Проект рекомендаций
Научного совета по комплексным проблемам евразийской экономической интеграции, модернизации, конкурентоспособности и устойчивому развитию
О негативных последствиях политики свертывания государственного участия в управлении корпорациями для модернизации и инновационного развития российской экономики в условиях мирового кризиса
Реализуемая Правительством линия на приватизацию государственных долей и предприятий, выведение чиновников из органов управления государственных корпораций, коммерциализация последних ощутимо сужает возможности реализации президентского курса на модернизацию и новую индустриализацию экономики, ее перевода на инновационный путь развития и повышение конкурентоспособности. Эта линия не имеет ни научного, ни методологического обоснования и реализуется, судя по риторике, исходя из догматического представления о безусловных преимуществах частной собственности над государственной. Формулировки, определяющие приватизацию российских компаний с государственным участием в качестве одного из основных инструментов перехода к инновационному развитию экономики, близки к тем, что сопровождали приватизацию в 1990-е годы. Реализация такого рода установок может нанести вред не только воспроизводственной базе экономики, инвестиционному и человеческому потенциалам страны, но и социальной поддержке реформ, а также интересам национальной безопасности.
В действительности оптимальное соотношение частной и государственной собственности в экономике зависит от большого числа факторов, наиболее значимые из которых при современном состоянии российской экономики свидетельствуют не в пользу указанной линии. Ниже ее целесообразность анализируется с точки зрения структурных, конъюнктурных, исторических и институциональных факторов исходя из необходимости решения поставленных Президентом России задач модернизации и новой индустриализации экономики, повышения ее конкурентоспособности на передовой технологической основе.
Преодоление мирового экономического кризиса происходит на основе становления нового технологического уклада, переход к которому требует значительных усилий по концентрации ресурсов на ключевых направлениях его развития. В условиях характерной для такого периода экономической депрессии и турбулентности финансового рынка необходимые для успешной структурной перестройки экономики крупномасштабные долгосрочные инвестиции в перспективные направления развития возможны только при активном участии государства. В такие периоды структурных изменений, когда рыночные механизмы дают сбой, государство вынуждено принимать на себя роль основного субъекта развития. При этом, как показывает исторический опыт, наряду с соответствующим усилением регулирующего воздействия государства часто прибегают к прямому управлению ключевыми для модернизации субъектами хозяйства, национализируя их, и вводят механизмы планирования. Так было во всех капиталистических странах в 30-50е годы, во всех новых индустриальных странах в послевоенный период. Многие передовые страны прибегали к национализации базовых отраслей экономики и в предыдущий структурный кризис в 70-80е годы.
Из этого опыта не следует необходимость его буквального повторения в настоящее время. Выбор форм государственного воздействия на развитие экономики зависит от множества факторов и должен совершаться на сугубо прагматичной основе. Волны национализации и планирования объясняются стремлением государства не допустить нецелевого использования гигантских ресурсов, выделяемых для модернизации и структурной перестройки экономики. Как правило, к этой мере прибегают для форсированного выращивания нового технологического уклада посредством кредитования государственными банками государственных же предприятий. После формирования соответствующей технологической траектории и вывода созданных при поддержке государства хозяйствующих субъектов в режим расширенного воспроизводства на основе рыночных механизмов, они приватизируются и мобилизующая функция государства сворачивается.
Таким образом, для обеспечения успешного развития экономики в нынешних условиях крупномасштабных структурных изменений объективно необходимо усиление роли государства, в том числе как собственника стратегических активов. Это необходимо как для концентрации ресурсов в ключевых направлениях нового технологического уклада, так и для ликвидации технологического отставания в уже существующих отраслях. Именно этот процесс происходит в настоящее время в передовых странах с развитой рыночной экономикой, на фоне которого проводимая российским правительством линия на приватизацию активов выглядит несвоевременным увлечением из другого периода.
Не вписывается в логику государственной политики модернизации и развития промышленности установка на вывод представителей министерств и ведомств из советов директоров госкорпораций. Поскольку они создавались для решения задач развития, то в их деятельности рыночные критерии прибыльности не должны доминировать при принятии решений над предметными целями их создания, отслеживать реализацию которых должны как раз представители профильных органов государственного управления. Их замена на независимых директоров, многие из которых занимаются коммерческой деятельностью, объективно будет уводить управление госкорпорациями от достижения поставленных государством целей и подчинять интересам частных лиц.
Приватизация остающихся в государственной собственности промышленных активов сделает окончательно невозможным формирование конкурентоспособного корпоративного ядра российской экономики, без чего не удастся добиться улучшения положения в мировом разделении труда. В этом ядре должны преобладать компании, сопоставимые по своим возможностям с ведущими мировыми фирмами, играющими ведущую роль в становлении нового технологического уклада.
В настоящее время даже крупный российский бизнес, особенно машиностроительный, сильно уступает в размерах лидирующим в мировой экономике фирмам. Эти фирмы не только включают мощные исследовательские подразделения, но и располагают ресурсами для осуществления сложных комплексных инноваций, охватывающих несколько звеньев технологической цепочки. В отечественной экономике выжившие после приватизации отдельные элементы некогда единых научно-производственных объединений пребывают в раздробленном и фрагментарном состоянии. При существующих размерах и структуре российских фирм невозможно ожидать от них переориентации на инновационную модель развития, у них нет необходимых ресурсов для создания новых научно-производственных циклов.
Для изменения ситуации необходимо значительное (в разы, если не в десятки раз) укрупнение отечественных корпораций, составляющих основу наукоемкой промышленности. Это не самоцель, а средство создания экономического потенциала для восстановления фактически утраченных в ходе приватизации 90-х годов важных частей гражданского машиностроения, в том числе в таких перспективных отраслях, как электронная промышленность, приборостроение, станкостроение и пр.
Несмотря на процессы слияний и поглощений в российской экономике, частная инициатива в этих процессах еще слишком слаба для быстрого формирования конкурентоспособных по мировым меркам корпораций в обрабатывающих отраслях промышленности. Обеспечить необходимую концентрацию ресурсов, направить эти ресурсы на цели развития призвано участие государства в капитале корпоративного сектора. Это участие в настоящее время для решения задач структурной перестройки и модернизации российской экономики явно недостаточно, а не избыточно. По данным Росстата, по объему отгруженных товаров собственного производства доля госсектора в ведущих отраслях обрабатывающей промышленности не превышает 10%.
Конъюнктурный фактор также складывается не в пользу проведения приватизационной кампании, если исходить из интересов государства. Акции российских эмитентов котируются существенно ниже объективной ценности соответствующих корпораций. При этом на финансовом рынке доминируют иностранные спекулятивные инвесторы, имеющие огромное преимущество относительно российских.
В настоящее время денежные власти стран-эмитентов мировых валют прибегают к безграничной денежной эмиссии, предоставляя своим банкам долгосрочные и фактически бесплатные кредиты. Банк России, наоборот, продолжает сдержанную денежную политику, ограничиваясь краткосрочным и сравнительно дорогим рефинансированием коммерческих банков для поддержания ликвидности. Следствием этого становится очевидная неконкурентоспособность потенциальных российских инвесторов по сравнению с зарубежными конкурентами, многие из которых превосходят по величине активов и капитала все российские банки вместе взятые. В условиях денежной накачки в США, ЕС и Японии и жесткой денежной политики у нас, приватизация будет идти в пользу иностранных инвесторов. Участие же российских инвесторов будет приводить либо к росту внешней задолженности, либо сокращать и без того незначительные финансовые ресурсы для капиталовложений в развитие производства.
Характерным примером может служить приватизация 7,58% акций Сбербанка в пользу «глобальных институциональных инвесторов» как раз в тот момент, когда ФРС США и Европейский центральный банк приняли решение об очередной масштабной денежной эмиссии для стимулирования финансового рынка. Целесообразность этой сделки в условиях профицита бюджета и избыточных валютных резервов для государства, лишающегося части контроля над основным системообразующим банком, весьма сомнительна. Чего не скажешь о непосредственных организаторах данной сделки, получивших многомиллионные (в долларах) бонусы за государственный счет. Не получив никаких экономически важных преимуществ для развития, государство вынуждено после этой сделки разделить контроль и получение долгосрочных преимуществ от управления своей главной банковской монополией с иностранными агентами, что создает дополнительные политические и управленческие риски. С учетом уровня дивидендов, выплачиваемых Сбербанком в размере 3% на капитал, для государства, размещающего валютные резервы под 0.5% (по активам в долларах) до 1.5% (по евроактивам) годовых данная сделка невыгодна и с коммерческой точки зрения.
Таким образом, в условиях существующей в настоящий момент конъюнктуры и с учетом имеющихся у государства финансовых резервов приватизация торгуемых на рынке акций корпораций является коммерчески невыгодной, политически и управленчески рискованной. С учетом способа вознаграждения организаторов приватизационных сделок можно утверждать, что она осуществляется в их интересах с ущемлением интересов государства. Приватизация предприятий, акции которых не имеют устоявшихся рыночных котировок, также в условиях существующей конъюнктуры не имеет для государства смысла. Исключение составляют случаи привлечения стратегических инвесторов, обязательства которых по модернизации и развитию приватизируемого предприятия могут быть проконтролированы. Такие случаи возможны только в результате кропотливой высокопрофессиональной работы, которая не вписывается в логику нынешней приватизационной кампании.
С институциональной точки зрения мировой опыт позволяет констатировать, что безоговорочная установка на сворачивание государственного сектора в настоящее время уже не является доминирующей ни на практике, ни в теории. В ведущих странах мира все более заметно стремление к оптимизации размеров и повышению эффективности этого сектора.
Так, в США интерес к институту государственных корпораций за последние несколько лет заметно вырос. Анализ опыта США показывает, что они выполняют ряд стратегически важных задач развития, которые «не по плечу» частному сектору. Государственные корпорации делают это более творчески и ответственно, чем правительственные структуры.
Несмотря на распространенное мнение о том, что по показателям деятельности государственные предприятия уступают частным компаниям, почти 40% изучастников исследования «Эрнст энд Янг» полагают, что государственные предприятия обеспечивают лучший уровень обслуживания по сравнению с частными компаниями. То же исследование показало, что российское общество довольно консолидировано в своих взглядах на госсектор, которому доверяют больше, чем частному. После разрушительной приватизации 90-годов, обернувшейся разорением и фактической ликвидацией большей части предприятий обрабатывающей промышленности, приватизации электроэнергетики, обернувшейся многократным повышением тарифов, приватизации лесопользования, обернувшейся катастрофическими лесными пожарами, это не удивительно. Вслед за крупным сокращением госсектора российской экономики произойдет дальнейшее ослабление доверия к существующим институтам власти.
Передаче госкомпаний в частные руки должно предшествовать формирование эффективной системы институтов, способных обеспечить защиту интересов страны в условиях интернационализации рынка корпоративного контроля. Все суверенные страны соответствующей системой институтов располагают. К примеру, в США допуск иностранных инвесторов к стратегически важным объектам осуществляется специальной комиссией, состоящей, в основном, из представителей органов государственной безопасности. Она не раз отказывала нерезидентам в приобретении портов, других объектов инфраструктуры, пакетов акций высокотехнологических предприятий. В условиях развернувшейся в условиях глобального кризиса борьбы за ресурсы России нужно выстроить свою систему защиты стратегических активов от недружественных поглощений как необходимое условие обеспечения национальной безопасности, предваряющее приватизацию.
С исторической точки зрения отношение государственного и частного секторов в экономике существенно меняется при смене вековых циклов накопления. Наблюдаемый в настоящее время переход к Азиатскому циклу накопления сопровождается кардинальным пересмотром взаимоотношений государства и бизнеса на началах социального партнерства и гармоничного иерархического сочетания интересов, в котором интересы общества имеют доминирующее значение. При этом ключевую роль играют институты регулирования частной инициативы в интересах социально-экономического развития, а не соотношение государственной и частной собственности в экономике, которое может варьироваться в широких пределах. Опыт азиатских «тигров» свидетельствует о том, что в рамках хорошо отлаженной системы стратегического управления и частно-государственного партнерства можно добиваться выдающихся результатов при доминировании как частной собственности («Japan Incorporated»), так и государственного сектора (китайский рыночный социализм).
Таким образом, лежащая в основе правительственной линии на «окончательную приватизацию» мифология есть отражение относительно непродолжительного периода стабильного развития западного капитализма на основе роста предыдущего технологического уклада и при подпитке ресурсами рухнувшей мировой социалистической системы. Этот период закончился. Вместе с ним в передовых странах закончилось и увлечение приватизацией, которая и ранее рассматривалась, например, американской теорией управления не как панацея от неэффективности, а как один из способов улучшения управления предприятием. В России опыт приватизации оценивается крайне негативно и его продолжение в существующих условиях не имеет ни научного обоснования, ни практического смысла, а также чревато негативными последствиями для экономического развития и национальной безопасности.
Необходимой составляющей работы по реализации поставленных Президентом целей модернизации и новой индустриализации экономики, ее перевода на инновационный путь развития является резкое расширение высокотехнологического ядра отечественной промышленности на основе развития существующих и, возможно, создания новых госкорпораций. Это развитие должно поддерживаться долгосрочными кредитами, которые в нынешних условиях в необходимых объемах могут предоставить только государственные банки, опирающиеся на рефинансирование со стороны Центрального банка. Таким образом, естественной и единственной в настоящее время основой для реализации поставленных Президентом целей развития экономики является госсектор, включающий в себя госкорпорации, научные институты и конструкторские бюро, объекты инженерной, энергетической, транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры, контролируемые государством коммерческие банки, а также учреждения исполнительной власти и Центральный банк.
Разрушение госсектора путем непродуманной приватизации активов влечет сужение возможностей его использования как основы модернизации и развития экономики. Но и сохранение его в нынешнем фрагментарном состоянии не имеет перспективы. В отсутствие эффективной целеориентированной системы управления и механизмов персональной ответственности госсектор разъедается коррупцией и деградирует. Некоторыми своими активами государство по разным причинам не может эффективно управлять и, может быть, действительно их выгоднее приватизировать.
В любом случае, необходимо срочное формирование системы управления госсектором, он должен быть ориентирован на реализацию поставленных Президентом целей развития. Эта система должна включать следующие составляющие:
- стратегическое планирование ключевых направлений развития экономики в разрезе производственно-технологических комплексов, отраслей, территорий;
- индикативное планирование развития основных производств, включая ключевую продукцию нового технологического уклада;
- директивное планирование деятельности госкорпораций на основе сочетания финансовых и натуральных показателей в зависимости от профиля деятельности;
- разработка и реализация государственных программ;
- планирование государственных закупок;
- планирование денежно-кредитной политики, включая рефинансирование государственных институтов развития и коммерческих банков под обязательства государственных корпораций.
Данная система должна формироваться на основе интерактивных процедур взаимодействия структур государственной власти, представителей частного бизнеса и госкорпораций, научного сообщества. Она должна быть весьма гибкой для учета всех инициатив и возможностей развития и, в то же время, достаточно жесткой для реализации согласованных мер и достижения установленных целей. Формирование этой системы потребует определенных изменений во взаимоотношениях органов государственной власти и госкорпораций, а также принятия ряда правовых норм, регламентирующих их деятельность и ответственность руководителей. Потребуется также изменение подхода к приватизации госактивов, которая должна применяться как способ повышения эффективности управления в контексте четко определенных планов развития соответствующих имущественных комплексов.
Для дальнейшей проработки данной проблематики с учетом формируемой в настоящее время системы стратегического планирования предлагается создать рабочую группу из уполномоченных представителей администрации президента, правительства, госкорпораций, представителей деловых кругов, научного сообщества. До завершения этой работы и принятия соответствующих нормативных документов - ввести мораторий на приватизацию государственных активов.
