Анализ деятельности уполномоченных органов в сфере регулирования государственной национальной политики Российской Федерации ( гг.)

Анализ деятельности уполномоченных органов

в сфере регулирования государственной национальной политики

Российской Федерации ( гг.)

Российская Федерация является одним из крупнейших полиэтничных государств мира. На территории нашей страны, по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, проживают представиэтнических общностей (в 2002 году насчитывалось 182), обладающих уникальными особенностями материальной и духовной культуры, используется 277 языков и диалектов (в 2002 году – 239). Поэтому вопросы государственного регулирования в сфере межнациональных отношений имеют серьезное стратегическое значение для укрепления гражданского единства россиян, сохранения этнокультурного многообразия российской нации, достижения гражданского и межэтнического согласия.

К настоящему времени создан Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, соответствующие подразделения в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации, назначен курирующий заместитель Председателя Правительства Российской Федерации по вопросам реализации государственной национальной политики, совершенствования организационных и правовых основ национальных отношений, в структуре Правительства Российской Федерации с сентября 2004 г. определен федеральный орган исполнительной власти (Минрегион России), ответственный за выработку политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной национальной политики, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, взаимодействия с российским казачеством.

Вместе с тем в целях повышения эффективности реализации государственной национальной политики Российской Федерации требуется анализ деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере за период гг. (до момента образования Минрегиона России) и последующий период гг. (период существования Минрегиона России), оценка эффективности данных органов в рассматриваемой сфере. Кроме того, следует учитывать неоднократные предложения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу создания отдельного федерального органа исполнительной власти, в сферу которого бы исключительно входили вопросы реализации государственной национальной политики, а также рекомендации первого заседания Консультативного совета при Председателе Совета Федерации по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями  по рассмотрению проекта Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации (г. Москва, 9 ноября 2012 г.) (в части создания отдельного Комитета по делам национальностей при Правительстве Российской Федерации).

Тема создания (или воссоздания) министерства по делам национальностей неизменно присутствует и в рамках различного рода мероприятий, проводимых общественными объединениями, экспертными и научными организациями, а также в публикациях СМИ на фоне пристального внимания общественности к проблемам реализации государственной национальной политики и современной ситуации в сфере межнациональных отношений в Российской Федерации.

Проведенный Минрегионом России соответствующий анализ (приложение №1) показал, что за период с декабря 1991 по февраль 2004 гг. (12,5 лет) ответственными за различные аспекты реализации государственной национальной политики Российской Федерации являлись 11 руководителей: 7 глав 8 федеральных органов исполнительной власти по национальной политике и федеративным отношениям (государственных комитетов и министерств), 1 министр региональной политики Российской Федерации, 2 главы Госкомсевера (в гг. это был Государственный комитет Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера, в гг. – Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера, в гг. – Государственный комитет Российской Федерации по делам Севера), а также 1 министр «без портфеля».

Штатная численность и структура соответствующих органов заметно различалась. Например, в подчинении Министра находилось всего 9 сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации. С другой стороны, предельная численность центрального аппарата Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России) была установлена в количестве 637 сотрудников, помимо этого в министерстве было 3068 сотрудников территориальных органов и 85 загранпредставительств.

Процесс реформирования уполномоченных органов происходил практически ежегодно (Приложение ). Например, в , , гг. функции Госкомсевера в части формировании и реализации государственной политики по социально-экономическому развитию северных территорий Российской Федерации, создания необходимых условий для повышения эффективности использования природных ресурсов, улучшения условий жизни населения и всестороннего развития экономики и культуры коренных малочисленных народов Севера неоднократно передавались сначала Министерству по делам национальностей и региональной политике Российской Федерации, потом Министерству региональной политики Российской Федерации и, наконец, Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики (после упразднения этого Министерства в 2001 г. функции в части обеспечения социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера и северных регионов отошли к Минэкономразвития России).

В гг. отдельно существовали Миннац России и Министерство региональной политики Российской Федерации (Минрегион России).

В 2000 г. на базе Министерства по делам федерации и национальностей, Государственного Комитета Российской Федерации по делам Севера, а также частично ФМС России и Министерства по делам СНГ было образовано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Вновь образованное Министерство имело громоздкий аппарат, оперативное решение вопросов осложнялось сложностью управления, параллельно идущими процессами ликвидации ФМС, и просуществовало оно около полутора лет (до октября 2001 г.).

В целом для всего периода гг. было характерно постоянное перераспределение функций в сфере национальной и региональной политики, федеративных отношений. При этом преобразования чаще всего были вызваны частыми изменениями состава Правительства Российской Федерации, стремлением вновь назначаемых руководителей получить дополнительные административные и финансовые ресурсы. Все это приводило к постоянным кадровым и структурным изменениям в составе уполномоченных ведомств, что снижало эффективность работы ведомств в сфере регулирования межнациональных отношений.

Сфера ведения уполномоченных органов (приложение №3) охватывала не только национальную политику и развитие коренных малочисленных народов Севера, но и федеративные отношения, региональную политику, социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. При образовании Минфедерации России (2000 г.) добавились еще и полномочия в сфере миграции населения и взаимодействия с соотечественниками.

Основными задачами уполномоченных органов были:

- содействие этнокультурному развитию народов России;

- реализация Федеративного договора и мер по разграничению полномочий;

- становление и развитие местного самоуправления;

- выравнивание условий развития регионов, в том числе северных территорий;

- содействие развитию казачества;

- реализация мер по реабилитации репрессированных народов и жертв политических репрессий;

- решение вопросов беженцев и вынужденных переселенцев.

Уполномоченными органами обеспечивалась деятельность следующих консультативных структур:

- Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом (образована в 1994 г., постановление Правительства от 01.01.01 г. № 000);

- Консультативного совета при Правительстве Российской Федерации по делам национально-культурных автономий (образован в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000);

- Национального оргкомитета по подготовке и проведению Международного десятилетия коренных народов мира (образован постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000);

- Координационного совещания по проблемам межнациональных отношений при Правительстве Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России).

Согласно Положению о Минрегионе России, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 40, были определены его сферы ведения (приложение №4). Хотя многие функции, имевшиеся у ранее существовавших уполномоченных органов в сфере реализации государственной национальной политики сохранились или незначительно трансформировались (вопросы выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами), в компетенцию Министерства добавился широкий спектр вопросов, касающихся выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере градостроительства и территориального планирования, строительства и ЖКХ, развития приграничного и межрегионального сотрудничества. С 2007 г. появились функции, связанные с реализацией Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В то же время вопросы, касающиеся государственного регулирования в сфере миграции населения и находившиеся в гг. в сфере ведения Минфедерации России были переданы МВД России, а впоследствии ФМС России.

С момента создания Минрегиона России в его составе был образован Департамент межнациональных отношений, в сферу ответственности которого непосредственно входят выработка государственной политики в сфере межнациональных отношений, обеспечение защиты прав национальных меньшинств и устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, осуществление взаимодействия с казачьими обществами, реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. За период гг. численность Департамента межнациональных отношений несколько менялась, но сохранялась преемственность и постепенное обновление кадрового состава.

В течение периода гг. были в основном сформированы основные направление законодательной базы в сфере реализации государственной национальной политики (приложение №5).

гг. можно считать началом формирования соответствующего законодательства в Российской Федерации.

В этот период, в частности, был принят Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации», определивший государственные гарантии равноправия, защиты языков народов России, их правовое положение, права граждан на использование языков народов России и т. д.

Значительное число нормативных правовых актов было принято в русле реализации Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». Впервые были приняты нормативные правовые акты, касающиеся положения российских немцев, народов Северного Кавказа, казачества.

Значительный задел в формировании законодательной базы был сделан в 1996 г. В этот период была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000), которая до сих пор остается основным концептуальным актом в сфере реализации государственной национальной политики. Хотя в современных реалиях положения Концепции государственной национальной политики Российской Федерации во многом устарели, на тот момент ее принятие позволило, в частности, остановить процесс преобразования государственного устройства в конфедерацию.

Принятие федеральных законов «Об общественных объединениях», «О национально-культурной автономии» в том числе позволили предложить альтернативу создания новых административно-территориальных образований по этническому принципу.

В 1997 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», в соответствии с которым был утвержден план первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Однако финансовых средств на его реализацию выделено не было. Фактически план не был выполнен.

Очередной план мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на 1годы также не был финансово обеспечен.

Принимался ряд нормативных правовых актов, призванных урегулировать сложную этнополитическую ситуацию на Северном Кавказе. В частности, была разработана Федеральная целевая программа экономического и социально-политического развития Северо-Кавказского региона, по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта и др.

В гг. были заложены основы формирования законодательной базы в сфере государственной поддержки в отношении коренных малочисленных народов Севера. Приняты федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. В 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

Период с 2004 по 2012 гг. можно назвать периодом совершенствования отечественного законодательства в сфере реализации государственной национальной политики (приложение №6). В частности, за семь лет ( гг.) было принято 154 актов, разработанных Минрегионом России в данной сфере, из которых 15 федеральных законов (наиболее значимые «О государственной службе российского казачества», «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и др.), 27 указов Президента Российской Федерации, касающихся реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом и возрождения российского казачества, 1 распоряжение Президента Российской Федерации («О Совете при Президенте Российской Федерации по делам казачества»), 13 постановлений Правительства Российской Федерации, 59 распоряжений Правительства Российской Федерации, 39 приказов Минрегиона России (Таблица 1).

Таблица 1. Количество принятых нормативно-правовых и правовых актов, разработанных Минрегионом России ( гг.)

Вид нормативно-правового (или правового) акта	Количество, ед.	Всего:
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Федеральный закон	2	-	2	4	4	1	2	15
Указ Президента Российской Федерации	-	-	-	1	8	13	5	27
Распоряжение Президента Российской Федерации	-	-	-	1	-	-	-	1
Постановление Правительства Российской Федерации	-	-	-	1	5	5	2	13
Распоряжение Правительства Российской Федерации	1	2	2	3	13	15	23	59
Приказ Минрегиона России	-	-	3	-	6	13	17	39
Всего:	3	2	7	10	36	47	49	154

В 2012 г., по состоянию на 1 декабря, принято 17 разработанных Минрегионом России актов.

Кроме того, существует значительное число законодательных инициатив, разработанных Минрегионом России в сфере защиты прав национальных меньшинств и обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые в настоящее время находятся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации или в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации (новая редакция федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; проекты федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», «О внесении изменений статьи 1 и 5 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и др.).

Реализация государственной политики в любой сфере предполагает наличие необходимой финансовой базы.

В целом финансирование деятельности центрального аппарата уполномоченных органов регулярно возрастало, начиная с 1995 г. Так, за период с 1995 по 2001 г. (к моменту существования Минфедерации России) объем финансовых средств на его содержание увеличился со 134,8 млн. рублей до 789,1 млн. рублей в ценах 2012 г., или в 5,85 раз (диаграмма 1).

Диаграмма 1. Финансовое обеспечение государственной национальной политики. Расходы на центральный аппарат (млн. рублей, в ценах 2012 г.)

При этом основные расходные обязательства федерального центра в сфере государственной национальной политики, реализуемые в период годов (диаграмма 2), относились к:

- поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера (программы «Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера ( годы)», «Дети Севера» ( годы), «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера» (на период до 2000 года);

- развитию социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев (Президентская программа «Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев»
( годы));

- строительству на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (программа «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» ( годы));

- социально-экономическому развитию Курильских островов Сахалинской области (программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области» ( годы)).

Диаграмма 2. Финансовое обеспечение
государственной национальной политики. Федеральные целевые программы и софинансирование региональных целевых программ

(млн. рублей, в ценах 2012 г.)

В значительной степени эпизодически и бессистемно (выделение финансовых средств происходило только в отдельные годы) осуществлялось софинансирование из средств федерального бюджета региональных целевых программ субъектов Российской Федерации – социально-экономического развития Краснодарского края, Республики Калмыкия, Удмурдской Республики, Республики Ингушетия, социально-экономического развития и национально-культурного возрождения балкарского народа.

Произошедшее уменьшение финансирования в гг. было обусловлено тем, что в сфере ведения Минфедерации России остались только расходные обязательства по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, развитию социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев. Остальные финансовые инструменты
перешли в сферу ведения Министерства экономического развития Российской Федерации.

В период с 2004 по 2012 гг. финансовое обеспечение реализации государственной национальной политики осуществлялось по линии Минрегиона России (диаграмма 3).

Диаграмма 3. Финансовое обеспечение государственной национальной политики ( гг.) (млн. рублей, в ценах 2012 г.)

В качестве финансовых инструментов данного периода являлись: федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года» (реализовывалась Минрегионом России в гг.), Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1годы.

В 2008 г., спустя несколько лет, в федеральном бюджете, благодаря активной работе Минрегиона России и профильных комитетов Федерального Собрания Российской Федерации, удалось предусмотреть отдельную целевую статью расходов «Мероприятия по реализации государственной национальной политики», в соответствии с которой объем финансовых средств, выделенных из федерального бюджета на проведение соответствующих мероприятий составил: в 2008 г. – 240 млн. рублей, в 2009 г. – 179,5 млн. рублей (вследствие оптимизации федерального бюджета в условиях экономического кризиса), в 2010 и 2011 гг. – 80 млн. рублей ежегодно. В 2012 г. финансовые средства по данной целевой статье не были предусмотрены.

Кроме того, в гг. осуществлялась реализация федеральной целевой программы «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на годы» (объем финансирования на проведение этнокультурных мероприятий в рамках данной программы составил: в 2008 г. – 350 млн. рублей, в 2009 г. – 232 млн. рублей, в гг. – 169 млн. рублей ежегодно).

Механизмом обеспечения государственной поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера являются предоставляемые Минрегионом России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 субсидии из федерального бюджета бюджетам на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера.

Объем субсидий в 2009 г. составил 600 млн. рублей, в ггмлн. рублей ежегодно.

В ходе предоставления указанных субсидий осуществляется создание новых школ, объектов социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, проведение этнокультурных мероприятий, направленных на сохранение традиционной культуры и развитие традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации субсидии могут предоставляться бюджетам 28 субъектов Российской Федерации, на территории которых постоянно проживают коренные малочисленные народы Севера и территории которых включены в перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. .

Кроме того, по линии Минрегиона России в сфере реализации государственной национальной политики осуществляется проведение культурных мероприятий в рамках празднования памятных дат субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, в 2012 гг. были проведены мероприятия в рамках празднования 1000-летия единения мордовского народа с народами Российской Федерации (объем финансирования из средств федерального бюджета составил 22,5 млн. рублей).

Подводя итоги реализации государственной национальной политики уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в данной сфере в гг. и Минрегионом России в гг., можно сделать следующие выводы.

Ключевыми достижениями уполномоченных органов власти в гг. стали:

1. Участие в разработке Конституции Российской Федерации (1993 г.).

2. Институционализация федерализма и разграничение полномочий как формы сдерживания регионального сепаратизма, преодоление территориальных споров.

3. Создание правовой базы в сфере реализации государственной национальной политики и деятельности общественных организаций.

В частности, основными вехами на данном направлении стали принятие Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000), Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общественных объединениях», Федерального закона от 01.01.01 г. «О национально-культурной автономии», специальных законов, регулирующих сферу защиты прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

4. Разработка основ миграционного законодательства.

5. Реабилитация более 2 млн. чел., пострадавших в результате принудительных переселений (1930-50 гг.) и жертв политических репрессий, в результате реализации Закона РСФСР от 01.01.01 г. «О реабилитации репрессированных народов».

Был создан Фонд репрессированных народов. Получившие статус реабилитированных воспользовались в соответствии с Законом «О реабилитации репрессированных народов» соответствующими льготами (предполагающими не только политическое решение вопроса, но и предусматривающими оказание компенсаций морального и материального ущерба: оплата за конфискованное домашнее имущество, за изъятие при выселении индивидуальных домов и т. д.).

6. Формирование концептуальных подходов и нормативной базы в отношении поддержки соотечественников, проживающих за рубежом.

7. Разработка нормативной базы для возрождения государственной службы российского казачества.

8. Проведение мероприятий в рамках Первого Международного десятилетия коренных народов мира ( гг.), был создан Национальный организационный комитет по его проведению.

9. Организация оперативного взаимодействия с регионами через территориальные органы в субъектах Российской Федерации, включая содействие в создании в большинстве регионов структурных подразделений, курирующих вопросы национальной политики, в разработке региональных концепций государственной национальной политики, программ и планов этнокультурного развития и межнационального сотрудничества народов, проживающих на территориях субъектов Федерации.

10. Ратификация Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств (в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств»).

Несмотря на существенные позитивные результаты, достигнутые в гг., отсутствие системности и последовательности в реализации государственной национальной политики в данный период привело к возникновению целого ряда инициированных, но так и нереализованных в полной мере начинаний:

1. Не удалось принять разработанную Государственную программу национально-культурного развития русского народа (1998 г.), был упразднен созданный в структуре Миннаца России Департамент этнических проблем русского народа, не была завершена разработка проекта федерального закона «О русском народе» (2001 г.).

2. Не был принят проект федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» (обсуждение и разработка велись на протяжении гг.).

3. Не достигла успеха образованная Правительством Российской Федерации полномочная рабочая комиссия для проведения переговоров с противоборствующими в Чеченской Республике силами по проблемам урегулирования обстановки (11 декабря 1994 г. вышел Указ Президента Российской Ельцина «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики», следствием чего стало начало первой чеченской кампании).

4. Был локализован, но остался незавершенным процесс по урегулированию осетино-ингушского конфликта.

5. Были разработаны, но не реализованы системные меры поддержки общественных инициатив (федеральные целевые программы национально-культурного развития финно-угорских, тюркских и др. народов) в условиях системной финансовой поддержки этнокультурных и этнополитических проектов российских общественных организаций со стороны зарубежных государств и международных фондов.

6. Деятельность различных целевых фондов, создававшихся распоряжениями Правительства Российской Федерации, по содействию возрождению национальных культур народов России не привела к существенным позитивным результатам.

Кроме того, несмотря на то, что постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 был утвержден План первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, финансовых средств на его реализацию выделено не было. В то же время ориентировочные финансовые затраты на реализацию данного плана в 1997 г. только со стороны Миннаца России оценивались в 427,9 млрд. руб. (в ценах до деноминации). В связи с этим соответствующий план фактически не был выполнен.

Очередной план мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на 1годы также не был финансово обеспечен.

Ключевые причины неэффективности государственного управления в сфере межнациональных отношений в период гг. были следующие:

1. Сложная общественно-политическая и социально-экономическая ситуация в стране, противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, федерального центра и регионов.

2. Присутствовала разновекторность деятельности. С одной стороны, ответственные за реализацию государственной национальной политики ведомства выступали в роли проводников интересов регионов и народов России, с другой стороны, в условиях так называемого «парада суверенитетов» приходилось осуществлять непопулярные меры в национальных республиках по укреплению государственности и представительству интересов федерального центра.

Имело место отсутствие надежных партнеров при одновременной критике со всех сторон (со стороны республик – за отмену графы «национальность» в паспорте, со стороны краев – за «лоббирование» интересов национальных меньшинств и кавказских народов, от северокавказских республик – за неспособность урегулировать конфликтные ситуации на Северном Кавказе, от русских – за неспособность принять Федеральный закон «О русском народе» и соответствующую целевую программу, при том что одновременно осуществлялась реализация Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» и выделялись финансовые средства на реабилитацию и т. д.).

3. Практически ежегодные реорганизации и смена руководства, происходившие на фоне отсутствия у соответствующих госкомитетов и министерств достаточных финансовых и административных ресурсов.

Наиболее длительное и системное руководство отраслью осуществлял , бывший еще в СССР заведующим Отдела национальной политики ЦК КПСС, являвшийся с 1993 г. – заместителем председателя Государственного комитета Российской Федерации по делам федерации и национальностей, заместителем министра Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике, с июня 1995 до апреля 1998 гг. и с мая 1999 по январь 2000 гг. – министром национальной политики Российской Федерации.

4. Постоянная смена сфер ведения, перегруз функциями северного завоза (в условиях разрушающейся советской инфраструктуры, недофинансирования и слабого контроля) и миграционной политики (затянувшиеся на год, с мая 2000 по май 2001 гг. ликвидационные процедуры ФМС России, сложности постановки на учет и финансирования вынужденных переселенцев – около 782 тыс. чел., из которых русские составляли 73,2%).

5. Хроническое недофинансирование целевых программ, случайность и отсутствие системного подхода при принятии финансовых решений по поддержке отдельных региональных целевых программ (нередко пролоббированных через территориальные представительства Минрегиона/Миннаца/Минфедерации).

Достижениями образованного в сентябре 2004 г. Минрегиона России в сфере реализации государственной национальной политики ( гг.) стали:

1.  Формулирование и продвижение в качестве целей государственной национальной политики:

- укрепление гражданского единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации);

- содействие гармонизации межэтнических отношений;

- сохранение культурного многообразия через поддержку этнокультурного развития народов Российской Федерации;

- обеспечение успешной интеграции и адаптации внешних и внутренних мигрантов.

Закрепление данных целей в качестве приоритетов в федеральных документах стратегического планирования (в т. ч. стратегиях социально-экономического развития федеральных округов).

2.  Подготовка материалов к заседанию президиума Государственного совета Российской Федерации по теме: «О мерах по укреплению межнационального согласия в российском обществе» (11 февраля 2011 г., г. Уфа).

3.  Реализация комплексной информационной кампании «Народов много, страна одна», направленной на укрепление общегражданской идентичности и межэтнической толерантности ( гг.), включая: проведение ежегодного конкурса средств массовой информации «СМИротворец» - на лучшее освещение темы межнациональных отношений, издание еженедельного приложения «Национальный акцент» к газете «Аргументы недели», трансляцию роликов социальной рекламы, направленных на укрепление общегражданской идентичности и межэтнической толерантности (о вопросах гражданской солидарности, культурного многообразия России говорят известные телеведущие и деятели культуры, музыканты, спортсмены).

4.  Разработка новой редакции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 000).

5.  Формирование концептуальных подходов и нормативной базы политики устойчивого развития аборигенных народов (в т. ч. разработка Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. , планов ее реализации), а также реализация механизма государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (в рамках предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерация, направленных на социально-экономическое и этнокультурное развитие данных народов).

6.  Формирование нормативной правовой базы в сфере реализации государственной политики в отношении российского казачества, в том числе разработка Концепции государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества (утвержденной Президентом Российской Федерации 2 июля 2008 г. Пр-1355), Стратегии развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года (утвержденной Президентом Российской Федерации 15 сентября 2012 г. №Пр-2789), ряда указов Президента Российской Федерации (в частности, утвердивших 11 атаманов войсковых казачьих обществ), нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (утвердивших виды государственной или иной службы российского казачества, порядок заключения органами исполнительной власти договоров (соглашений) с казачьими обществами и пр.), методических рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и войсковым казачьим обществам.

7.  Реализация комплексов мер (в гг. и гг.) по проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира.

8.  Участие в разработке Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об обеспечении межнационального согласия», от 5 июня 2012 г. № 000 о создании Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональных отношениям (образован в соответствии с Указом Президента Российской Федерации).

10. Участие в разработке проекта Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации.

Подводя итоги краткого анализа системы управления государственной национальной политикой в гг. можно сделать вывод, что существование отдельного уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере межнациональных отношений не является гарантией успешной и эффективной политики, в том числе и потому, что решение вопросов межнациональных отношений требует межотраслевого подхода.

Сложившаяся за годы система государственного регулирования в сфере межнациональных отношений, в том числе создание и функционирование консультативного органа - Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, а также координационного - Межведомственной рабочей группы по вопросам межнациональных отношений (под председательством Заместителя Председателя Правительства Российской Козака) представляется собой работающую управленческую модель.

При этом, как показывает анализ управленческих успехов и незавершенных начинаний уполномоченных ведомств, ключевыми условиями эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере межнациональных отношений являются:

1. Наличие внятных идеологем и концептуальных подходов, которыми должны руководствоваться органы государственной власти разных уровней.

2. Отсутствие постоянных реорганизаций и изменений функционала управленческих структур.

3. Способность обеспечить межведомственную координацию и выполнение обоснованных управленческих решений в условиях межотраслевого характера государственной национальной политики и разделения полномочий между уровнями государственной власти.

4. Обеспечение кадровой преемственности и качество кадрового потенциала.

5. Системный подход при принятии финансовых решений и наличие финансового обеспечения государственной национальной политики.

6. Законодательное, нормативно-правовое, методическое и информационное обеспечение государственной национальной политики.

7. Обеспечение экспертно-аналитического сопровождения принимаемых решений, осуществление мониторинга и прогнозирования динамики межэтнических отношений, раннее предупреждение конфликтных ситуаций.

С учетом этого, ключевым приоритетом при совершенствовании механизмов реализации государственной национальной политики является не столько институциональный вопрос (например, воссоздание отдельного ведомства по национальным вопросам само по себе не обеспечит эффективной политики при отсутствии кадровой преемственности, финансовых ресурсов, законодательного и экспертно-аналитического обеспечения), сколько обеспечение выполнения указанных условий.

Данный подход позволяет сформулировать пять приоритетных задач в сфере государственной национальной политики на 2013 год.

Это, во-первых, реализация Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации как основного документа, определяющего цели, задачи и направления государственной политики в данной сфере до 2025 года (взамен Концепции государственной национальной политики Российской Федерации от 1996 г.), в т. ч. разработка и утверждение трехлетнего Плана ее реализации.

Во-вторых, разработка пакета нормативных правовых актов, модельных актов субъектов Российской Федерации, методических рекомендаций, обеспечивающих реализацию Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации.

В-третьих, реализация Стратегии развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества в рамках отдельного Плана реализации Стратегии.

В-четвертых, обеспечение финансирования государственной национальной политики (разработка и утверждение федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» (в рамках одной из государственных программ), как основного инструмента реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации).

В-пятых, организация государственной системы мониторинга состояния межнациональных отношений и раннего предупреждения межнациональных конфликтов.