Государственная политика в сфере миграционных процессов в г. Москве ( гг.) (стр. 1 )

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(РГГУ)

ИСТОРИКО-АРХИВНЫЙ ИНСТИТУТ

ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ, ПОЛИТОЛОГИИ И ПРАВА

Кафедра теоретической и прикладной политологии

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
В Г. МОСКВЕ ( гг.)

Специальность 030200.65 Политология

Дипломная работа студентки 6-го курса заочной формы обучения

Допущена к защите на ГЭК

Заведующий кафедрой Научный руководитель

канд. полит. наук, доцент канд. полит. наук, доцент

_______________ ____________

«___»_____________ 2013 г.

Москва 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение. 3

Глава I. Миграционная политика: теоретические аспекты.. 14

1.1... Понятие «миграция» и ее характеристики. 14

1.2... Понятие «миграционная политика». 18

1.3.Государственная миграционная политика: факторы и критерии эффективности 24

Глава II. Особенности миграционных процессов в г. Москве в начале
2000-х гг. 31

2.1 Особенности миграционных процессов в Российской Федерации 31

2.2. Миграционная ситуация в г. Москве в начале 2000-х гг. 34

Глава III. Регулирование миграционных процессов в г. Москве
в 2004 – 2010 гг. 43

3.1. Структура принятия политических решений в области регулирования миграции в г. Москве. 43

3.2. Подготовка, принятие и осуществление решений по регулированию миграции в г. Москве. 49

3.3. Программа регулирования миграции в г. Москве на гг.: цель, задачи и результаты реализации. 52

Список использованных источников и литературы.. 63

Приложение. 72

ВВЕДЕНИЕ

Москва – это уникальный город не только в масштабах страны, но и как один из крупнейших мировых центров притяжения людских потоков. Благодаря своему высокому политическому, социально-экономическому
и культурному потенциалу, а также в силу исторических причин, Москву можно с уверенностью назвать не просто столицей России, но и центром региона СНГ и Восточной Европы. Являясь бесспорно привлекательной для мигрантов с одной стороны, обладая, на наш взгляд, слабо развитой системой регулирования миграционных потоков с другой, Москва становится хорошим предметом для изучения проблем, связанных с реализацией миграционной политики.

Москва - огромный мегаполис, населенный представителями разных этнокультурных групп. В последнее время очевиден прирост ее жителей в первую очередь за счет мигрантов, а не коренных москвичей. При этом, как нам представляется, на лицо отсутствие четкого видения сложившейся ситуации и ее потенциальных негативных последствий в будущем, также не совсем ясна концепция действий столичных властей и общая линия запретительных и дискриминационных действий в направлении регулирования миграции. Надо признать, что в настоящее время ввиду сложившейся ситуации в СМИ активно тиражируется мнение, что отсутствие внятной миграционной политики может подорвать относительную социальную стабильность и межэтнический баланс
в мегаполисе[1].

В последние годы в связи с нерешенностью проблем миграции, увеличивающейся статистикой конфликтов и столкновений на культурной, этнической почве, «непрямых» проявлениях ксенофобии к приезжим – формируется негативный образ мигранта. В этой связи, степень эффективности московской власти имеет исключительно важное значение.

Степень изученности проблемы. Надо признать, что в области проблем миграции российскими исследователями написано достаточно много серьезных работ, причем спектр изучаемых проблем широк. Разумеется, объектом глубокого анализа становилась миграционная ситуация в России и ее особенности, в этом контексте примечательна работа «Миграция и стабильность в современной России: механизм взаимодействия» [2]. В рамках изучения российских миграционных процессов отдельно уделялось внимание адаптационным проблемам, в частности в монографии «Стратегия адаптации мигрантов и их психологическое благополучие (на примере Северного Кавказа и Москвы)»[3]. Особое внимание российские исследователи уделяли вопросу региональной принадлежности мигрантов. В своих работах такие исследователи миграционных процессов, как [4], [5] анализируют социально-экономические последствия миграции из Китая, Армении, Грузии. Довольно серьезно проработан сам феномен миграции, законы ее функционирования, а также возможные подходы к ее регулированию (например - «Социально-экономические механизмы регулирования внешней трудовой миграции» - диссертация [6]). Причем, в своих исследованиях авторы часто обращаются к зарубежному опыту в сфере миграции, в этой связи примечательна работа [7] «Зарубежный опыт регулирования международной миграции рабочей силы: возможности применения в России» и изучение [8] государственной политики в отношении мигрантов на примере Франции и Нидерландов, а также исследование «Миграционная политика в зарубежных странах и России: опыт сравнительного анализа»[9]. Кроме того, по проблемам миграции исследователями написано огромное количество статей в различных общественно-политических журналах, таких как: «ПОЛИС», «Профиль», «Русский репортер», «Итоги», «Власть». Например, статья «Влияние трудовой миграции на функционирование принимающего государства (политико-теоретические и практические вопросы)»[10], опубликованная в журнале «Власть» в 2011. Статья посвящена такому актуальному вопросу, как транслирование мигрантами своих религиозных норм и образа жизни на принимающую сторону. В своей статье «Миграция, свобода и гражданство: парадоксы маргинализации»[11] рассуждает о таких понятиях как «свобода», «демократия» и их влияние на политические системы, с учетом миграционной ситуации. Она признает, что свобода передвижение – необходимый элемент развитого общества, но в то же время, рассуждает о том, как совместить эту «свободу» с политической и территориальной целостностью.

Что же касается нашей работы, то ее отличие от российских исследований в области миграции состоит в том, что в ней мы попытаемся проанализировать механизм функционирования и взаимодействия структур, вовлеченных в процесс реализации отечественной миграционной политики с помощью прикладной теории принятия политических решений. То есть мы используем теоретическую модель для изучения практического решения в области государственной миграционной политики и оценки результатов его принятия. По нашему мнению, именно сейчас из-за стремительной динамики изменений политических, социально-экономических, демографических, этнокультурных условий, в которых находится Россия, требуют переосмысления старые алгоритмы действия властей, необходима разработка новых эффективных и гибких методов управления общественными процессами в общем, и миграции в частности.

Цель работы – проанализировать государственную политику в сфере миграционных процессов в г. Москве в х гг. Если отталкиваться от международного опыта, то может показаться, что регулирование миграции как сфера публичной государственной политики относится скорее к компетенции и полномочиям федеральной власти в стране, нежели к муниципальной или городской власти, которая обладает ограниченными ресурсами для проведения полноценной политики в данном направлении. Однако в случае с Москвой, учитывая ее уникальный статус, по сути «города-региона», она может служить полноценным целевым объектом исследования миграционной политики.

Задачи работы:

- рассмотреть понятие «миграция»;

- изучить понятие «миграционная политика»;

- выявить особенности миграционных процессов в Российской Федерации;

- проанализировать миграционную ситуацию в Москве в начале
2000-х гг.;

- рассмотреть структуру принятия политических решений в области регулирования миграции в г. Москве;

- изучить этапы подготовки, принятия и осуществления решений по регулированию миграции;

- проанализировать Московскую городскую миграционную Программу
на гг.

- рассмотреть ее цели и задачи;

- оценить результаты реализации.

Хронологические рамки. Период  гг. выбран нами по следующим причинам.

Во-первых, на наш взгляд, это период «зрелого» правления , к 2004 году он находился у власти уже 12 лет, поэтому созданная им структура не была временной или неокрепшей и имела свои устоявшиеся правила игры. 2010 год – это год завершения его карьеры, и, как следствие, - начало нового этапа в политике Правительства Москвы.

Во-вторых, – основной документ, подвергшийся нашему анализу, а именно Программа регулирования миграции в Москве на гг., принятая в 2004-м году, является третьей программой регулирования миграции в период правления , и потому можно предположить, что она создавалась не как пробный вариант, а как полноценный целевой документ. Кроме того, для оценки эффективности реализации данной программы нам необходимо было воспользоваться ее логическим продолжением - Московской городской целевой миграционной Программой на гг. (последней в политическом цикле
). Таким образом, в период с 2004 по 2010 гг. мы имеем для анализа полный цикл принятия политических решений в рамках устоявшейся структуры власти.

Если рассматривать вопрос в глобальном масштабе, то регулирование миграции важно не только с технической, экономической и демографической точки зрения, но и с политической. Воздействуя на жизни миллионов людей, решения в данной сфере раскрывают характер и особенности функционирования политической системы, что, в свою очередь, позволяет понять нормы и ценности, лежащие в основе политической системы. «Трудно придумать лучший способ изучения взаимоотношений между государством, индивидом и обществом, чем рассмотрение того, как власть относится к иностранцам и приезжим, которые являются наименее защищенными членами общества, в силу отсутствия у них основополагающих прав гражданина».[12]

Основной гипотезой, которую необходимо опровергнуть или доказать по итогам проводимого исследования, является утверждение о том, что сложившаяся ситуация в области миграции обнажает серьезные недостатки
в реализации властными структурами миграционной политики, неэффективность механизма регулирования миграционных потоков, неспособность своевременно предотвращать опасные для общества последствия миграции. В этой связи, предполагаем наличие следующих проблем московской миграционной политики, в частности, институциональные: недостаток скоординированности действий властей на различных уровнях и направлениях их деятельности, недостаток четкости
и последовательности предпринимаемых ими мер, коррумпированность бюрократического аппарата; содержательные: отсутствие четкой локальной концепции и стратегии регулирования миграции, которая бы включала реальные мероприятия по формированию гибкой системы, соответствующей непрерывно меняющейся миграционной ситуации.

Для выполнения указанной задачи необходимо рассмотреть теоретико-методологические основы исследования миграционной политики. Здесь необходимо разграничить модели, позволяющие изучать закономерности принятия политических решений, и управленческие особенности, определяющие формат и содержание миграционной политики, а также модели, позволяющие понять мотивацию поведения мигрантов, прогнозировать тенденции миграционной динамики.

Сначала коснемся последней группы. Существуют различные распространенные модели, используемые для описания феномена миграции. Среди таких можно назвать: математическую модель «потока и притяжения» («gravity flow» model), экономическую модель «центробежных и центростремительных сил» («push-pull» model), а также социопсихологическое видение миграции через призму модели «адаптации[13]». Однако эти модели склонны к излишней схематизации и упрощению реальных мотивов мигрантов. В научной сфере, изучающей закономерности миграции, здесь, по мнению западных ученых, наметился явный недостаток в исследовательских разработках эмпирического характера, происходит отказ от подобных моделей вследствие разочарованности в них, так как они приводят к недостоверному отражению реальной ситуации, что совпадает с ростом интереса к изучению особенностей культурных и психологических отличий каждой отдельной группы мигрантов.

Мигрант, как некий обобщенный образ, не является набором произвольных характеристик и черт, но «представляет организованную целостную систему личных, социоэкономических и ситуационных переменных», для изучения которых в середине семидесятых годов 20-го века новозеландский политический антрополог Т. Дж. МакДжи предложил разработанный им метод конструирования «профилей мигрантов»[14]. Данная методика позволяет проводить изучение и классификацию тенденций миграционной динамики, которые основаны на сборе и обобщении характеристик различных мигрантов, что дает возможность устанавливать и анализировать направления движений мигрантов и типы мигрантов, сопоставляя данные об истории динамики миграции с данными о текущих изменениях или же о настоящей миграционной ситуации в определенной стране.

В рамках данного исследования также планируется использование различных методологий и моделей, относящихся к теории принятия политических решений в отрыве от их специализации. Прежде всего, необходимо указать модель «сетевого анализа» Дэвида Ноука[15], которая поможет сконструировать структуру взаимоотношений различных акторов
в системе регулирования миграции, иными словами участников принятия и реализации Программы регулирования миграции, выявить характер и интенсивность их взаимодействия на разных уровнях принятия политических решений в данной сфере. В общем смысле, под «сетью» понимается особенный тип отношений, связующий между собой определенное количество участников политического процесса, объектов и событий данного процесса. На основе самой структуры «сети» принятия решений в области регулирования миграции можно сделать выводы о характере и эффективности взаимодействия различных участников данного процесса. Также «сеть» позволяет глубоко вникать в контекст социальных взаимоотношений, в рамках которых различные участники функционируют и принимают поведенческие решения. Более того, сетевая модель, разработанная в организационной психологии, наиболее подходит для изучения механизма принятия политических решений в России, который во многом основан на межличностных отношениях участников данного механизма.

Совместно с указанной моделью можно использовать инкременталистскую модель Чарльза Линдблома[16], в основе которой лежит идея политического торга, как единственного возможного средства достижения политических целей. Данная вспомогательная модель, поможет выявить специфику различных, часто несовпадающих интересов участников в системе регулирования миграции в Москве, а также сфокусировать внимание на возможных общностях их интересов, формирующихся в процессе торга и поиска компромисса. Эта модель поможет составить представление о рациональных установках участников данного процесса и спроецировать «модель торга» на взаимоотношения участников неформальной структуры отношений в процессе выработки и реализации концепции миграционной политики г. Москвы.

Также для реконструкции алгоритма динамического цикла подготовки, принятия и осуществления Программы регулирования миграции в Правительстве Москвы будет использована «модель политико-управленческого цикла», использованная американскими политологами
Дж. Андерсоном и У. Данном[17]. В соответствии с этой моделью механизм принятия политического решения проходит стадии структурирование проблемы или повестки дня, разработка проекта или формулирование решения, согласования решения и его имплементации, с последующей оценкой результатов.

Источниковая база работы: Постановления Правительства Москвы, Распоряжения Мэра Москвы, Указы Президента Российской Федерации, Законы города Москвы; оценки и суждения политических деятелей – интервью и выступления, статистические данные Федеральной миграционной службы России и Управления Федеральной миграционной службы России по г. Москве.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, и приложения. Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, его цель и основные задачи, характеризуется методологическая основа исследования, излагается актуальность и практическая значимость. В рамках первой главы - «Миграционная политика: теоретические аспекты» рассматривается понятие миграции, ее суть и основные характеристики, а также особенности миграционной политики в системе регулирования миграции в целом и в структуре государственного и муниципального управления в частности. Во второй главе - «Особенности миграционных процессов в г. Москве в начале 2000-х гг.» анализируются общие тенденции миграционных процессов в России и в Москве. В третьей главе - «Регулирование миграционных процессов в г. Москве
в  гг.» рассматривается структура принятия политических решений по регулированию миграционной ситуации в Москве, этапы принятия городской Программы регулирования миграции на гг. и оцениваются результаты ее реализации. В заключении отмечается, что миграционная ситуация в Москве, с учетом ее значимости для страны, с каждым годом становилась все сложнее, миграционные потоки были трудно контролируемы, усилия властей или не были достаточными и своевременными, или и вовсе были больше направлены на сознательную «имитацию деятельности». Приложение наглядно иллюстрирует структуру акторов, вовлеченных в процесс принятия и реализации Московской городской миграционной программы на гг.

ГЛАВА I. МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1.  Понятие «миграция» и ее характеристики

Миграция - форма мобильности индивида или группы людей. Под мобильностью, в данном случае, подразумевается, как физическое перемещение, имеется в виду смена места жительства, так и смена культурного ареала обитания. В официальных документах Российской Федерации миграция определяется как «перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства».[18]

Миграция, как и любое другое понятие, имеет разветвленную типологию. Во-первых, миграция населения может быть внутренней (внутри страны) и внешней, которая в свою очередь подразделяется на иммиграцию (въезд иностранцев в какую-либо страну на постоянное жительство) и эмиграцию (переселение из какой-либо страны в другую). Также миграция может быть добровольной или вынужденной, законной или незаконной, может быть вызвана различной мотивационной подоплекой:

1.  по экономическим соображениям (трудовая миграция);

2.  по политическим соображениям (напр. диссидентство);

3.  по соображениям безопасности (в массовом порядке – это беженцы);

4.  из стремления более полно реализовать свой (творческий, интеллектуальный) потенциал;

5.  из чувства культурной, этнической и др. ущемленности.

Миграция может быть классифицирована по длительности и характеру движения мигранта как маятниковая (неравномерная, но повторяющаяся
с периодическим постоянством движения), регулярная, сезонная, суточная, одноразовая миграция (единовременное пересечение границ государства
с целью дальнейшей натурализации).

Сам по себе процесс перемещения для большинства людей очень чувствителен, поскольку тесно связан с необходимостью социальной и культурной адаптации приезжего в новой, чуждой среде, при этом единой стратегии не существует, каждый мигрант в силу естественного человеческого фактора вынужден самостоятельно вырабатывать собственную адаптационную технику (зачастую не без помощи уже сформировавшихся в «пункте назначения» диаспор-земляков иммигранта) что, как правило, предполагает отказ от определенных стереотипов, ценностных ориентаций, навыков поведения, присущих месту его происхождения. Причем этот процесс двусторонне болезнен, с учетом современных условий тесной среды городского сосуществования, с определенным дискомфортом сталкиваются и сами приезжие, и представители принимающей стороны, т. н. коренные жители. Естественно, такое положение является благодатной почвой для возникновения многочисленных социальных и культурных микротрений приезжих и коренных горожан, которые, потенциально чреваты опасностью перерастать в открытые острые конфликты.

Для более глубокого понимания сущности, причин и характера миграции необходимо описать ситуацию, заставляющую потенциального мигранта начать перемещение. Первый этап – это осознанный процесс принятия решения о смене привычных условий жизни, в следствие острой добровольной или вынужденной необходимости достижения значимых целей. В общих чертах такие цели можно охарактеризовать как стремление
к благополучию в новых условиях в связи с неудовлетворенностью жизненными обстоятельствами, неспособностью реализации своих жизненных потребностей. Так классический индивид руководствуется необходимостью удовлетворять свои потребности и способен пойти на такой радикальный шаг как изменение своих уже сложившихся социальных связей. Естественно, условия перемещения и сами потребности серьезно варьируются. Некоторые мигранты вынуждены покидать свою страну, убегая от опасности быть убитым, другие просто меняют место работы на более высокооплачиваемое. Во многих случаях миграция продиктована идеологическими причинами и иррациональными факторами.

В процессе миграции встает вопрос выбора стратегии, многие полагаются на поиск в новом месте похожих, «родных» людей. За редким исключением стремление к поиску в чуждой среде носителей сходных, подобных культурных и социальных навыков поведения и мышления характерно для большинства мигрантов, и является важнейшим условием адаптации мигранта в принимающем обществе. Организуются тесные диаспоральные связи.

Таким образом, мигрант в новых, непривычных для него обстоятельствах, сталкивается с множеством трудностей на пути удовлетворения своих возрастающих потребностей, что во многом связано с неспособностью адаптироваться в чуждой ему среде. Здесь коренится одна из серьезнейших опасностей миграции. Индивидуальные трудности адаптации приводят к социальной напряженности вследствие маргинализации мигранта и усиления негативного восприятия «образа мигранта», сопровождаемого мобилизацией ксенофобских сил внутри общества.

Например, иностранные рабочие, въезжающие в страну в поисках более высокой оплаты труда, в наибольшей степени подвержены дискриминации (причем не только по признаку материального достатка, но и по конфессиональному, этническому, культурному). Во многом за этим стоит пусть несознательный, но все же достаточно укорененный образ приезжего как представителя дешевой, грубой рабочей силы, безграмотного человека, склонного к различным противоправным действиям. Также типично негативное восприятие порождает непреодолимую культурную дистанцию, которая отделяет такого мигранта от принявшего его социума. Все это зачастую приводит к возникновению агрессивных всплесков в отношении приезжих, начиная от ксенофобии до просто недоверчивого брезгливого отношения к ним. Вопрос ответственности за снижение или же наоборот наращивание социальной напряженности в данной ситуации – неоднозначен. Безболезненная адаптация приезжих, которые принимают уже существующие общественные нормы и правила, жертвуя своими ценностями во имя материального благополучия, исключительно в интересах окружающих. В первую очередь, упрощение адаптационного процесса важно с точки зрения безопасности, которой может угрожать маргинализация мигрантов.

Таким образом, социальная напряженность вызванная миграцией обоюдоопасна. Можно с уверенностью констатировать, что миграция как сложное социальное явление, обладая стихийным, трудно предсказуемым характером, имеет большой конфликтогенный потенциал, который реализуется в обществе в отсутствии эффективных механизмов регулирования и сдерживания со стороны властей негативных следствий миграции.

Из сказанного выше следует, что при принятии публичных решений
в сфере миграции, как и в прочих областях, представляющих социальную значимость, важно учитывать в первую очередь потребности субъектов данного процесса. Естественно, что в ходе выработки таких решений трудно учесть всю совокупность и сложность мотивов мигрантов, которые, как уже говорилось выше, варьируются от бегства от бедности до воссоединение
с родственниками или поиска партнера для брака. В этой связи, важно определить запросы адресной группы мигрантов и далее работать над созданием соответствующего нормативного акта, чтобы данные запросы удовлетворить.

Для выработки эффективной политики регулирования миграции необходимо понять: что стимулирует движение мигранта (мотивы), периодичность и постоянство движения (динамику), положение мигранта в социальной структуре страны убывания и прибытия (условия).

1.2.  Понятие «миграционная политика»

Для начала дадим определение государственной политике. В общем понимании – это целенаправленная деятельность одного или группы лиц, принимающих политические решения относительно какой-либо предметной, проблемной области, носящая повторяющийся, серийный, циклический характер. Далее нужно определить какое решение является политическим. Во-первых, политические решения должны формулировать общие задачи, которые затрагивают базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов. Во-вторых, подобные решения должны влиять на сохранение и (или) изменения нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка.
И в-третьих, политические решения связаны с регулированием, распределением и перераспределением ключевых ресурсов общества[19].

Согласно классификации Джеймса Андерсона[20], известного американского политолога и специалиста в области публичной политики и политического анализа, публичная государственная политика как вид общественно значимой или публичной деятельности определяется наличием нескольких базовых характеристик: целенаправленность (ориентированность на выполнение определенной задачи, нежели спорадическая, беспорядочная деятельность), повторяемость или серийность (публичная государственная политика состоит из повторяющихся, типовых действий, осуществляемых органами власти), направленность на конкретные средовые запросы (публичную политику можно воспринимать как реакцию государственной власти на запросы общества, как внутренней среды – потребности рядовых граждан, групп интересов – и запросы внешней среды – международного политического сообщества), комплексность (политика предполагает не только разработку ряда мер и положений, направленных на изменение ситуации, но и создание условий для реализации обозначенных мер и осуществление конкретных действий для их реализации, иными словами декларируемые приоритеты и цели должны сопровождаться последовательным выполнением условий для их достижения, только в этом случае политика становится жизнеспособной и последовательной), политика может быть позитивной и негативной (здесь речь идет о стратегиях активного участия – позитивная сторона - и неучастия властей – негативная; при этом бездействие не фактическое, а открыто декларируемое, как определенная позиция, - политика laissez-faire), и, наконец, государственная политика всегда легитимна и обязательна для исполнения (государственная политика имеет правовую основу и носит принудительный характер). Очевидная применимость названных критериев к процессу законодательного регулирования миграции позволяется с уверенностью отнести миграционную политику к государственной публичной политике.

По классификации Джеймса Андерсона, существует четыре типа политической деятельности, которые дифференцируются в зависимости от характера их воздействия на общество и на взаимоотношения участников этой политической деятельности. Первый тип был назван дистрибутивная политика, предполагающая координацию предоставления различных льгот и услуг в интересах тех или иных слоев населения – отдельных граждан, общественных групп, корпораций и сообществ. Дистрибутивная политика обычно финансируется из государственного бюджета и осуществляется
в целях поддержания отдельных групп, сообществ или отраслей промышленности. Как правило, в таких случаях, прямой и открытой конкуренции между промышленными группами нет, но в результате всегда остаются разочарованные претенденты на получение льгот со стороны государства и поэтому каждый участник старается воздействовать по мере возможностей на процесс принятия решения. Впрочем, любое решение властей по тому или иному вопросу всегда будет иметь оппозицию, так оно будет идти в разрез с интересами определенных политических сил. Таким образом, дистрибутивная политика относится к крайне индивидуализированным решениям, которые лишь в совокупности могут называться политикой.

Второй тип – регулятивная политика, предполагает ограничение
и установку лимитов на деятельность индивидов и групп. В отличие от дистрибутивной политики, данный тип предполагает ограничение свободы действий в рамках регулируемой сферы деятельности. В процессе формирования регулятивной политики присутствие конкурирующих сторон более заметно, чем в случае дистрибутивной политики. В таком случае регулятивная политика оказывается еще и соревновательной, что приводит к тому, что в итоге запрет какой-либо деятельности распространяется на всех, кроме небольшой группы, коалиции, что предоставляет им эксклюзивные права в регулируемой сфере.

Третий тип - саморегулятивная политика, которая имеет много общего с регулятивной, в части используемых методов ограничения свободы действий, однако, в данном случае, ограничение поддерживается самой регулируемой группой, как средство защиты и продвижения интересов ее членов. Яркий пример такой практики - государственное лицензирование различных видов деятельности. Как правило, регулируемая группа объединена на профессиональной основе.

И, наконец, редистрибутивная политика, которая предполагает осуществление государством намеренных действий по перераспределению прибыли, благ и частной собственности между обеспеченными и малоимущими слоями населения. Этот тип политики отражает противоречия между сторонниками рынка, представителями крупного капитала и сторонниками принципа социальной справедливости, социально-демократическими силами. Примером этого типа политики является деятельность государства в области социального сектора, в рамках программ по борьбе с бедностью и т. д.

Характер мер, которые используются в миграционной политике, варьирующихся в диапазоне от запретительных санкций для въезжающих в страну до миграционной амнистии и введения режима открытых границ, позволяет относить ее как одну из отраслей публичной государственной политики, согласно классификации Дж. Андерсона, к виду регулятивной политической деятельности.

Тем не менее, стоит отметить, что в широком смысле она также может содержать черты и проявления всех указанных типов государственной политической деятельности (иначе как можно объяснить гуманитарную деятельность властей, связанную с наплывом мигрантов – предоставление льготного жилья, пособий и предоставление детям мигрантов возможности получать образование наравне с гражданами).

При реализации миграционной политики лица, принимающие решения (далее - ЛПР) руководствуются как материальными особенностями процесса, например, регулирование миграционных потоков, особенно групп трудовых мигрантов, что предполагает мобилизацию экономических групп, связанных с потоками мигрантов. Так и «символическими» особенностями, в ситуации, когда массовый наплыв мигрантов провоцирует серьезные культурные
и социопсихологические изменения в обществе, которые находят свое выражение в системе символов и стереотипов, мобилизуя СМИ, этнические диаспоры, экстремистские организации ксенофобского толка, творческую интеллигенцию и правозащитные круги.

Представленная классификация демонстрирует характерные черты миграционной политики как вида государственной деятельности, дает ключ
к пониманию широты охвата поля миграционной политики и комплексность компонентов, составляющих ее предмет. Для дальнейшего раскрытия сути
и специфики данного сегмента публичной деятельности, мы постараемся выделить характеристики, которые выделяют миграционную политику из ряда прочих публичных сфер регулирования государственной власти. Некоторые из этих особенных характеристик уже были упомянуты
в п.1.1. при описании самого понятия миграции.

Прежде всего, это стихийный характер миграции (имеется в виду условия ее возникновения и характер развития), что создает трудности оперативного реагирования властей на вызовы миграции и рождает трудности прогнозирования динамики миграционных потоков. Кроме того, темпы передвижений мигрантов трудно предсказуемы.

Другой характеристикой миграционной политики является различие правового режима, применяемого в отношении лиц, попадающих в сферу ее регулирования. Неоднородность потока мигрантов как объекта регулирования (трудовая миграция, беженцы, репатрианты, приезжие из других городов, - все это разные группы с разной мотивацией) создает необходимость сочетания различных правовых принципов и процедур.

Миграционной политике присущ широкий охват воздействия, в силу того, что миграция имеет комплексное и разностороннее влияние на общество, проникая в сферу экономики и социальных отношений, а также на условия безопасности страны и баланс межэтнических отношений.

Миграционная политика достаточно затратная (как в материальном плане, так и в области человеческого ресурса), зачастую нарастающая динамика миграционных потоков требует постоянного совершенствования инфраструктуры, соответствующих государственных институтов и регулирующих механизмов. Причем, это необходимо делать как в случае стихийной миграции, так и в случае цикличности, основанной на соотношении уровней развитости и потребностей внутреннего рынка труда принимающей и отправляющей стран, когда происходят колебания спроса на иностранную рабочую силу в различные периоды времени.

Важной характеристикой миграционной политики является
т. н. «политика клиента» - форма взаимодействия чиновников, ответственных за исполнение миграционной политики и небольшими, хорошо организованными группами на которых эта политика оказывает влияние. Таким образом, формируются т. н. лобби группы, часто их деятельность имеет выраженную узко этническую направленность, когда, к примеру, представители этнической диаспоры продвигают интересы своих земляков на уровне городской управы. Такая линия отношений отчетливо прослеживается как в развитых демократических системах, так и в переходных обществах, в том числе и в России. Все это дает основание с уверенностью использовать при изучении особенностей миграционной политики в Москве модель «политических сетей», в данном случае, структура сети формируется в ходе взаимодействия различных политических агентов, участвующих в принятии решений относительно тех или иных сторон миграционного процесса.