|
«Проблемы и перспективы введения в России института банкротства физических лиц»
аналитическая справка
Краткое описание проекта
Данный документ представляет собой аналитическую справку по результатам комплексного социологического исследования, проведенного в рамках реализации проекта «Проблемы и перспективы введения в России института банкротства физических лиц», реализованного Фондом «Институт экономических и социальных исследований» в сотрудничестве с « Фаундейшн фор Экономик Эдвансмент энд Рул оф Ло». Актуальность темы проекта обусловлена высокой социальной значимостью проблемы взаимоотношений кредитных организаций с заемщиками и существующими сложностями в принятии и правоприменительной практике законодательной базы, регулирующей положение несостоятельных должников – физических лиц, которой должен стать законопроект «О реабилитационных процедурах, применяемых в отношении гражданина – должника».
Цель проекта: разработать систему рекомендаций по созданию эффективного механизма реализации на практике положений Закона «О реабилитационных процедурах, применяемых в отношении гражданина-должника».
Методика реализации проекта предполагала сочетание качественных и количественных методов: глубинных экспертных интервью и массового опроса общественного мнения.
В качестве экспертов выступали руководители и ведущие специалисты коммерческих банков, отвечающие за работу с просроченной задолженностью; руководители саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражные управляющие, арбитражные судьи. В рамках проекта было проведено 45 глубинных интервью: 10 интервью в Москве (Центральный федеральный округ); 5 интервью в Санкт-Петербурге (Северо-Западный федеральный округ); 5 интервью в Нижнем Новгороде (Поволжский федеральный округ); 5 интервью в Ростове-на-Дону (Южный федеральный округ); 5 интервью в Пятигорске (Северо-Кавзказский федеральный округ); 5 интервью в Екатеринбурге (Уральский федеральный округ); 5 интервью в Новосибирске (Сибирский федеральный округ); 5 интервью в Хабаровске (Дальневосточный федеральный округ). Стенограммы (транскрипты) интервью являются материалом для написания аналитического отчета.
К участию в массовом опросе приглашались граждане в возрасте от 18 лет и старше, постоянно проживающие на территории городов, в которых проводился опрос. Опрос проводился по квотной половозрастной репрезентативной (от фр. выборке, обеспечивающей достоверность и валидность полученных данных. Общий объем выборки составил 4000 человек. Максимально возможная статистическая погрешность не превышает 1,58%.
Сочетание качественных и количественных методов исследования позволило получить объемную информацию по вопросам, касающихся темы исследования, а также обеспечило представленность мнений всех заинтересованных категорий населения и специалистов. Выработанные по результатам проекта рекомендации могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления, финансово-кредитными учреждениями и общественными организациями в рамках деятельности по реализации цивилизованной процедуры признания несостоятельности физического лица и обеспечению соблюдения законных прав заемщика и заимодавца.
1. Оценка необходимости принятия Закона
Принятие законопроекта «О реабилитационных процедурах, применяемых в отношении гражданина-должника» затрагивает деятельность четырех основных участников процедуры банкротства физических лиц: непосредственно должников, кредитных организаций, арбитражных управляющих и арбитражных судов. Важным препятствием при проработке отдельных положений закона и корректировке сформулированных норм является отсутствие эффективного диалога всех заинтересованных сторон с законодателями, результатом которого стал бы работающий нормативный акт, в равной мере учитывающий интересы должника и кредитора.
Предпосылками для разработки и принятия рассматриваемого законодательного акта являются активное развитие розничных банковских услуг, накопление просроченной задолженности физическими лицами вследствие негативных явлений в экономике, отсутствие законодательной базы, регулирующей работу коллекторских агентств, допускающих грубые нарушения прав должников, непроработанность механизмов списания банками безнадежных долгов. Противники принятия законопроекта, как правило, аргументируют свою позицию наличием недоработок, которые могут привести к ряду негативных последствий: злоупотреблениям со стороны недобросовестных должников, снижению эффективности работы арбитражных судов, росту издержек кредитных организаций и как следствие ужесточению условий для заемщиков. Представляется возможным минимизация отрицательных результатов принятия закона за счет оптимизации его содержания и правоприменительной практики для достижения требуемого положительного социального эффекта: защиты прав граждан, попавших в сложную жизненную ситуацию и соблюдение интересов кредитных организаций.
По данным социологического опроса, около 30% жителей столиц федеральных округов в настоящее время осуществляют выплаты по кредитам (см. рис. 1). 37% участников опроса никогда не привлекали кредитных средств, остальные к моменту проведения опроса уже расплатились по своим долговым обязательствам. В значительном числе случаев на оплату процентов по кредиту у населения уходит до 20% семейного бюджета. То есть, принимая решение по оформлению банковского договора, респонденты сопоставляют свои доходы и сумму предполагаемого кредита таким образом, чтобы выплаты по нему не влияли кардинально на тот образ жизни, который привыкла вести семья.
Рис. 1. Наличие обязательств по выплате кредитов
Согласно результатам количественного опроса, трудности с выплатами по кредиту не носят массового характера (62% опрошенных заемщиков выплачивают деньги без проблем). В свою очередь около трети должников испытывают сложности с погашением кредитов, еще 6% клиентов кредитных организаций сомневаются в собственных возможностях полностью рассчитаться с банками. Основными причинами возникших трудностей граждане называют сокращение доходов, переоценку собственных финансовых возможностей, семейные обстоятельства. Эксперты подтверждают, что случаи умышленного мошенничества с невыплатой кредитов сравнительно редки, с ним сталкиваются преимущественно банки, изначально обозначающие минимальные требования к платежеспособности клиентов. Ухудшение материального положения и финансовая безграмотность – ключевые обстоятельства возникновения задолженностей по выплатам.
«Это завышенная самооценка при выборе кредита. Люди не соизмеряют свои силы и свои возможности» (Стенограмма №2)
«Либо потеря рабочего места, либо изменение размера заработной платы в связи с утратой прежнего места работы или переходом на менее оплачиваемую должность» (Стенограмма №11)
«Основная причина – это ухудшение финансового положения должника. Возможно, с работой что-то где-то не получилось, бизнес прогорел и так далее» (Стенограмма №24)
По регионам ситуация с кредитованием физических лиц существенно различается, как по объемам и срокам кредитов, так и по доле просроченной задолженности. Факторами, оказывающими влияние на положение дел в этой сфере, являются средний уровень доходов населения, структура экономики региона, предложение со стороны банков. Город с максимальной материальной обеспеченностью населения – Москва – характеризуется самым низким уровнем востребованности потребительских кредитов. Очевидно, жители столицы могут позволить себе приобрести за наличный расчет многое из того, что в других регионах приобретается преимущественно в кредит. В регионах со сравнительно высокой долей предприятий малого и среднего бизнеса в структуре экономики нередки случаи оформления кредитов физическим лицам для целей развития бизнеса, и негативные явления в экономике в первую очередь приводят к образованию просроченной задолженности по таким займам.
«Он (Ростовский регион – прим. автора) очень плохо экономически развит. Крупных предприятий раз, два и обчелся. Все остальное – это малый и средний бизнес, который приносит не такие доходы, как в других регионах» (Стенограмма №11)
«Все упирается в экономику региона. Если в регионе есть мощные производства, где есть хорошая заработная плата, то и платежеспособность там, естественно, выше. А есть регионы, где занятость и доля производств низкая. Это, например, Алтайский край, тот же Новосибирск, где в основном только торговлей занимаются» (Стенограмма №21)
Характер спроса на розничные банковские услуги в значительной степени формируется существующим предложением на региональном рынке. Как правило, небольшие местные банки тщательно подходят к отбору клиентов при выдаче кредитов, в их портфелях высок процент обеспеченных залоговым имуществом займов. Напротив, крупные федеральные операторы рынка могут позволить себе снижать требования к финансовой обеспеченности заемщиков для достижения массовости.
Банкиры предполагают, что новый закон ждут те клиенты, которые намерены не урегулировать отношения задолженности с банками, а списать с себя долги, не опасаясь негативных санкций. Юридическое лицо, объявленное банкротом, перестает существовать. Последствия банкротства физических лиц в законопроекте прописаны недостаточно определенно, а именно от них зависит готовность граждан участвовать в процедуре реабилитации. Банкиры предполагают, что чрезмерно мягкие условия для физических лиц – должников могут стимулировать значительную часть клиентов кредитных организаций обращаться с заявлениями на банкротство даже в тех случаях, когда существует реальная возможность расплатиться по долгам. Напротив, ужесточение последствий банкротства приведет к снижению востребованности этого закона среди населения.
«Нет! будет повальное банкротство. Сплошь и рядом! (Стенограмма №11)
«Это будет нечто родственное мошенничеству, потому что люди будут понимать, что в дальнейшем с них ответственность может быть снята» (Стенограмма №7)
Сторонники принятия закона апеллируют также к опыту западных стран, где подобные нормативные акты эффективно применяются в течение многих лет. Основным препятствием на пути действия этого закона является крайне низкий уровень правовой и финансовой культуры населения. Информированность населения о подготовке законопроекта о банкротстве физических лиц находится на минимальном уровне: о нем совершенно не осведомлены 61,8% жителей городов, попавших в выборку. Среди тех, кто в настоящее время испытывает трудности с погашением кредитов, этот показатель составляет более 50%.
«Необходимость принятия такого закона существует уже давно. Бывают разные заемщики и некоторые не могут выплатить долг, потому что действительно оказались в сложной жизненной ситуации, и остаются должниками пожизненно. В таких случаях закон «О реабилитационных процедурах…» позволил бы решить проблему, найти какие-то пути выхода» (Стенограмма №17)
«В настоящий момент у нас нет законодательной базы как таковой, кроме решения суда. Закон о коллекторской деятельности не принят, закон о банкротстве физических лиц тоже не принят, поэтому необходимо принимать данный закон. В других странах - Германии, США - эти законы успешно работают» (Стенограмма №28)
Со стороны экспертного сообщества к готовящемуся законопроекту наибольший интерес проявляют представители коммерческих банков, среди которых нет единства мнений о необходимости его принятия. При этом все работники банковской сферы сходятся в том, что существующая редакция закона защищает преимущественно интересы должника. Арбитражные управляющие и арбитражные судьи в незначительном числе случаев проявляют интерес к законопроекту о банкротстве физических лиц, многие не осведомлены о его содержании и не видят необходимости вступать в дискуссию относительно его основных положений.
Без учета различных нюансов и необходимости доработок, и эксперты, и граждане в основной своей массе высказывались за принятие обсуждаемого законопроекта.
2. Содержание законопроекта
Информация о возможности принятия законопроекта «О реабилитационных процедурах, применяемых в отношении гражданина-должника» неоднократно появлялась в средствах массовой информации, в том числе со ссылками на высокопоставленные источники в Правительстве Российской Федерации. Документ выдержал несколько редакций, однако, даже существующий вариант текста закона признается экспертами нуждающимся в доработке. Сотрудники кредитных организаций практически единогласно полагают, что законопроект разработан с явным приоритетом учета интересов должника. Арбитражные судьи указывали, что по ряду положений он противоречит действующему гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству.
«В той редакции, в которой он сейчас существует, я думаю, на 70% он защищает интересы заемщиков, на 30% – банков. Нужно отфильтровать этот законопроект, чтобы он не распространял свое действие на тех, в отношении кого доказан факт мошенничества» (стенограмма №9)
«Нужно внести изменения на основании действующего законодательства, переписать кардинально, устранив нестыковки с налоговым и гражданским кодексом. Сейчас это одни противоречия, набор слов, не влекущий за собой ничего» (Стенограмма №3)
«Основными сложностями первое время будет то, что федеральный закон об исполнительном производстве никто не отменял, и первоначально все полученные решения суда мы будем направлять в службу судебных приставов и работать с приставами по взысканию задолженности. Но тут мне, как специалисту, придётся ещё отвлекаться не только на судебных приставов, но и на работу с арбитражными управляющими. Поэтому в первое время это будет каламбур, пока не настроятся отношения» (Стенограмма №24)
В содержательной части наибольшие дискуссии вызывает вопрос о минимальной сумме задолженности гражданина. При обозначенном уровне в 50 тысяч рублей представляется экономически сомнительным требование законопроекта о наличии у должника 20 тысяч на оплату услуг арбитражного управляющего и средств для публикации сведений о начале процесса реабилитации.
«Процедура банкротства настолько объемная и настолько затратная в данном случае, что если сумма меньше 500 000 рублей, это не имеет смысла» (стенограмма №4)
«Сумма 50 тысяч рублей – это очень маленькая сумма. Приведет к тому, что будет завал везде: и в арбитраже, и мы будем работой завалены. Каждый, кому не лень, у кого есть 50 тысяч рублей, будет бежать в суд» (стенограмма №22)
В российских реалиях важным представляется также учет неофициальных источников дохода заемщиков при разработке плана реструктуризации долга и порядок фиксации имущества гражданина для подготовки его к реализации при проведении процедуры банкротства. Отмечается необходимость уточнения понятия «единственного жилья», используемого в законопроекте, каковым может являться как однокомнатная квартира в панельной пятиэтажке, так и трехэтажный особняк в престижном районе. Эксперты считают справедливым сохранение необходимого минимума жилой площади должника, при этом возникает проблема соблюдения прав членов его семьи, в частности несовершеннолетних детей.
«Может, у него есть дополнительные доходы, неучтенные, может, он шьет и продает вещи. Да, это доход непостоянный, но, допустим, уменьшенную сумму платежа он способен платить. Не обязательно должна быть привязка к постоянному источнику дохода» (стенограмма №14)
«Я думаю, что на реструктуризацию все имеют право. За человека может кто-то поручиться. Есть люди, которые запутались, но у него есть члены семьи» (стенограмма №32)
«Без жилья человека оставить, конечно же, нельзя, потому что право на жилье конституцией предусмотрено. Нужно предоставить жилье меньшее по площади, произвести обмен с освобождением определенной денежной суммы, которая пойдет на погашение долга» (стенограмма №14)
Окончательная редакция законопроекта должна отвечать нескольким требованиям:
Ø Соответствовать нормам действующего гражданского и гражданско-процессуального законодательства;
Ø В равной степени защищать интересы должника и кредитора в ходе реабилитационных процедур;
Ø Минимизировать возможности злоупотреблений и мошенничества;
Ø Быть максимально конкретной в определении всех норм, ограничивая коррупционный потенциал правоприменительной практики.
3. Сложности в реализации Закона на практике
По мнению специалистов коммерческих банков, существует проблема исполнения действующего законодательства по вопросам задолженности физических лиц. В настоящее время высокая загруженность судебных приставов обуславливает низкую эффективность их работы. Эксперты опасаются, что принятие нового закона ничего не изменит коренным образом в работе системы, и увеличение загруженности арбитражных судей, арбитражных управляющих и судебных приставов приведет к формализации процесса реабилитации граждан – должников и не даст желаемого положительного социального эффекта, а лишь усложнит деятельность кредитных организаций и арбитражных судов.
Высокая загруженность арбитражных судов работой с юридическими лицами
ставит под сомнение возможность их привлечения к ведению дел о банкротстве физических лиц. Вопросы кадровой, инфраструктурной и финансовой обеспеченности тревожат не только судей и арбитражных управляющих, но и специалистов банковской сферы, осведомленных о существующем объеме работы.
«Я читал данные Высшего арбитражного суда, которые озвучивал его председатель Иванов, ими научно-обосновано, что судья может рассматривать в месяц 16 дел. А у нас сейчас по статистике 50-60 дел, а в некоторых регионах, например, в Москве и области, до 100 дел в месяц. Возникает вопрос: как может судья качественно рассмотреть 50 дел?» (Стенограмма № 45)
«Мы ожидаем, что это повлечет дополнительные затраты бюджетных средств. Создать составы можно, найти кадры можно, но на это требуется разумное бюджетное финансирование. Когда это касается бюджетного финансирования, опять возвращаемся к целевой задаче. Целевая задача должна быть адекватна тем затратам, которые предполагается понести» (Стенограмма №40)
Важной задачей законодателя является определение цели принятия нового закона и донесение ее до всех заинтересованных сторон. Очевидно, что для большинства населения обращение с заявлением в суд о назначении реабилитационной процедуры с необходимостью влечет за собой получение статуса банкрота. Хотя в реальности задачей финансового оздоровления физического лица является поиск возможных путей погашения долга и недопущение распродажи имущества должника, которое является крайней мерой.
Негативные и позитивные последствия принятия Закона
Негативные последствия | Позитивные последствия | |
Злоупотребления со стороны должников, пытающихся уйти от исполнения своих финансовых обязательств перед кредиторами
Усложнение процедуры получения кредитов физическими лицами
| Возможность для гражданина освободиться от долгов, которые он не в состоянии погасить | |
Защита граждан от действий сотрудников коллекторских агентств | ||
Повышение предпринимательской активности | ||
Очищение баланса банков от безнадежных долгов | ||
Уменьшение налоговых выплат кредитными организациями | Снижение потребительской и деловой активности | Повышение квалификации судей, рассматривающих дела о несостоятельности граждан |
Увеличение сроков рассмотрения дел в арбитражных судах | Снижение объема работ у службы судебных приставов | |
Данные массового опроса населения свидетельствуют, что опасения отдельных экспертов относительно перспективы массовых банкротств физических лиц можно считать преувеличенными, так как для значительной части населения признание по суду личной несостоятельности – это крайне нежелательная, а зачастую и невозможная в принципе ситуация. Так, четверть населения крупных городов ни при каких обстоятельствах не готовы обращаться за получением статуса банкрота (см. рис. 2).
Оценивая потенциальное число рассмотрений дел о банкротстве по результатам опроса населения, можно называть интервал от 1,5% до 18,8% должников. Минимальный показатель - 1,5% - характеризует число заемщиков, «однозначно» испытывающих сложности с погашением кредитов, «однозначно» готовых обращаться в суд с просьбой назначения процедуры реабилитации. Максимальный показатель – 18,8% - рассчитан как совокупность заемщиков, «однозначно» и «скорее» испытывающих сложности с исполнением своих долговых обязательств, которые «однозначно» и «скорее» готовы прибегать к процедуре банкротства физических лиц.
Рис. 2. Распределение ответов респондентов на вопрос «Если бы Вы не смогли выплачивать кредит, Вы бы обратились за получением статуса банкрота?»
Анализ мотивационной основы отказа от обращения за получением статуса банкрота свидетельствует, что в ближайшее время после принятия закона количество дел о банкротстве физических лиц не будет выходить за обозначенные пределы. Для многих граждан наличие долга является важным фактором, определяющим модель потребительского поведения и развитие жизненного сценария. Так, каждый пятый участник опроса, не желающий прибегать к процедуре банкротства, настроен в случае серьезных финансовых затруднений с выплатой кредита искать альтернативные варианты решения проблемы: перезанимать у родственников и друзей, искать дополнительный заработок, договариваться с банком об изменении порядка погашения долга. Еще 26% представителей этой категории граждан в принципе не рассматривают для себя опасность возникновения просроченной задолженности, так как либо не берут кредиты, либо точно рассчитывают свои финансовые возможности. Среди возможных негативных последствий получения статуса банкрота наибольшие опасения у граждан вызывает лишение имущества, снижение социального статуса и моральный дискомфорт.
В целом, принятие данного законопроекта видится экспертам достаточно сложным и требующим масштабной предварительной подготовки процессом. Ряд экспертов оценивают документ негативно, и предполагают, что его введение повлечет за собой негативные последствия для граждан, банков, судебной системы, экономики и социальной ситуации в стране. Другие, напротив, видят позитивную перспективу и считают разработку такого законопроекта большим достижением. Однако и они указывают на ряд несоответствий и слабых мест, которые необходимо устранить еще до вступления закона в силу. Так, по мнению экспертов, следует:
подготовить систему арбитражных судов (штат, помещения, материально-техническая база);
провести разъяснительную работу с представителями банков и подготовить для них информационные документы;
прописать изменения, которые потребуется внести в действующие нормативно-правовые документы;
обеспечить правовой механизм защиты интересов банка от мошеннических действий.
Итоги
Резюмируя данные экспертных интервью и массового опроса, можно говорить об актуальности принятия законопроекта «О реабилитационных процедурах в отношении гражданина – должника» при выполнении ряда условий:
ü Приведение положений законопроекта в соответствие с нормами действующего гражданского права, устранение дублирующих норм и подготовка нормативных актов, тщательно регламентирующих деятельность всех участников процесса: арбитражных управляющих, конкурсных кредиторов, должников и членов их семей.
ü Четкое обозначение последствий для граждан, реализовавших план реструктуризации долга и прошедших процедуру банкротства. Ограничения не должны ограничиваться отказом в выдаче кредитов в течение определенного срока. Санкции для несостоятельных должников должны быть настолько значимыми, чтобы не провоцировать желания клиентов банков избавиться от задолженности подобным путем в случае наличия возможности исполнять свои финансовые обязательства.
ü Установление минимальной суммы просроченной задолженности для инициирования процедуры банкротства физического лица на уровне, обеспечивающем экономическую целесообразность. Представляется целесообразным установить начальную сумму в размере 1 миллиона рублей, что во-первых, сократит количество потенциальных банкротов в первые месяцы действия закона, во-вторых, обусловит заинтересованность кредиторов, арбитражных управляющих и заемщиков в эффективной реструктуризации задолженности, в-третьих, оправдает затраты на проведение всех необходимых процедур в соответствии с законом. В дальнейшем по мере стабилизации механизмов действия федерального закона возможно снижение минимальной суммы для начала реабилитационных процедур.
ü Создание и оперативное обновление федеральной базы данных кредитных историй, обязательное внесение сведений о гражданах, прошедших процедуру реструктуризации и признанных банкротами и обеспечение доступа к ней кредитных организаций. Это требование в настоящее время противоречит нормам закона о защите персональных данных, соответственно, необходимо согласование их положений.
ü Инфраструктурная обеспеченность деятельности арбитражных судов по ведению дел о банкротстве физических лиц: расширение штата судей и прочего персонала (секретарей, помощников и т. д.), выделение помещений для заседания судов, организация присутственных мест для участников процессов о реабилитационных процедурах в отношении гражданина – должника. Специализация судов и взыскивающих структур на делах о банкротстве физических лиц позволит повысить эффективность решения вопросов.
ü Информационное обеспечение правоприменительной практики закона «О реабилитационных процедурах в отношении гражданина-должника» в рамках масштабной государственной работы по повышению уровня правовой и финансовой грамотности населения. Граждане должны четко осознавать, что личное банкротство – это крайняя мера, влекущая за собой заметные ограничения и последствия, и прибегать к нему целесообразно лишь в том случае, когда все другие способы решения проблемы задолженности не принесли эффекта.
Принятие закона «О реабилитационных процедурах в отношении гражданина – должника» позволит вывести на новый цивилизованный уровень правоотношения заемщика – физического лица и кредиторов, будет способствовать унификации российского законодательства и повышению правовой и финансовой культуры населения.
