Трансформация органов городского (местного) самоуправления г. Владикавказа в годы перестройки
С началом перестройки начинается реформирование в сфере местного самоуправления. Идея реформы заключалась в переходе от административных к экономическим методам управления, для повышения роли советов на местах. На уровне городского управления произошло разделение на представительную или выборную ветвь власти и исполнительную ветвь власти.
A. V.Cherdziev. The Transformation Of Local Government Of Vladikavkaz Along With Perestroika.
Reforms of Vladikavkaz city authorities begin along with Perestroika. The main idea of the reforms was in transition from administrative to economic methods of management in order to develop local councils as influential body of administration. The division into representative (or elective) branch of authority and executive one took place on the municipal level.
__________________________________
Во второй половине 80-х годов, с началом перестройки, была декларирована идея перехода от административных к экономическим методам управления. Началась очередная попытка по повышению роли советов на местах. Шагом к этому стало принятие в июле 1986 года постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС».[1]
Ключевыми были заявлены вопросы комплексного экономического и социального развития территорий, усиление роли Советов в повышении эффективности работы предприятий и организации, развития демократических начал в работе самих Советов и укрепления аппарата управления. Начавшийся процесс демократизации общества существенно повлиял на все процессы, в том числе и в органах местного самоуправления. Ослабилась роль партийных комитетов, их влияние на происходящие процессы. Однако процессы перестройки все больше втягивали страну в экономический хаос и ослабляли вертикаль власти.
К 1988 году в деятельности горсовета Владикавказа (тогда еще носившего имя Орджоникидзе) и его исполкома принципиальных изменений не произошло, как и в целом по стране.
XIX партконференция КПСС рассмотрела и приняла программу перестройки всех направлений деятельности Советов, передав им на рассмотрение решение важнейших вопросов, в том числе, восстановление руководящего положения выборных органов, исполнительной ветви власти и его аппарата. На уровне города прошло разделение на представительную или выборную ветвь власти и исполнительную ветвь власти. Совет, избрав президиум и председателя, а исполком превращался в рабочий орган Совета без права избрания работников аппарата исполкома в число депутатов Совета.
Развернулась работа по пропаганде местного самоуправления, как самостоятельного уровня власти и, что демократическое устройство общества возможно только при отделении местного самоуправления от государства.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» стал первым шагом к новой эпохе в России.[2] Анализируя советский период местного самоуправления в г. Владикавказе, следует сказать, что он органично развивался вместе с Советским государством, и за этот период Владикавказ стал крупным экономическим и культурным центром Юга России. Со дня своего основания город исполнял столичные функции - сначала как центр Терской области, затем Горской республики, а с 1933 года как столица Северной Осетии.
Местное самоуправление во Владикавказе прошло несколько этапов конституционного закрепления. Это давало возможность в рамках действующей политической системы быть активным участником управленческой иерархии. Однако руководящая роль партийных комитетов не позволяла в полной мере реализовать себя в роли реального органа управления в то время, как ответственность за жизнеобеспечение города полностью возлагалась на городской и районные Советы и их исполкомы. Несмотря на оценку историков о недемократическом методе формирования Советов, нельзя не признать, что значительная часть населения прошла через школы народовластия в различных Советах, начиная от сельского до Верховного Совета СССР.
Нельзя не оценить тот факт, что за весь советский период органы местного самоуправления, в том числе в городе Владикавказе, пережили периоды от сверхцентрализации управленческой системы до ее демократизации. И при всех системах управления город продолжал динамично развиваться, что характеризует высокий уровень управленческой культуры, порожденный высоким интеллектуальным потенциалом населения.
Говоря о проблемах управления в г. Владикавказе в этот период, нельзя не обратить внимание на политико-правовую ситуацию, сложившуюся вокруг проблем местной власти в целом. Анализируя период 80-90 годов XX века, следует отметить, что местное самоуправление прошло как бы обратный путь от Советов народных депутатов до Городской Думы, от Исполкома городского Совета до Администрации местного самоуправления. Сложившаяся во Владикавказе за годы Советской власти система городского управления была плоть от плоти ныне признанной Советской модели местного самоуправления с руководящей и направляющей ролью коммунистической партии.
Это был сложный и противоречивый период в жизни города, который был частью политической системы, по своему декларировавшей роль и место органов местного самоуправления и определявшей пути оптимального выполнения функций. В итоге следует признать, что на основании собственного опыта, стала ясна необходимость выведения местного самоуправления на новый уровень управления, но, не слепо копируя чужой опыт, а основываясь на собственном опыте, хотя порой и горьком. И самое главное состояло в том, чтобы не формально использовать возможности подлинного народовластия в деятельности Советов, а дать им подлинную независимость и финансовую обеспеченность.
Исторический опыт показывает, что самоуправление развивается не отдельно от государства, а путем укрепления демократических основ организации его деятельности, усиления взаимодействия официальных и общественных учреждений, все более активного вовлечение людей в непосредственное участие в решении важных вопросов текущего и перспективного развития.
В постперестроечные 80-90 годы развитию местного самоуправления во многом способствовала практика выборности руководителей города. Несмотря на множество негативных явлений, которые несут с собой прямые выборы, сам факт демократизации процесса вызывает у населения всплеск гражданской активности. Прошедшие на этой волне в 80-90 и позже годы, выборы, хотя и прошли без какого-либо партийного влияния, не дали более качественного - с точки зрения профессионализма - состава городского Совета, а позднее Думы. В то же время ситуация требовала от городской власти выбора наиболее правильного пути. Созданная за годы Советской власти многоотраслевая структура экономики города к началу 90-х годов дала серьезный сбой, что наряду с отстающими и ранее вспомогательными отраслями жизнеобеспечения, ставило систему городского управления в кризисную ситуацию.
Этому во многом способствовало то, что основная часть промышленного потенциала находилась в федеральном ведении и обеспечивалась федеральным бюджетом, а большинство вспомогательных отраслей и все сферы жизнеобеспечения и обслуживания во власти города и его бюджета.
По мере накопления негативных факторов и явлений в хозяйственном комплексе города и его жизнеобеспечивающих сферах необходимость устранения данных противоречий все более осознавались руководством города. Ранее в конце 70-х начале 80-х годов руководством города неоднократно ставился вопрос, об ограничении развития в городе мощностей промышленного производства, снижения притока сельского населения, улучшения устройства жизни горожан, развития социально сферы.
Переходный период оказался для города периодом настоящей деградации не только промышленно-хозяйственного комплекса, но и научно-технического отставания материальной базы экономики – сопровождающих производство. Специфика структуры хозяйственного комплекса, а именно индустриальной его специализации, характеризуемой высоким удельным весом конверсионных отраслей, которые составляли 39,1 процента объема промышленного производства и отраслей тяжелой промышленности, которые составляли 72,3 процента в отраслевой структуре промышленности, предопределила фактическую остановку промышленного производства. [3]
Падение объемов производства, нарастающий инвестиционный кризис, а так же неблагополучная социально-политическая ситуация в годах ввели город в депрессивный уровень управления. Нарастающий в эти годы поток беженцев способствовал несанкционированному миграционному приросту населения города, что вызвало наряду с экономическими, политическими еще и этносоциальные проблемы. В целях стабилизации ситуации и недопущения социального взрыва городское управление в эти годы сознательно пошло на сдерживание стихийно развивающихся рыночных процессов. Анализ этого периода показывает, что сдерживание рыночных реформ можно оценить как процесс необходимый, но усугубивший неблагоприятную ситуацию в экономическом развитии.
К 1995 году назрела необходимость в определении структурных приоритетов развития города. Рыночные преобразования и начавшаяся приватизация требовали от городской власти соответствующих решений по формированию устойчивого конкурентоспособного рыночного сектора, создания условий для развития малого бизнеса и предпринимательства. В этой связи органы местного самоуправления в городе активно совершенствовали организационно-управленческие методы воздействия администрации города на происходящие процессы.
Администрация, как главный исполнительный орган местного самоуправления, определила в этот период два направления деятельности. Первое это управление повседневной деятельностью города и второе – работа над созданием новых условий труда и перспективных программ развития. В этот же период назрела острая необходимость в разработке нормативно-правовых документов регламентирующих право собственности между городом, республикой и федерацией. Это и повлияло на создание в администрации новых структур по управлению имуществом, управлению экономикой в условиях переходного периода, поддержке предпринимательства. Новые условия потребовали выработки новых регламентирующих документов, определяющих полномочия представительной и исполнительной власти. Это определялось тем, что муниципальное, городское хозяйство рассматривалось не как совокупность отдельных хозяйствующих субъектов, а как единое целое городское хозяйство.
Возникшие за короткий период противоречия в вопросах ответственности и исполнения функций потребовали разграничения полномочий между Собранием представителей (Думы), администрацией города и ее структурами по распоряжению и управлению муниципальной собственностью, управлению хозяйствующими субъектами. Назрела необходимость определения полномочий Главы администрации и функций Собрания представителей в распоряжении и управлении городским хозяйством, конкретное обозначение функций и ответственности каждого структурного органа городской администрации. Наиболее количество споров и дискуссий вызвал вопрос определения порядка управления городской недвижимостью, ее использования, порядок взимания и размер арендной платы. Были определены общие подходы и положения приватизации муниципальной собственности. Не меньше вопросов и споров вызвали вопросы кадровой политики в отношении муниципальных руководителей, порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий. С изменением форм собственности новыми для администрации города и Собрания представителей стали вопросы участия муниципальных структур в различного рода коммерческих и государственных корпоративных организациях.
Этого требовали процессы приватизации, формирование многообразных форм собственности, особенно в непроизводственной сфере. Несмотря на определенное сдерживание, к середине 90-х годов рыночная трансформация стала объективной реальностью. С этого времени город реально ощутил влияние теневой экономики, финансово-бюджетного беспредела, падение благосостояния, дифференциации доходов и угрожающей нестабильности общества, социального неравенства, хозяйственной вседозволенности, непрофессионализма. В то же время крупные промышленные предприятия, продолжая получать федеральные средства, оказались неспособны осуществить расширенное воспроизводство, обновление основных фондов из-за нерентабельности и отсутствия прибыли в результате потери рынка сбыта. Возникли серьезные задержки в выплате заработной платы сотрудникам. Все это оказывало принципиальное влияние на бюджет города и соответственно на благополучие горожан.
В этой ситуации город все больше скатывался в рыночную стихию. Развитие малого бизнеса и предпринимательства стало основной задачей городской власти. Однако прямых методов воздействия на эту проблему у города не оказалось. Приоритеты организационно-управляющего воздействия завязли в несовершенстве законодательства. Своевременно не были разработаны и местные положения и правовые акты, регламентирующие отношения местного самоуправления и малого и среднего бизнеса.
Преодоление этих кризисных явлений и процессов потребовало крупных материальных и финансовых затрат, а также активного вовлечения населения в экономические процессы, а так же скорейшего совершенствования механизма муниципального управления. Основным условием эффективного самоуправления было в первую очередь радикальная перестройка его хозяйственного комплекса, максимальное укрепления городского хозяйства, привлечение инвестиций и сбалансированность бюджета.
Следует признать, что руководство города -управляющего воздействия на формирование приоритетов структурной перестройки инфраструктуры города.
С 1992 года появилась некоторая динамика в инвестиционной политике. Впервые удельный вес капитальных вложений непроизводственного назначения превысил удельный вес капитального вложения производственного назначения. В 1993 году было введено жилых домов общей площадью 61 тыс. кв. метров, водопроводных сетей 4,06 км, тепловых сетей 3,24 км, газовых сетей 7,41 км.
В 1994 году в связи с резким удорожанием строительных материалов и обесцениванием инвестиций темпы строительства заметно снизились, и жилых домов было введено общей площадью 32,2 т. кв. м. водопроводных сетей 9,8 км, канализационных сетей – 3,7 км и газовых сетей – 0,7 км. Общая площадь введенного жилья за счет всех источников финансирования составил 13,4 тыс. кв. метров. [4]
Хотя показатели и темпы роста были не очень высокими и стабильными, благодаря усилиям администрации города и выстроенной инвестиционной политике, экономика города начала приобретать социально-ориентированные черты. К 2000 году были реализованы городские программы реорганизации и развития отраслей муниципального хозяйства города. В практику работы администрации вошли и экономические методы содействия развитию городского хозяйства. Практические меры по налогообложению, компенсационные мероприятия, формирование дифференцированных ставок платежей за землю, воду, энергоносители, а так же стимулирующее воздействие на приоритетные для города виды деятельности позволили стабилизировать ситуацию и ввести город в управляемый режим. Однако рыночные преобразования изменили всю инфраструктуру Владикавказа. Стало совершенно очевидно, что заявленные в стране цели перестройки и гласности оказались невыполнимы. Вместо повышения эффективности общественного производства, оздоровления всех сфер жизнедеятельности произошел фактический демонтаж экономического и политического строя. Особенно от этого пострадали культура, образование и здравоохранение. Многие достижения в этих сферах подверглись глубокой деформации в результате деидеологизации общества.
Традиционно придавая ключевым социальным сферам приоритетное внимание, администрации города удалось сохранить их инфраструктуру. Несмотря на серьезные финансовые трудности, благодаря невероятным усилиям учителей, врачей и работников культуры удалось сохранить все лучшее, что было создано во Владикавказе со дня его основания. Возродились лицеи и гимназии, появилась вариативность в образовании, открылись центры по работе с одаренными детьми.
Городское хозяйство представляет собой сложную систему, в которой задействованы структуры различных организационно-правовых форм. Они выполняют разнообразные функции жизнеобеспечения, поэтому основными направлениями деятельности местного самоуправления являются формирование и работа по анализу местных интересов, юридическому обеспечению деятельности и взаимоотношению местных органов со всем структурами жизнеобеспечения и гражданами, формирование финансовой независимости и финансовых отношений внутри территории, а также налаживание всей внутренней работы управленческих структур и их взаимодействия с другими участниками городской системы. Казалось бы, стержень местного самоуправления во все периоды существования города Владикавказа мало отличается. Однако затянувшиеся кризисное состояние страны, равно как республики и города, а так же попытки формирование нового законодательства в области местного самоуправления, не дает возможности говорить как о сложившейся системе в постперестроечный период, поскольку механизм функционирования органов местного самоуправления не соответствует базовым ценностям демократии.
ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усиления ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС», М. 1986.
[2] Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», М. 1986.
[3] Социально-экономический паспорт г. Владикавказ (Орджоникидзе) г.
[4] Шаталов -экономическое развитие Владикавказа ( г.). Владикавказ, 1998.
