Административное право (стр. 17 )

268

Раздел II. Субъекты административного права

Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления: 1) выборные должностные лица местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления; 3) член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий. В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора); законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы.

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 269

выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не определяется.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

§ 5. Система (виды) государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие ее единую систему:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: 1) федеральная государственная служба и 2) государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы. В субъекте РФ организуется государственная гражданская служба субъекта РФ.

270

Раздел II. Субъекты административного права

В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Осуществление правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако практическая организация региональной государственной гражданской службы находится в ведении соответствующего субъекта РФ.

Государственная гражданская служба Российской Федерации — это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная гражданская служба — это служебная деятельность, направленная на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач. Их работа связана с реализацией действий и принятием решений обеспечительного характера. В правовом статусе государственных гражданских служащих не устанавливаются ярко выраженные задачи по осуществлению функций правоохраны, военной деятельности и военного управления. Можно считать, что осуществление служебной деятельности гражданами России в рамках государственной гражданской службы исключает, во-первых, их деятельность на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а во-вторых, служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

Военная и правоохранительная служба — это виды государственной службы, связанной с охранительной деятельностью государства, обеспечением личной безопасности граждан, внут-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 271

пенней и внешней безопасности общества и государства в целом, а также с обеспечением правопорядка.

Для военной и правоохранительной службы характерен ряд признаков. Наиболее важные из них:

ее содержание — обеспечение безопасности граждан, общества и государства, защита основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка;

свой профессиональный долг эти служащие обязаны выполнять даже в условиях повышенного риска для собственной жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в руках;

наличие специальных правовых актов, регулирующих организацию и прохождение службы, правовое положение служащих;

наличие системы специальных званий и внешней атрибутики (форменной одежды, служебных знаков, погон и др.);

проведение специальных обязательных занятий в служебное время (огневая, строевая, физическая подготовка), обязанность служащих участвовать в сборах, учениях, соревнованиях и иных плановых мероприятиях;

более строгая дисциплина и единоначалие, которые предполагают установление строжайшей персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей;

повышенные требования как при приеме, так и при прохождении службы (по возрасту, медицинским показаниям и др.). Так, на милитаризованную службу принимают с 18, а в ряде случаев — с 20 лет;

особые правила привлечения к юридической ответственности
.

Военнослужащие и служащие правоохранительных органов могут проходить службу и не занимая должностей в государственных организациях. Это возможно в случаях: нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командования; нахождения за штатом во время организационно-штатных мероприятий; прикомандирования к органам государственной власти.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дается определение военной службы, под которой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных

272

Раздел II. Субъекты административного права

Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

Военная служба осуществляется: в Вооруженных Силах РФ (т. е. в органах, учреждениях, войсках, подчиненных Министерству обороны РФ); во внутренних войсках МВД России; в железнодорожных войсках; в органах ФСБ России, пограничных войсках; в воинских формированиях системы МЧС России; в иных войсковых формированиях.

Для военной службы главная цель — защита страны от посягательств других государств на конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность, военный и экономический потенциал страны. Военнослужащие готовятся к обороне и осуществляют оборону, охраняют государственную тайну, государственную границу и другие важные для страны объекты. Значительная часть военнослужащих создает условия для выполнения главной задачи военной службы путем обучения, медицинского и жилищно-коммунального обслуживания военнообязанных и военнослужащих, борьбы с нарушениями законности и выполнения иной вспомогательной деятельности.

Отличие военной службы от любой другой публичной службы состоит в том, что она комплектуется не только на добровольной основе, но и на основе призыва. По этому критерию военная служба делится на два вида: службу по контракту и службу по призыву.

К гражданам, зачисляемым (поступающим) на военную службу, предъявляются повышенные требования к состоянию здоровья, образованию, уровню профессиональной подготовки, морально-психологическим качествам, выполнению нормативов физической подготовки.

Основная масса военнослужащих в отличие от гражданских государственных служащих служит не в органах государственной власти, а в воинских частях (формированиях). Значительное число военнослужащих занимает должности в учреждениях (образовательных, медицинских и др.).

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дается также определение правоохранительной службы, под которой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 273

учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания и классные чины.

Правоохранительную деятельность осуществляют служащие: подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности МВД России; таможенных органов РФ; противопожарной и иных служб МЧС России; органов Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; Федеральной службы судебных приставов; Федеральной службы исполнения наказаний; Государственной фельдъегерской службы РФ.

Правоохранительная служба призвана защищать права и свободы граждан и организаций, обеспечивать общественную безопасность, вести борьбу с преступлениями и административными правонарушениями.

Большинство сотрудников правоохранительных органов являются должностными лицами, представляя такую разновидность должностных лиц, как представители власти. Как представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены широкими властными полномочиями, и в том числе правом применять принудительные меры, пресекать неправомерные действия (требовать прекращения неправомерных действий, доставлять, задерживать граждан, изымать имущество и документы, применять оружие и т. д.). Они имеют специальные удостоверения, знаки отличия, форменную одежду, а во многих случаях и огнестрельное оружие.

§ 6. Виды государственной гражданской службы

Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Феде-

274

Раздел II. Субъекты административного права

рального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные органы в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных гражданских служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.

Государственная гражданская служба субъекта РФ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Государственная гражданская служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ, поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации. Практически все субъекты РФ к настоящему времени разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Федерации. Принимаемые в субъектах Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации».

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (также и о муниципальной) службе соответствующих субъектов РФ фиксируют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных элементов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация установленных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; рангирование государственных должностей в субъекте РФ с учетом соответствующих положений «рамочного» федерального закона о системе государственной службы; разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными гражданскими служащими субъектов РФ; уточнение перечня прав и обязанностей государственных гражданских

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 275

служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения государственных служащих субъектов РФ; детализация определенных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих; конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение содержания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственных служащих субъектов РФ на основе норм федерального законодательства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпусков и отпусков без сохранения денежного содержания; определение процедуры поступления на государственную службу; установление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; детализация правового механизма прекращения государственно-служебных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Таким образом, государственная гражданская служба в субъектах РФ должна регулироваться федеральными законами, а также законами субъектов РФ о государственной службе субъектов Федерации.

§ 7. Управление государственной службой

Управление государственной службой, основной целью которого является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом:

1) характеризуется практической деятельностью по определению основных направлений развития и реального функционирования всех элементов этого правового института;

2) является функцией государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах;

3) реализуется специально созданными государственными органами;

276

Раздел II. Субъекты административного права

4) основывается на принципах законности, гласности, подчиненности вышестоящим государственным органам и должностным лицам нижестоящих государственных органов и государственных служащих, единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, стабильности государственной службы.

Система управления государственной службой как на уровне Российской Федерации (на федеральном уровне), так и в субъектах РФ (на уровне субъектов РФ) формируется в целях осуществления, во-первых, координации деятельности государственных органов и их должностных лиц на всех этапах практической организации и функционирования государственной службы и реализации правового статуса государственных служащих1 и, во-вторых, вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе. Система управления государственной службой позволяет достигать и такой цели, как совершенствование государственной службы, разработка федеральных программ и программ субъектов РФ по ее реформированию.

Важнейшее средство улучшения управления государственной службой — это формирование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы. Существует четыре вида кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ.

Средства федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ направляются на финансирование соответственно федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта РФ. Порядок такого финансирования устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ, иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

1 Например, при разрешении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих и др.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 277

§ 8. Основные принципы построения и функционирования

системы государственной службы: понятие,

система и виды

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института. Муниципальная служба, как и государственная, также имеет определенные принципы1, причем по своему содержанию и функциональным характеристикам принципы государственной и муниципальной службы во многом совпадают.

Анализируя принципы государственной службы, необходимо осветить следующие вопросы: 1) понятие принципов государственной службы; 2) их законодательное закрепление; 3) виды и содержание. Современный законодатель не дает определения принципов государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы, что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные подынститу-ты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют «юридическую судьбу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.

1 См., например: Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

278

Раздел II. Субъекты административного права

Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.

Принципы современной государственной службы закрепляются в нескольких федеральных законах, главные из которых — «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Значение принципов государственной службы заключается в следующем.

1. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы.

2. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т. е. они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

3. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают определяемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положе-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 279

ниями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, т. е. определяются, с одной стороны, принципы построения системы государственной службы, а с другой — принципы ее функционирования. Таким образом, речь идет не о принципах самой государственной службы, а, очевидно, о принципах организации и деятельности государственной службы.

Еще одной особенностью правового установления принципов государственной службы является наличие основных и иных (других) принципов государственной службы. Статья 3 Федерального закона о системе государственной службы регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает в ст. 4 следующие «принципы гражданской службы»: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как видно, перечисленные принципы гражданской службы не во всем совпадают с перечнем основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

280

Раздел II. Субъекты административного права

I

Рассмотрим конституционные принципы государственной службы.

1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» этот принцип называется принципом законности. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав согласно должностным обязанностям. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности. Правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции РФ и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В структуру принципа законности входят принцип верности1 государственных служащих государству при осуществлении

1 Принцип верности заключается в том числе и в принимаемой служащим присяге. Например, следователь прокуратуры, впервые назначаемый на эту должность, принимает Присягу следователя, т. е. он клянется, что будет свято соблюдать Конституцию РФ и законы, активно защищать интересы личности, общества и государства, внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан (ст. 404 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 281

служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан. Граждане должны относиться с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государством и его служащими.

Вместе с тем деятельность современной государственной администрации должна основываться на так называемых принципах добросовестной администрации, действующей в целях обеспечения благосостояния населения и повышения доверия к ней граждан. Принципы добросовестной администрации нормативно не устанавливаются, однако они представляют собой высокие требования, предъявляемые к современным государственным и муниципальным служащим.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным, и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые в целях их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ).

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и

282

Раздел II. Субъекты административного права

субъектами РФ. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет этот принцип как принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Россия является федеративным государством — государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти в России должен обеспечивать единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, федеральная государственная служба позволяет реализо-вывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имею-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 283

щие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным специальными федеральными законами, а также законодательством субъектов РФ.

6. Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ действовавшим до недавнего времени Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» такой принцип был предусмотрен впервые. Однако с утратой юридической силы данным Законом в начале 2005 г. принцип внепартийности государственной службы формально не закреплен в российском законодательстве о государственной службе. Этот принцип не определяется в действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем в указанных законах содержатся очень важные положения, которые, по сути, и составляют содержание принципа внепартийности государственной службы.

В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип внепартийности государственной службы (политического нейтралитета государственных служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой — обязанность государственных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений. Главным ориентиром деятельности государственного служащего должны быть общественные (следовательно, и государственные) интересы; служащие не могут принимать участие в политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при исполнении ими должностных обязанностей; они должны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Все, что связывает государственного служащего с политикой, должно признаваться его частным делом, несовместимым с государственной службой.