местного самоуправления и специфики их реализации в муниципальном законодательстве данных государств.
Диссертантом осуществлено сравнительно-правовое исследование муниципальных систем европейских федераций, рассмотрены общее и особенное в организации и функционировании местного самоуправления в федеративных государствах Европы, которые в российской науке конституционного права изучены в недостаточной степени. Представлены возможные перспективы развития местного самоуправления в европейских федерациях, предложены пути совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации о местном самоуправлении.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
– на основании исследования истории развития теоретических концепций местного самоуправления в федеративных государствах Европы, диссертант приходит к выводу о том, что в настоящее время в их конституционно-правовой доктрине господствует дуалистическая теория местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, с одной стороны, признается продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой – является легитимным выразителем интересов местного сообщества. Воплощение данной теории в муниципальном законодательстве Австрии, ФРГ и Швейцарии позволило преодолеть противопоставление государственного, публично-правового и локального начал в местном самоуправлении и способствовало успешному проведению муниципальных реформ в европейских федерациях в конце ХХ – начале ХХI в.;
– изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, позволило диссертанту сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления, и государства в целом. Диссертант полагает, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления;
– на основании исследования положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и особенностей их реализации в законодательстве и правоприменительной практике зарубежных федеративных государств и Российской Федерации диссертант полагает, что Хартия не содержит императивного требования построения местного самоуправления по единому образцу во всех государствах-участниках, она является лишь инструментом гармонизации стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства.
Диссертант отмечает сложившуюся в большинстве федеративных государств практику ратификации Европейской хартии местного самоуправления с оговорками и адаптации закрепленных в ней принципов организации местного самоуправления во внутригосударственном законодательстве данных государств и на этом основании делает вывод о том, что присоединение Российской Федерации к Хартии не может служить обоснованием радикальной реформы местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ в., результатом которой стало закрепление в законодательстве противопоставления местного самоуправления и государственной власти;
– диссертант выявляет общие тенденции развития местного самоуправления в федеративных государствах, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления: а) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; б) расширение перечня государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; в) предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению. На этом основании диссертантом сделан вывод о том, что реализация положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем привести к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и, в конечном итоге, возникновению общей европейской модели местного самоуправления;
– осуществленный диссертантом сравнительно-правовой анализ законодательства Австрии, ФРГ и Швейцарии о местном самоуправлении показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Об этом же свидетельствует передача в ведение регионов Бельгии в 2001 г. полномочий по установлению правового статуса муниципальных образований и их объединений. Таким образом, подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправления является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
– на основании исследования опыта реформирования территориальной организации местного самоуправления в европейских федеративных государствах, диссертант полагает возможным установить российском муниципальном законодательстве различные (в т. ч. налоговые, бюджетные) методы поощрения объединения малочисленных муниципальных образований.
Целесообразно также использовать объединения муниципальных образований по территориальному признаку (федерации и агломерации поселений) в качестве формы поощрения укрупнения муниципальных образований;
– сравнительно-правовой анализ законодательства о местном самоуправлении и практики его применения в федеративных государствах Европы позволил выявить ряд положительных моментов, внедрение которых в российскую правовую систему позволит усовершенствовать законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении:
а) опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный императивный и консультативный референдум, сход граждан, народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении Швейцарии может быть полезен для российского местного самоуправления, что будет способствовать привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов конституционного права;
б) представляется возможным по примеру Австрии, ФРГ и Швейцарии наделить российские муниципальные образования правом на обжалование в органы конституционной юстиции федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации, нарушающих права местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ;
в) при определении организационных форм осуществления местного самоуправления в городах федерального значения возможно использовать опыт организации местного самоуправления в г. Вене, где одни и те же органы осуществляют функции органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании муниципальной системы Российской Федерации.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, дается характеристика её научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, методологическая и эмпирическая основы, указывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения, рассматривается теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В главе I – «Теоретические основы местного самоуправления в федеративных государствах Европы» - рассматривается развитие теорий местного самоуправления в европейской юридической науке и особенности их реализации в законодательстве о местном самоуправлении (§ 1); приводится общая характеристика муниципальных моделей, сложившихся в федеративных государствах Европы (§ 2); исследуется влияние Европейской хартии местного самоуправления и иных международных региональных нормативных документов на развитие местного самоуправления в федеративных государствах Европы (§ 3).
По мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с управлением на местах уже в конце XVIII в. – в начале XIX в. и было обусловлено провозглашением принципа самостоятельности общины по отношению к государству. В 1831 г. проблема местного самоуправления приобрела практический характер: в Конституции Королевства Бельгии была закреплена общинная власть, существующая наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями и равноправная с ними. Таким образом, на уровне Основного закона государства была признана теория «свободной общины». Данная традиция сохраняется в бельгийском законодательстве и в настоящее время, что подтверждает анализ Конституции Королевства Бельгии (в ред. 2007 г.). Бельгийская конституционно-правовая доктрина (например, Ф. Дельперре) безоговорочно признает политический характер муниципальной власти коммун и провинций. Однако в настоящее время реализация теории «свободной общины» в практике муниципального строительства в Бельгии осуществляется со значительными оговорками, поскольку предполагает политическое противопоставление государственной и муниципальной власти.
Согласно «общественной (хозяйственной)» теории местное самоуправление решает не государственными делами, а решает свои собственные, по преимуществу, хозяйственные проблемы территориальных общин. Отстаивая негосударственный характер деятельности самоуправления, сторонники данной теории предложили различать собственную и делегированную компетенцию органов самоуправления. В настоящее время в наиболее чистом виде «общественная (хозяйственная)» концепция местного самоуправления воплотилась в законодательстве Австрийской республике.
Концепция местного самоуправления, сложившаяся в науке конституционного права Швейцарской Конфедерации, представляет собой сплав теории «свободной общины» и «общественной (хозяйственной)» теории местного самоуправления. На развитие концепций местного самоуправления, господствующих в государственно-правовой доктрине Швейцарской Конфедерации, оказали существенное влияние особенности конституционного развития данного государства. Швейцарские конституционалисты (А. Куттлер, Х.-Й. Зайлер) твердо убеждены в том, что автономное местное самоуправление является основой швейцарского федерализма и народовластия.
Двойственность природы местного самоуправления, выявленная «общественной теорией», была преодолена в «государственной теории», в основу которой было положено представление о том, что любая управленческая деятельность, осуществляемая носителем публичных прав и обязанностей, есть деятельность государственная. Сущность местного самоуправления составляет не обособление местного союза от государства, а наоборот, обеспечение государственных интересов и целей. Г. Еллинек, рассуждая об объеме компетенции органов местного самоуправления, указал, что местным органам управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая при известных обстоятельствах приобретает окончательный характер. Местное сообщество им рассматривается как активный публично-правовой союз, действующий не как орган государства, а от собственного имени, реализуя собственную публичную власть.
В соответствии с дуалистической теорией местного самоуправления, оно несет в себе 2 начала: государственное и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Диссертант полагает, что трактовка местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной природой, общественно-государственным характером, является наиболее корректной, поскольку приводит к тому, что законодательство большинства европейских федераций предоставляет местному самоуправлению особый правовой статус – неотъемлемого звена единой публичной администрации, которое, с одной стороны, защищает местные интересы и в этом качестве выступает как орган общественного управления, с другой – участвует в осуществлении единой государственной политики. Двойственный характер местного самоуправления признается в конституционно-правовой доктрине ФРГ.
Развитие теории местного самоуправления в Российской Федерации шло сложным путем. Для либеральных государственных реформ конца 80-х - начала 90-х гг. ХХ в. было характерно стремление как можно скорее преодолеть излишнее «огосударствление» местного самоуправления, следствием чего стало закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 12 и гл. 7) концепции негосударственной природы местного самоуправления, что привело к искусственному разделению 2-х форм народовластия – государственной власти и власти местного самоуправления. Федеральный закон от 6 ноября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категорично не заявляет об отделении местного самоуправления от государства, в нем реализована дуалистическая теория местного самоуправления, в большей степени отвечающая современным потребностям муниципального строительства.
Преодоление противопоставления государственного, публично-правового и локального в местном самоуправлении позволило не только добиться более заметных успехов в развития теории местного самоуправления, но и на этой основе провести успешные муниципальные реформы в федеративных государствах Европы.
Правовая природа местного самоуправления закреплена в национальном законодательстве, тем самым местное самоуправление оформляется в муниципальную систему. Диссертант разделяет мнение о том, что муниципальную систему можно определить как совокупность взаимосвязанных и закрепленных в национальном законодательстве правовых институтов местного самоуправления, отражающих особенности его организации в конкретном государстве и автономно и устойчиво функционирующих в интересах муниципального образования, региона и государства в целом. Основными элементами муниципальной системы, позволяющей отнести ее к определенной модели местного самоуправления, являются: а) организационная основа местного самоуправления и характер взаимодействия их с органами государственной власти; б) предметы ведения органов местного самоуправления и степень самостоятельности органов местного самоуправления при их реализации; в) территориальная основа местного самоуправления; г) финансово-экономическая основа местного самоуправления.
Диссертант рассматривает особенности муниципальных систем, сложившихся в федеративных государствах Европы к началу XXI в., и осуществляет их типологизацию. Так, муниципальная система Королевства Бельгия относится к континентальной (французской) модели. Ее особенность состоит в том, что органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые законодательно не закреплены, носят всеобщий характер или принадлежат им в силу исторических традиций, а также значительной самостоятельностью. При этом существует подчиненность коммунальных органов провинциальным, а также административный надзор за местным самоуправлением. В Бельгии также сохраняется противоречащая положениям Европейской хартии местного самоуправления традиция назначения региональным правительством высших должностных лиц местного самоуправления (бургомистра коммуны и губернатора провинции).
Муниципальные системы ФРГ и Австрии принадлежат к смешанной (германской) модели, для данной которой характерно разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и порученные государством. Законодательно (а в Австрии - на уровне Федерального конституционного закона) закрепляются как перечень собственных полномочий местного самоуправления, так и перечень полномочий, переданных государственными органами. Федерация в целом и земли не являются единственными институтами государственного управления: муниципальные образования выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства, по распоряжению государственных органов в рамках делегированных им полномочий. При этом, органы местного самоуправления подчиняются и несут ответственность перед государственными органами за реализацию делегированных полномочий. Однако в отличие от муниципальной системы Бельгии, все органы местного самоуправления формируются местным населением.
Анализ муниципального законодательства Швейцарии и практики Федерального суда позволяет диссертанту прийти к выводу о том, что муниципальная система данного государства наиболее близка к англосаксонской модели местного самоуправления, для которой характерно признание автономии местного самоуправления. Гарантия автономии общин закреплена в ст. 50 Конституции Швейцарии, а также в аналогичных положениях конституций кантонов. При этом, как и в других государствах с англосаксонской муниципальной моделью, автономия общин признается в том случае, когда конкретное полномочие муниципального образования закреплено законодательно. Община обладает также и финансовой самостоятельностью, поскольку имеет законодательно закрепленные налоговые источники доходов местного бюджета.
Особенностью современной муниципальной системы Российской Федерации является то, что она находится в стадии становления. Основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, фактически – утверждение в России англосаксонской модели местного самоуправления. Однако непосредственное перенесение данной модели на российскую «почву» во многом противоречило существовавшим государственно-правовым традициям и не соответствовало сложившимся социально-экономическим условиям. Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям.
Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, позволило диссертанту сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовой системы, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом. Диссертант полагает, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами.
Принятие в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать как стремление государств – членов Совета Европы выработать определенную общую модель местного самоуправления, оптимально сочетающую достоинства национальных муниципальных систем и преодолевшую свойственные им недостатки. Общими тенденциями воздействия Европейской хартии местного самоуправления на муниципальные системы федеративных государств являются: а) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; б) расширение перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; в) предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению. Реализация положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем привести к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и, в конечном итоге, возникновению общей европейской модели местного самоуправления.
Вместе с тем, закрепляя основные начала концепции местного самоуправления, Хартия в то же время оставляет значительную свободу для интерпретации отдельных ее положений в национальном законодательстве. Это касается, в частности, вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, порядка установления компетенции территориальных корпораций, меры их свободы в определении внутренних управленческих структур, механизмов правовой защиты местного самоуправления. В то же время Хартию не следует рассматривать как требование построения местного самоуправления во всех государствах-участниках по единому образцу, речь идет лишь о гармонизации демократических стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства. Таким образом, неизбежна адаптация во внутреннем законодательстве государств-участников тех принципов, которые определены в Европейской хартии. Присоединение Российской Федерации к Хартии не может служить обоснованием радикальной реформы местного самоуправления в 90-х гг. ХХ в., результатом которой стало политическое противопоставление местного самоуправления и государственной власти.
В главе II – «Сравнительно-правовой анализ элементов муниципальных систем федеративных государств Европы» - исследуются правовые основы местного самоуправления в федеративных государствах Европы (§ 1); территориальная организация местного самоуправления (§ 2); рассматриваются организационные формы местного самоуправления (§ 3), а также полномочия органов местного самоуправления и взаимодействие муниципальных и государственных органов при их реализации (§ 4).
В диссертации осуществлен сравнительно-правовой анализ различных нормативных правовых актов Австрийской Республики, Королевства Бельгии, Российской Федерации, Федеративной республики Германия и Швейцарской Конфедерации, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органом и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти и гражданами, которые составляют правовую основу местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления в федеративных государствах Европы, как правило, имеет трехуровневую структуру. В большинстве федеративных государств можно выделить федеральное законодательство о местном самоуправлении; законодательство субъектов федерации и муниципальные правовые акты. При этом, как правило, законодательное регулирование на федеральном уровне ограничивается закреплением конституционных основ местного самоуправления (ст. ст. 115-120 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской Республики», ст. 28, п. 2 Основного закона Федеративной Республики Германия, ст. 50 Конституции Швейцарской Конфедерации), а также передачей в законодательном порядке полномочий федеральных органов органам местного самоуправления (например, Закон Швейцарской Конфедерации от 6 мая 1995 г. «О гражданской обороне») и установлением основ административного надзора за деятельностью муниципальных органов (например, Федеральный закон Австрийской Республики от 01.01.01 г. «Об административном надзоре за общинами»).
В данных государствах правовое регулирование местного самоуправления, его территориальной организации, системы органов, порядка осуществления относится к ведению субъектов федерации (земель или кантонов). Субъекты федерации в своих конституциях определяют не только принципы организации местного самоуправления, но и их территориальную и организационную основы, а также порядок формирования органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований. Законодательные акты субъектов федерации (а в ряде федеральных земель Австрии – подзаконные акты – «Положения об общинах») конкретизируют конституционные положения.
Исключение составляет муниципальное законодательство Королевства Бельгии, в котором на федеральном уровне кроме конституционных норм (ст. ст. 162-166 Конституции), действуют Новый коммунальный закон от 01.01.01 г., законы от 01.01.01 г. «О провинциях» и от 01.01.01 г. «Об организации агломераций и федераций коммун». Однако установление правовых основ местного самоуправления федеральным законодательством объясняется тем, что Бельгия недавно (в 1970 г.) было преобразовано из унитарного в федеративное, а бельгийская муниципальная
система, в отличие от федеративных отношений, существует с 1831 г. В 2001 г. в процессе осуществления федеративной реформы полномочия в сфере правового регулирования местного самоуправления были переданы в ведение регионов. В результате регионы - Фландрия, Валлония и Брюссель - в 2004 г. приняли собственные кодифицированные акты, регламентирующие организацию местного самоуправления (например, Валлонский кодекс о местном самоуправлении и децентрализации от 01.01.01 г., Декрет об организации Валлонских провинций от 01.01.01 г.).
В России в соответствие со ст. 72 (п. «н») Конституции РФ 1993 г. установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и ее субъектов. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подробно закрепляющего все элементы российской муниципальной системы существенно ограничило полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных отношений. Вместе с тем, осуществленный диссертантом сравнительно-правовой анализ законодательства показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправления является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Диссертант также отмечает особенность правовой основы местного самоуправления в Австрии - отсутствие у большинства муниципальных образований собственных уставов. Уставы, утвержденные земельными законами, имеют лишь 15 городских общин с численностью населения не менее 20 тыс. человек. Это объясняется тем, что по смыслу ст. ст. 10-15 и 118-119 Федерального конституционного закона Австрии нормотворчество муниципальных образований ограничивается лишь исполнительно-распорядительной сферой.
В диссертации проведено сравнительное исследование территориальной организации местного самоуправления в федеративных государствах Европы, выделены принципы территориальных основ местного самоуправления, общие для всех федеративных государств, а также особенности правового регулирования формирования и территориального состава муниципальных образований, порядка установления и изменения их границ.
Наиболее традиционной для федеративных государств Европы является двухуровневая организация местного самоуправления (община – муниципальный район), она существует в Бельгии, ФРГ и Российской Федерации. При этом община рассматривается как «естественная» территориальная основа местного самоуправления, а муниципальный район - как территориальная единица, занимающая промежуточное положение между субъектом федерации и общиной. Это обуславливает, в свою очередь, характер полномочий, муниципального района – осуществление надзора за деятельностью входящих в него общин, иных государственных полномочий. Вместе с тем, диссертант отмечает, что в Австрии и Швейцарии местное самоуправление организовано только на уровне «естественных» территориальных образований – поселений, что обусловлено спецификой исторического развития муниципальных систем в данных государствах. Диссертант также отмечает, что части поселений в европейских федерациях, в отличие от России, не признаются муниципальными образованиями, хотя и осуществляют отдельные полномочия местного самоуправления, в случаях установленных уставом соответствующего муниципального образования.
Анализ законодательства о территориальной организации местного самоуправления в европейских федеративных государствах показывает, что, как правило, муниципальные образования образованы только по территориальному принципу, и их территория входит в состав субъекта федерации. Однако в Бельгии при формировании муниципальных образований применяется также принцип использования большинством населения коммуны одного из государственных языков. Таким способом в 1962 г. были образованы крупные коммуны Фурон, Мускрон и Комен, не входящие в состав территории ни одной из провинций. Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Швейцарии является существование не только гражданских общин, объединяющих местное население поселения, но и т. н. «школьных», «церковных», «лесных» и др. общин, объединяющих местной население не столько в рамках поселения, но и по общим интересам. При этом территория различных видов муниципальных образований не совпадает.
Исследование развития законодательства европейских федеративных государств, определяющих порядок изменения границ муниципальных образований, а также их преобразования, показывает возрастание самостоятельности местного самоуправления в решении данных вопросов. Так, основным направлением муниципальных реформ в 70-80-е гг. ХХ в. было укрупнение муниципальных образований, зачастую осуществлявшееся директивными методами, что вызывало активный протест со стороны местного населения. В 90-х гг. ХХ в. в муниципальном законодательстве европейских федераций было закреплено обязательное правило учета мнения местного населения при изменении территориальной организации местного самоуправления, предпочтительно выявляемого путем проведения местного референдума. Законодательство Бельгии, Швейцарии устанавливает различные (в т. ч. налоговые, бюджетные) методы стимулирования объединения малочисленных общин. В Бельгии, ФРГ и Швейцарии формой поощрения укрупнения муниципальных образований является законодательное закрепление права на местное самоуправление за территориальными объединениями общин.
Отдельное внимание в диссертации уделяется рассмотрению организационных форм осуществления местного самоуправления в федеративных государствах Европы. В ФРГ на уровне общин выделяют 4 модели организации местного самоуправления: а) модель магистрата (население избирает представительный орган – совет, который затем из своего состава избирает председателя и назначает коллегиальный исполнительный орган – магистрат – из профессиональных управленцев); б) северогерманская система совета (избранный местным населением представительный орган – совет – избирает из своего состава бургомистра, выполняющего представительские функции, и назначает директора общины, который осуществляет исполнительную власть); в) модель бургомистра (избранный населением совет выбирает бургомистра, который является главой исполнительной власти, и управу - коллегиальный орган исполнительной власти); г) южногерманская модель (близка к модели бургомистра, но бургомистр как глава исполнительной власти избирается населением). Организация местного самоуправления на уровне муниципальных районов также отличается многообразием, существуют 5 моделей ее организации.
В общинах Швейцарии также существуют близкие к рассмотренным выше модели организации местного самоуправления. Однако в абсолютном большинстве кантонов высшим органом местного самоуправления является избирательный корпус общины, который осуществляет свою власть непосредственно путем местных референдумов, а также ежегодных общих собраний. В малочисленных общинах представительные органы местного самоуправления отсутствуют, их функции осуществляют общие собрания (ландсгемайнде), что обеспечивает непосредственное участие местного населения к осуществлению местного самоуправления. Опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный императивный и консультативный референдум, общее собрание, народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении Швейцарии может быть полезен для российского местного самоуправления.
Диссертант приходит к выводу о том, что разнообразие форм организации местного самоуправления в ФРГ и Швейцарии обусловлено федеративным характером данных государств. Субъект федерации на основе принципов местного самоуправления, закрепленных в федеральной конституции, самостоятельно с учетом национальных и исторических особенностей развития органов публичной власти устанавливает структуру органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия.
Система органов местного самоуправления в Австрии организована по единой модели, сходной с моделью бургомистра. Спецификой обладает только система органов местного самоуправления в столице – г. Вене, которая одновременно является и федеральной землей и муниципальным образованием. В данном случае одни и те же органы осуществляют функции органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации. При определении организационных форм осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации возможно использовать опыт организации местного самоуправления в г. Вене.
Система органов местного самоуправления в коммунах и провинциях Бельгии также осуществляется в рамках модели бургомистра, за тем исключением, что главу исполнительного органа местного самоуправления (бургомистра коммуны или губернатора провинции) назначает региональное правительство по рекомендации представительного органа местного самоуправления. Данное правило является нарушением требования Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в 2004 г. Совет Европы рекомендовал его отменить.
В диссертации осуществлен сравнительно-правовой анализ законодательных актов европейских федеративных государств, закрепляющего полномочия и местного самоуправления. Диссертант разделяет позицию и о воплощении в законодательстве европейских стран принципа общей компетенции местного самоуправления. К примеру, в бельгийском муниципальном законодательстве установлено, что компетенция коммун «сложилась исторически», а компетенция провинций – «носит всеобщий характер».
Другим важным принципом определения вопросов местного значения является принцип субсидиарности, закрепленный также в ст. 4 (ч. 3) Европейской хартии местного самоуправления: «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Следствием реализации данного принципа является передача отдельных полномочий государственных органов органам местного самоуправления.
Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не означает отсутствия контроля со стороны государства за их деятельностью. В ФРГ и Австрии существуют 3 формы административного (осуществляемого государственными органами исполнительной власти) надзора за функционированием местного самоуправления: а) надзор за законностью, осуществляемый в сфере собственных полномочий местного самоуправления при наличии информации о нарушении законности; б) профессиональный, осуществляемый за законностью и целесообразностью выполнения местным самоуправлением полномочий, переданных ему органами государственной власти; в) финансовый. Муниципальное законодательство Швейцарии закрепляет только 2 формы административного надзора – надзор за законностью и профессиональный надзор.
В Бельгии полномочия органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления не ограничиваются надзорными полномочиями и именуются «административной опекой». Органы исполнительной власти в Бельгии осуществляют не только надзор за законностью, но и общий надзор соблюдения общегосударственных интересов органами местного самоуправления, который приводит к аннулированию их решений; в установленных в законе случаях – специальный надзор, который приводит к одобрению актов местного самоуправления; и принудительный надзор, результатом которого является выполнение государственным органом полномочий органов местного самоуправления.
В Российской Федерации система административного надзора за местным самоуправлением не развита, что обусловлено особенностями развития российской муниципальной системы, а также существованием российской прокуратуры, как государственного института, осуществляющего надзор за соблюдением законов как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.
Однако местное самоуправление в европейских федеративных государствах наделено гарантиями от излишнего вмешательства в его деятельность государственных органов, в первую очередь, органов субъектов федерации. Важной гарантией самостоятельности местного самоуправления при осуществлении принадлежащих ему полномочий является возможность судебного обжалования актов органов государственной власти. Представляется возможным по примеру Австрии, ФРГ и Швейцарии наделить российские муниципальные образования правом на обжалование в органы конституционной юстиции федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации, нарушающих права местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ.
В Заключении сформулированы вытекающие из диссертационного исследования выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности организации местного самоуправления в Российской Федерации.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы.
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Левин как форма организации местного самоуправления в Бельгии. // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 9. – С. 32-35. – 0,7 п. л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
2. Левин местного самоуправления в европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления // Государственное управление и право. Вып. 4: Сб. научных статей. /Под общ. ред. . – М., 2006. – С. 71-80. – 0,8 п. л.
3. Левин организации местного самоуправления в г. Вене. // Государственное управление и право. Вып. 5: Сб. научных статей. /Под общ. ред. . – М., 2007. – С. 65-72. – 0,9 п. л.
4. Левин самоуправление в федеративных государствах Европы: современные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной реформы в России. // Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. / Под общ. ред. . - М., Изд-во МосГУ, 2007. – С. 56-,9 п. л.
5. Левин хартия местного самоуправления как основа организации местного самоуправления. // Муниципальный мир. – 2007. - № 3. – С. 21-26. – 0,6 п. л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Левина Сергея Алексеевича
Тема диссертационного исследования
«Местное самоуправление в федеративных государствах Европы:
сравнительно-правовое исследование»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал макета
Подписано в печать_________ Тираж ________ экз.
Российская академия государственной
службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ №________
Москва, пр-т Вернадского, 84
[1] См.: Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.01.01г. // Российская газета. – 2007. – 27 апреля.
