Опыт реализации Странового плана ФЛЕГ для Беларуси:
результаты и перспективы
(отчет за 06.2009-06.2010 гг.)
Участие в Региональной программе «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ)» послужило импульсом для дальнейшего развития системы правоприменения в лесном секторе Беларуси. Ряд мероприятий, ранее намеченных на годы, благодаря Страновому плану ФЛЕГ и поддержке Всемирного банка успешно реализован в годах. Тем самым заложена основа для более системной работы в сфере борьбы с незаконными рубками, торговлей нелегальной продукцией и коррупцией в лесном секторе на ближайшую перспективу. Созданы предпосылки для актуализации национальной лесной политики и стратегии развития лесного хозяйства Беларуси.
Наиболее значимые результаты выполнения Странового плана.
1. Проведен детальный анализ нормативной правовой базы в сфере лесоуправления и лесопользования в Беларуси в контексте ФЛЕГ.
Консультанты отметили достаточно высокий уровень развития системы правоприменения, противодействия незаконным рубкам, коррупционным проявлениям, торговлей нелегальной лесопродукцией. Это подтверждают фактические данные, полученные по линии Минлесхоза, МВД, других компетентных органов.
Благодаря реализуемым комплексным мерам, незаконные рубки в Беларуси незначительны и не оказывают существенное влияние на лесопользование. За истекший год их объем уменьшился почти наполовину: 2008 год – 4622 куб. м (1459 случаев), 2009 г – 2740,6 куб. м (598 случаев). Более чем в 80 % случаев виновные лица выявлены и привлечены к ответственности.
Вместе с тем, действующая национальная лесная программа (Программа развития лесного хозяйства Республики Беларусь на г. г.) не в полной мере учитывает приоритеты ЕСА ФЛЕГ в части:
межведомственного сотрудничества,
повышения степени открытости информации в лесном секторе,
выработки антикоррупционных мер,
усиления статуса государственной лесной охраны,
развития институциональной базы для повышения уровня осведомленности и информационного обеспечения общественности,
вовлечения общественности в процесс выработки лесной политики и т. п.
Кроме того, необходимо произвести:
более детальное правовое регулирование вопросов, связанных с участием общественности в процессе принятия решений, имеющих отношение к окружающей среде, состоянию и использованию лесов;
более четкое определение сферы правового регулирования лесного законодательства путем уточнения в Лесном кодексе ряда ключевых понятий; сведения к минимуму положений отсылочного характера;
внести изменения и дополнения в Лесной кодекс, сконцентрировав в одном из разделов виды правонарушений, ограничений и запретов, конкретизировать и отразить диспозиции составов правонарушений;
предусмотреть формирование общественного контроля как одного из элементов механизма противодействия коррупционным проявлениям.
унифицировать компетенции государственных органов и порядок предоставления ими различных видов права лесопользования;
развить и законодательно закрепить положения, создающие базу для регулирования оснований и порядка возникновения права лесопользования, в том числе аренды (концессии) участков лесного фонда;
более четко урегулировать порядок принятия решений о допущении на особо охраняемых природных территорий рубок леса и иных видов лесопользования, в т. ч. согласования этих решений с заинтересованными субъектами, общественностью, а также учета заготовленных при этом ресурсов;
расширить перечень видов лесопользования, которые могут осуществлять граждане на основании разрешительных документов;
усовершенствовать законодательство в области учета лесопродукции, а также порядка реализации древесины, в том числе на корню вне биржевых торгов по таксовой стоимости;
разработать методические рекомендации (руководство) для работников Минлесхоза по вопросам привлечения к ответственности за нарушение лесного законодательства и устранению коррупционных проявлений в данной области.
Консультантами предложен пошаговый план мер по совершенствованию национального законодательства в контексте ФЛЕГ на годы.
2. Проведен сравнительный анализ отечественной и зарубежных систем лесоуправления и лесопользования, разделения функций управления, хозяйственной деятельности и контроля.
В Беларуси реализуется модель централизованного государственного управления лесным хозяйством. Определены полномочия, задачи, функции, права и обязанности органов управления на республиканском, территориальном (областном) и местном (районном) уровнях. Существующая система учета, использования лесных ресурсов, оформления прав лесопользования и контроля в этой области в целом обеспечивает устойчивое ведение лесного хозяйства и рациональное использование ресурсов леса. Она позволяет контролировать ситуацию в отношении законности лесопользования, отслеживать соблюдение научно-обоснованных норм заготовки древесины, ее движение от продавца к потребителю, включая переработку и реализацию произведенной продукции на рынке.
Деятельность юридических лиц, ведущих лесное хозяйство (всего их - 117), осуществляется только на основе Проектов развития лесного хозяйства, разрабатываемых специализированной организацией «Белгослес» по результатам базового лесоустройства, проводимого каждые 10 лет. Государственная лесная статистика и кадастровый учет лесов позволяют своевременно оценивать изменения в структуре лесов, распределение их по целевому назначению, соблюдение правового режима лесопользования, способы и объемы заготовки древесины.
Государственные лесохозяйственные организации получают финансовую поддержку из республиканского бюджета на содержание государственной лесной охраны и ведение лесного хозяйства (до 40% в общих затратах). Лесозаготовки, лесопиление и деревообработка осуществляются на принципах самофинансирования на основании специальных лицензий. Право на рубку леса наступает только после выдачи дополнительных разрешений – лесорубочных билетов.
Интегральным критерием качества ведения лесного хозяйства является сертификации лесов. В Беларуси более половины лесхозов сертифицировано на соответствие требованиями FSC. Две трети лесхозов имеют также национальный сертификат соответствия устойчивому лесоуправлению и лесопользованию. Национальная система лесной сертификации проходит аккредитацию в PEFC. Завершение сертификации лесов предусмотрено в 2011 году.
Таким образом, белорусская система лесоуправления и лесопользования, способствует реализации принципов устойчивого развития в условиях достаточно сильного государственного регулирования. Исходя из результатов сравнительного анализа существующих систем управления лесами, консультантами обращено внимание на актуальные вопросы законодательной оптимизации полномочий и функций органов государственного управления и хозяйствующих субъектов в лесохозяйственном секторе.
На протяжении двух последних десятилетий в государствах Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии осуществляются реформы лесного сектора. Они обусловлены объективными причинами и включают преобразования в области лесного законодательства, институциональной и социальной сферы, лесной политики, экономики, затрагивают широкий спектр вопросов, связанных с функционированием лесного хозяйства и смежных отраслей:
организация управления лесами, независимо от формы собственности,
лесохозяйственное планирование, технологии и техника воспроизводства, охраны, защиты леса, заготовки и транспорта древесины, учета лесопродукции,
маркетинг и реализация продукции леса и лесных услуг,
эффективное использование древесных и недревесных ресурсов леса,
информационное обеспечение лесоуправления и лесопользования,
лесная наука и подготовка кадров, консалтинговые услуги,
развитие связей с заинтересованными сторонами и общественностью.
Основная цель – разрешение конфликта интересов в сфере лесоуправления и лесопользования путем разделения функций законодательного и нормативного регулирования, контроля и хозяйственного управления; повышение на этой основе эффективности управления лесами и использования лесных ресурсов, достижение баланса экономических, экологических и социальных интересов в отношении лесов. Прослеживается определенная этапность этого процесса, занимающего, как правило, не менее 5 лет:
первый этап - пересмотр национальной лесной политики, разделение лесохозяйственной и промышленной деятельности путем создания самостоятельных структур и широкого развития рынка лесных услуг; сокращение численности работающих в отрасли и издержек производства;
второй этап - реализация нового лесного законодательства, разработка и реализация реформ, направленных на разделения функций государственного управления лесами и ресурсами и хозяйственного управления;
третий этап – максимальное вовлечение древесных и недревесных ресурсов леса в хозяйственный оборот за счет расширения спектра потребителей и роста конкуренции за сырье; повышение на этой основе доходности лесного хозяйства.
Универсального алгоритма реформирования нет. Каждая страна осуществляет его, учитывая традиции лесоуправления, национальное законода-тельство, уровень развития экономики и социальной инфраструктуры, наличие лесных и трудовых ресурсов, интересы смежных отраслей. Элементы реформирования в целом известны. Задача заключается в том, чтобы выстроить с их помощью собственный стратегический путь развития лесного сектора, максимально адаптированный к национальным условиям и минимизирующий риски сопутствующих кризисных явлений в экономике и социальной сфере. В условиях сокращения (прекращения) бюджетного финансирования лесного хозяйства, государство должно оказывать поддержку отрасли на период реформирования: льготное налогообложение, создание целевых внебюджетных фондов, введение «зеленого налога» для участников лесных отношений и т. п.
Реализуемые в настоящее время в Беларуси меры, направленные на совершенствование лесоуправления и лесопользования (широкое внедрение многооперационных лесных машин для заготовки и транспорта древесины, сокращение объемов реализации древесины на корню, развитие сферы лесных услуг, создание экономических условий повышения доходности и экономической привлекательности отрасли и др.), на опыте европейских государств показывают свою целесообразность и экономическую эффективность.
Актуализированная национальная лесная политика и стратегия должны составлять основу институциональных преобразований. Принятие решений должно предваряться всесторонней оценкой их воздействия и на смежные сектора экономики. Крайне важно широкое участие всех заинтересованных сторон и прозрачность проводимых преобразований. Лесхозы представляют социальный капитал в реализации принципов устойчивого лесоуправления, их роли необходимо уделить должное внимание при проведении реформ в Беларуси.
3. Повышение уровня знаний учащихся, студентов, работников лесного хозяйства и других заинтересованных в сфере правоприменения в лесном секторе, противодействия незаконным рубкам и торговле нелегально произведенной лесной продукцией, а также по вопросам практического использования новых систем учета древесины.
Глубокие знания в области правового регулирования лесных отношений и правоприменения являются неотъемлемой составляющей в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов лесного хозяйства и иных заинтересованных. Анализ образовательных стандартов Республики Беларусь по специальности 1«Лесное хозяйство» и учебного плана по данной специальности для высшей школы показал, что дисциплина «Хозяйственное право» не отражает специфики правоприменения в лесном секторе. Коррупционные проявления в лесном хозяйстве на учебных занятиях вообще не освещаются. Это же характерно для учебных заведений системы среднего специального и профессионально-технического образования. Несколько лучше дело обстоит в системе повышения квалификации кадров, где вопросы правоприменения рассматриваются более предметно и увязаны с практической деятельностью специалистов. Однако единых подходов и преемственности различных уровней обучения в области права в контексте ФЛЕГ нет.
Консультантами разработаны соответствующие учебные планы и программы для всех уровней обучения. Предложено ввести самостоятельную дисциплину – «Основы лесного права», которая позволила бы объединить знания различных разделов права и подзаконных актов, в том числе и в области наступления ответственности за лесонарушения и правонарушения коррупционного характера в соответствии со статьями Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Республики Беларусь. Благодаря этому учащиеся, студенты и специалисты лесного хозяйства профиля смогут получить достаточно полные и актуальные знания по шести модулям обучения: 1. Основы лесного права; 2. Управление лесами и лесными ресурсами; 3. Коррупционные факторы и риски в системе лесных отношений; 4. Учет и обмер древесины; 5. Лесная сертификация; 6. Работа с гражданским обществом по совершенствованию правоприменения в лесном хозяйстве.
Содержание и объемы учебной нагрузки для каждого модуля регламентированы учебными планами и программами для каждого уровня обучения и категории обучающихся. Модули могут быть легко включены в состав других дисциплин, кардинально не меняя типовые учебные планы и программы. Их практическое использование в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров планируется начать с учебного года.
4. Проведен анализ законодательно-нормативной базы и поддержки прав малого бизнеса на легальное использование лесных ресурсов.
В настоящее время частный бизнес в лесном секторе экономики Беларуси в основном сосредоточен в сфере деревообработки. В лесном хозяйстве выполняется небольшой объем работ на условиях подряда. Одной из проблем, влияющих на развитие малого бизнеса в лесном секторе, является то, что в долгосрочной лесной политике (стратегии развития лесного хозяйства) недостаточно четко определены его место и роль. В условиях государственной собственности на леса и централизованной системы лесоуправления и лесопользования частные компании должны лучше представлять возможности и перспективы развития. В связи с этим, необходимо расширять диалог заинтересованных сторон, поиск конструктивных согласованных решений и на этой основе - дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы.
5. Повышение информационной открытости системы управления лесами с использованием Интернет-сайтов.
Информационная открытость органов лесного хозяйства, активная работа с местным населением и общественными организациями, обращениями граждан, являются основой для качественного управления лесами, обеспечения социального сотрудничества, профилактики лесных правонарушений и коррупции. Одним из наиболее мощных средств обеспечения инфомационного обмена и открытости является Интернет.
Проведен анализ качества Интернет-сайтов, имеющихся в организациях лесного хозяйства. Выявлены типичные недостатки, относящиеся к качеству информационного наполнения, иллюстративных материалов, удобства навигации и т. д. Результаты были представлены 28 мая 2010 г. на республиканском семинаре заместителей руководителей подчиненных Минлесхозу организаций (100 человек) и представителей СМИ. По итогам семинара принято решение о создании сайтов во всех организациях отрасли и проведении в 4-м квартале 2010 г. областных семинаров по вопросам организации их эффективной работы. Эта тема включена в программу курсов повышения квалификации заместителей руководителей лесхозов, которые будут организованы в 1-м полугодии 2011 г.
Поддержка выполнения этих предложений включена в план работы Программы ЕПД-ФЛЕГ в следующем финансовом году.
6. Создание партнерства для реализации прав граждан и малого бизнеса на легальное использование рекреационных ресурсов леса.
В Беларусь созданы благоприятные условия для развития частного предпринимательства в области агротуризма, работает более 800 агроусадеб. Многие из них являются членами или активно сотрудничают с Белорусским общественным объединением «Отдых в деревне» (http://www. /). Значительная часть агроусадеб использует рекреационные ресурсы лесов.
В рамках реализации Государственной программы развития охотничьего хозяйства на 2006–2015 годы в последние годы в каждом лесхозе получили развитие лесоохотничьи хозяйства, построены охотничьи домики, создана иная инфраструктура. Некоторые лесохозяйственные учреждения занимаются не только охотой, но и рекреационным использованием лесов. По заказу Минлесхоза Институтом леса НАНБ разработаны Рекомендации по развитию экологического туризма в лесном хозяйстве Беларуси, создана база данных объектов лесного фонда, пригодных для организации экотуризма, в областях внедрены соответствующие региональные туры. В республике организована работа свыше 750 школьных лесничеств (более 12 тысяч учащихся), одной из форм работы которых является создание тематических экологических троп в лесных экосистемах. Расширяется работа по выявлению в лесах объектов историко-культурного наследия.
Большую работу по экологическом просвещению и рекреационному использованию лесов ведут заповедники и национальные парки, которые находятся в системе Управления делами Администрации президента. Известная общественная природоохранная организации Беларуси «Ахова птушак Бацькаўшчыны» (http://www. ptushki. org/) также проводит активную экопросветительскую работу на «Территориях важных для птиц». Перспективно налаживание их более тесной совместной деятельности.
24 июня 2010 года в рамках Странового плана ЕПД-ФЛЕГ МСОП совместно с Минлесхозом был проведен круглый стол «Содействие легальному использованию лесов местным населением и малым бизнесом - развитие сельско-хозяйственного и лесного туризма». В его работе участвовали представители Минлесхоза, Управления делами Президента Республики Беларусь, ОО «Отдых в деревне», ОО «Ахова птушак Бацькаўшчыны», Республиканской лесопромышленной ассоциации, Программы развития ООН. В рекомендациях круглого стола содержится предложение по налаживанию взаимодействия его участников с целью формирования комплексных рекреационных лесных маршрутов и зон. Предлождено подготовить и издать справочник по лесным рекреационным машрутам с их описанием и предложениями по использованию, провести семинары по распространению этого опыта. Планируется сделать работу Круглого стола регулярной.
В планах Программы ЕПД-ФЛЕГ в Беларуси на следующий финансовый год предусмотрены действия по поддержке этого направления работы.
7. Разработана и последовательно реализуется коммуникационная стратегия Странового плана ФЛЕГ.
Налажено тесное рабочее сотрудничество Программы ЕПД-ФЛЕГ с пресс службой Министерстсва лесного хозяйства. На официальном Интернет сайте Минлесхоза в разделе «Международное сотрудничество» имеется специальная рубрика «Сотрудничество по линии ФЛЕГ» ( http://www. /ru/ISO/fleg. html). Здесь размещен текст Декларации, принятой на конференции министров 2005 г. в Санкт-Петербурге, информация о процессе ФЛЕГ, Программе ЕПД-ФЛЕГ. Информация о реализации Странового плана ФЛЕГ Беларуси регулярно появляется в разделе «Новости», а также на сайте Республиканской лесопромышленной ассоциации (http:///index. php)
В первом полугодии 2010 года в «Беларусской лесной газете» (еженедельная, тираж 20 тыс. экземпляров) издано 6 публикаций, посвященных Программе. Они доступны на сайте «Беларусской лесной газеты» (http://www. lesgazeta. info/) и размещены на одном из самых посещаемых русскоязычных лесных сайтов www. *****; еще 4 публикации вышли в свет в журнале «Лесное и охотничье хозяйство». Работа Программы освещена в статье, опубликованной в газете «Республика» (учредитель Совет Министров Республики Беларусь). Информация о процессе ФЛЕГ и Программы доведена до всех организаций отрасли в ходе совещаний, организованных в рамках выставки «Лесдревтех 2010». Соответствующая информация представлена в отраслевых буклетах и иных печатных изданиях, адресованных массовому читателю.
Это способствовало привлечению внимания гражданского общества к вопросам борьбы с незаконными рубками и коррупционными проявлениями в лесном секторе, стимулировало расширение контактов лесохозяйственных учреждений с общественными организациями, местными советами и населением по вопросам, связанным с правоприменением в лесном секторе и лесопользованием.
Таким образом, Программа ФЛЕГ послужила эффективным подспорьем в контексте выполнения национальных планов и задач в области противодействия незаконным рубкам и торговле нелегальной древесиной, предотвращения корруп-ции в лесном хозяйстве. Реализация Странового плана ФЛЕГ стала важным этапом в комплексе мер по совершенствованию лесного законодательства и созданию современной и более действенной системы правоприменения в Беларуси.
Главный вывод – формируются надежные предпосылки и укрепляется потенциал для актуализации и повышения эффективности национальной лесной политики. В ее основу планируется положить новый Стратегический план развития лесного хозяйства Беларуси (Стратегический план развития лесного хозяйства Беларуси до 2015 года был разработан в г. г. группой белорусских и иностранных консультантов в рамках Проекта развития лесного хозяйства, финансировавшегося с участием Всемирного банка). Стратегия, как вид программного документа, позволяет совместить общие концептуальные подходы развития лесного сектора и формирования лесной политики и конкретные меры по достижению целей и задач на ближайшую и отдаленную перспективу.
Поэтому в качестве одного из перспективных мероприятий Странового плана ФЛЕГ на очередной год включена разработка макета нового Стратегического плана развития лесного хозяйства на гг. С учетом наработок консультантов, в нем, в частности, планируется отразить такие вопросы, как:
внесение обоснованных изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь и нормативные правовые акты по лесному хозяйству.
совершенствование структуры и функций различных органов управления и лесохозяйственных организаций; уточнение видов деятельности и функций государственных лесохозяйственных учреждений;
совершенствование системы управления и координации деятельности службы государственной лесной охраны;
повышение эффективности лесоуправления и охраны лесных ресурсов на территориальном уровне, предусмотрев уточнение полномочий местных органов исполнительной власти;
оптимизация функций и нормативных правовых актов в области государственного лесного контроля;
разработка экономических нормативов для обеспечения обоснованного финансирования лесного хозяйства;
повышение точности инвентаризации лесных ресурсов при лесоустройстве;
оптимизация площади природоохранных и эксплуатационных лесов в интересах реализации принципов устойчивого лесопользования, сохранения окружающей среды, поддержания средообразующих и социальных функций лесов;
развитие рыночной торговли готовыми лесоматериалами с постепенным сокращением объемов ее продаж на корню;
развитие сферы услуг в лесном хозяйстве.
Основные задачи второго года реализации Программы - дальнейшее развитие национального процесса ФЛЕГ; организация многовекторного практического использования результатов, полученных по итогам первого года; расширение коммуникационной составляющей процесса ФЛЕГ.
Подспорьем в этой работе должны стать ознакомительные зарубежные поездки специалистов по актуальным направлениям реализации Странового плана. Позитивный зарубежный опыт организации управления лесами и лесопользова-ния, служит примером устойчивого и рентабельного лесного хозяйства. Он может быть ориентиром в процессе совершенствования экономического механизма хозяйствования и повышения эффективности лесопользования в Беларуси.
