Цели, задачи и механизм осуществления государственного контроля в правительстве Российской Федерации

М. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук

ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Если в Конституции Российской Федерации (ст. 110) сказано о том, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», то Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определил, что «Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти в Российской Федерации». Это емкая юридическая формула. Можно полагать, что она означает следующее:

а) Правительство Российской Федерации есть орган государственной власти Российской Федерации;

б) Правительство Российской Федерации - особый исполнительный орган, находящийся в силу своей природы в специфических взаимоотношениях с другими государственными органами;

в) Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган, что обусловливает его руководящее местоположение и роль в системе органов исполнительной власти и, соответственно, субординационные отношения с другими исполнительными органами в Российской Федерации.

Утверждение «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации» свидетельствует о том, что функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу.[1] Как установлено в Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3). И хотя Правительство Российской Федерации не избирается, а формируется в конституционно установленном порядке и не получает прямо из рук народа (избирателей) власть, его конституционное положение в структуре государственной власти (ст. 10 Конституции) таково, что все, что оно делает, связано с государственной властью (от целей до оценки эффективности его деятельности).

Отсюда следуют принципиальные политические и правовые положения, которым, к сожалению, не придают порой должного значения:

-  Правительство Российской Федерации, наряду и совместно с другими органами государственной власти, осуществляет власть, принадлежащую многонациональному народу Российской Федерации; значит, его нельзя принижать ни в отношениях с Президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении;

-  как орган государственной власти Правительство Российской Федерации призвано формировать и проводить в жизнь государственную политику в различных сферах, отвечающую интересам многонационального народа;

-  в демократическом государстве организация и функционирование Правительства должны быть основаны на демократических принципах публичности (открытости), доступности и подконтрольности гражданам;

-  функции и полномочия (компетенция) Правительства как органа государственной власти Российской Федерации касаются всех отношений, подведомственных его юрисдикции;

-  для выполнения функций государственной власти, возложенных на Правительство, оно должно обладать всеми необходимыми ресурсами, в том числе и законодательно установленными мерами принуждения;

- правовые акты Правительства являются актами органа государственной власти Российской Федерации и занимают, соответственно, в иерархии всех правовых актов четко установленный уровень, ведущий к тому, что они обязательны к исполнению на всей территории и теми субъектами правоотношений, кому адресованы;

- Правительство Российской Федерации как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров, материально - финансовое обеспечение и другие атрибуты.

В контексте с предыдущими принципиальное значение имеет следующее положение: «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем. Достоинства коллегиальности состоят в том, что она:

а) формирует в рамках соответствующей структуры информационное поле, подпитывающее разнообразной и профессионально обработанной информацией каждого ее участника;

б) создает в организации социально-психологический микроклимат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми ее участниками, даже при наличии естественных противоречий во взглядах и интересах;

в) позволяет проводить «мозговые атаки», сосредоточивая возможности объединенного интеллекта организации на поиски оптимальных вариантов решений;

г) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку заранее согласовывает интересы и цели участников данной организации;

д) укрепляет авторитет соответствующей организации в обществе за счет солидарности и общих ценностей ее участников.

В юридическом смысле коллегиальность представляет собой организационно-правовую форму построения и функционирования государственного органа, смысл которой состоит в том, что в этом органе его компетенция осуществляется путем коллегиального (совместно согласованного) принятия управленческих решений.

Как верно отмечает , Правительство Российской Федерации выполняет сложный и многогранный объем функций и полномочий в области исполнительной власти и поэтому важно, чтобы оно было организованно и практически функционировало как коллегиальный орган.[2] Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти в стране и в силу этого возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Следовательно:

-  политика и акты Правительства обязательны для всех без исключения федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

-  Правительство Российской Федерации управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией (ст. 71 и 72) к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

- решения и действия Правительства Российской Федерации в рамках правового регулирования общественных отношений распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления;

- акты Правительства Российской Федерации подлежат исполнению администрациями государственных предприятий, учреждений и организаций, а также другими субъектами правоотношений[3].

Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» подтверждено и развито положение Конституции России об актуальности единой системы исполнительной власти Российской Федерации и роли в ней Правительства Российской Федерации. Естественно, что от того, как будет организована исполнительная власть, с точки зрения системы, функций, принципов ее осуществления, форм и методов деятельности механизма действия во многом зависит эффективность деятельности государства и уровень его взаимодействия с гражданским обществом. Необходимо отметить, что с 1994 по 2000 гг. система федеральных органов исполнительной власти в России почти ежегодно подвергалась существенным изменениям с точки зрения определения видов этих органов, совмещения или разделения их функций, перемещения руководства отдельными видами органов от Правительства Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, кардинальной смене кадрового состава

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий:

- организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и федеральным законам.

Конституция Российской Федерации в ст. 71 закрепляет положение о том, что установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности находятся в ведении Российской Федерации. В части 1 ст. 76 Конституции закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции России, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (ст. ст. 80, 83, 84, 86, 87, 89).

По вопросам ведения Российской Федерации Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. ст. 90, 115, и 125 (п. «а» ч. 2) Конституции России принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера. Таким образом, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в системе Правительства Российской Федерации было предусмотрено 15 федеральных министерств, 34 федеральные службы и 24 федеральных агентства. При этом определено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, т. е. внешний контроль. Министерства Российской Федерации уполномочены вести контроль деятельности только находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, т. е. осуществлять внутренний контроль. Федеральные службы по контролю и надзору, как правило, имеют федеральные подчиненные им территориальные органы на уровне субъектов Федерации, районов и городов. Все нижестоящие подразделения федеральных министерств и служб являются составной частью контролирующих органов федерального значения.

Президентский, парламентский и правительственный контроль, а также другие виды государственного контроля и их органы оказывают определяющее воздействие на социально-экономическую жизнь общества на федеральном и региональном уровнях.

Рассматриваемый в данной статье правительственный контроль есть контроль исполнительных органов государственной власти. Этот вид государственного контроля обладает широко разветвленной структурой контролирующих организаций федерального и регионального значения. определил сущность контроля как: «организуемую в обществе систему управленческих мер по наблюдению за ходом и проверке исполнения внешних и внутренних решений, осуществляемую уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения в этой деятельности отклонений от установленных требований или заданных параметров».[4]

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть, в первую очередь, в рамках, определенных статьей 71 Конституции. Что касается совместного ведения (статья 72), то здесь вопрос о сфере полномочий федерального Правительства решается не столь однозначно. С одной стороны, часть 2 статьи 76 устанавливает возможность принятия в пределах совместного ведения как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Причем часть 5 той же статьи устанавливает безусловное верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации. Таким образом, в рамках, установленных федеральным законодательством, Правительство России вправе осуществлять исполнительную власть как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в области совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, если по какой-либо причине вопросы, относящиеся к совместному ведению, не урегулированы федеральными законами, то субъекты Федерации вправе осуществлять здесь собственное законодательное регулирование вплоть до момента принятия соответствующего федерального закона. После этого законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с принятыми федеральными законами.

С точки зрения полномочий федерального Правительства важно отметить следующее. Согласно части 2 статьи 77 Конституции, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[5]. Таким образом, федеральное Правительство, занимая высшую ступень в иерархии исполнительной власти при реализации полномочий в сфере совместного ведения, должно руководствоваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Федерации, принятом в соответствии с общими правилами соподчиненности нормативных правовых актов, установленными статьей 76 Конституции.

Последнее определяется природой исполнительной власти, система которой может быть выстроена лишь на основе общих закономерностей государственного управления, определяющей чертой которого является иерархия построения его органов. Так как Конституцией определено единство системы исполнительной власти в пределах исключительного ведения и совместного ведения, то отсюда неизбежен вывод о подчиненности собственных органов исполнительной власти субъектов федеральному Правительству, естественно, в рамках действующего законодательства с учетом разделения предметов ведения и полномочий (статьи 71 и 72 Конституции). Иными словами, иерархия государственного управления определяет в данном случае и ответственность федерального Правительства за реализацию законодательства субъектов Федерации, принятого в сфере совместного ведения.

Необходимо отметить, что логика единства исполнительной власти в России в данной трактовке не всегда отвечает реальной деятельности и сфере ответственности федерального Правительства, которое чаще всего склонно рассматривать взаимоотношения с органами исполнительной власти с преимущественным акцентом на реализацию полномочий власти федеральной. В действительности же оно должно отвечать за функционирование всей системы единой исполнительной власти, которую, согласно Конституции, возглавляет. Другого в системе государственного управления просто не может быть. Если в ней есть субъекты, которым подчинены объекты управления, то неизбежна и ответственность субъектов за функционирование объектов. В отличие от других ветвей власти исполнительная власть всегда иерархична в силу своего государственно-управленческого содержания, поэтому иного ей не дано.

В настоящее время ситуация, когда федеральная исполнительная власть зачастую решала свои проблемы за счет субъектов Федерации и возлагала на них ответственность за решение тех или иных вопросов, не обеспечивая их соответствующими ресурсами и не неся за это конечную ответственность, постепенно выправляется благодаря образованию федеральных округов и последовательному формированию единой властной вертикали. Все это следует рассматривать как наиболее адекватные шаги по реальному воплощению в жизнь существующих с 1993 года конституционных положений.

В целом же упорядочение законодательства, которое наблюдается в последние годы, создает лишь общее правовое пространство Российской Федерации. Что касается его реального функционирования, то оно достигается прежде всего через единую систему исполнительной власти, формирование которой в полном объеме явно затянулось и, увы, все еще не имеет полного законодательного регулирования.

Задачи осуществления государственного контроля в Правительстве Российской Федерации в целом можно систематизировать по следующим направлениям:

1) задачи в сфере экономики Правительства Российской Федерации:

- осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов;

- обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

- осуществляет и контролирует управление федеральной собственностью;

- формирует и контролирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации и т. д.;

2) задачи в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительства Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

- разрабатывает и реализует налоговую политику;

- обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

- принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

- осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации и др.

3) задачи в социальной сфере Правительства Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

- принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

- разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

- принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

- содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики и т. д.;

4) задачи в сфере науки, культуры, образования, в том числе, Правительство РФ:

- разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

- обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

- обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации;

5) задачи в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе, Правительство РФ:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

6) задачи в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительства Российской Федерации:

- участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями и др.;

7) задачи в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности России, в том числе, Правительство РФ:

- осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

- организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований России;

- обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России и др.

8) задачи в сфере внешней политики и международных отношений Правительства Российской Федерации:

- осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;

- обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

- осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества и т. д.

Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предложения указанных органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации. Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, и контролирует их деятельность. Эти федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство Российской Федерации осуществляет контрольные функции при утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размеров ассигнований на содержание этих аппаратов, назначении на должность и освобождении от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве России, утверждении членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Согласно п. п. 1 и 4 ст. 2 Закона государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль может осуществляться только уполномоченными органами государственной власти (как федеральными, так и региональными) и органами местного самоуправления. Поскольку учреждения не являются органами власти, наделение их контрольно-надзорными полномочиями неправомерно.[6]

Недопустимость наделения полномочиями по осуществлению проверок учреждений также вытекает из ряда специальных законов, устанавливающих тот или иной вид контроля. В практически всех таких законах указано, что государственный контроль (надзор) осуществляется федеральным органом исполнительной власти и (или) органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также их территориальными органами.

В качестве примеров можно привести часть 2 статьи 9 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. «Об обращении лекарственных средств», часть 2 статьи 16 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», статью 28 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т. д.

Общее правило о недопустимости осуществления контроля учреждениями подтверждается законодательным запретом на совмещение властных и хозяйственных функций. Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 01.01.01 г. «О защите конкуренции» запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволил выявить следующие виды контроля, которые осуществляются федеральными государственными учреждениями:

- государственный пожарный надзор (государственные учреждения – отделы и отделения государственного пожарного надзора (действующие в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях);[7]

- контроль в области охраны окружающей среды (ФГУ государственные природные заповедники и национальные парки, находящиеся в ведении Минприроды России,[8] ФГУ «Специнспекция «ТИГР»);

- государственный портовый контроль (ФГУ администрации морских портов);[9]

- государственный контроль в области драгоценных металлов и драгоценных камней (федеральное учреждение «Российская государственная пробирная палата», федеральное учреждение Гохран России);[10]

- сортовой и семенной контроль, осуществляемый ФГУ «Центрлессем» в отношении семян лесных растений;[11]

- осуществление контроля за выполнением технических условий при строительстве и эксплуатации объектов (в том числе рекламных конструкций) в придорожной полосе федеральными государственными учреждениями управлениями дорог (подведомственны Росавтодору);

- осуществление контроля за безопасностью дорожного движения при установке рекламных конструкций государственным учреждением «Центр оперативного реагирования и специальных мероприятий в области обеспечения безопасности дорожного движения МВД России».[12]

Задача, стоящая перед Правительством Российской Федерации по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в различных сферах общественных отношений, необходима в современной России для преодоления существующих административных барьеров. Такая работа преследует, в том числе, цели повышения инвестиционной привлекательности и формирования благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

Эта работа ведется в соответствии с графиком реализации федеральными органами исполнительной власти мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 24 ноября 2009 г. № 000п – П16.

В соответствии с указанным Графиком в гг. осуществляется ряд системных решений, направленных на принятие и реализацию мер по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизацию предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сферах: сельского хозяйства, рыболовства, градостроительства, образования, здравоохранения, социального развития, санитарно-эпидемиологического благополучия, потребительского рынка и санитарного надзора, транспорта, миграции и паспортно-визового обслуживания граждан, регистрации актов гражданского состояния (в части государственной регистрации рождения и смерти), государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; таможенного администрирования экспорта высокотехнологичной продукции и совершенствованию процедур экспортного контроля в отношении высокотехнологичной продукции.

Анализируя часть 1 статьи 110 Конституции с указанных позиций во главу угла становится вопрос о том, что же собственно представляет собой Правительство в качестве органа государственной власти. В структуру федеральных органов исполнительной власти оно не входит[13]. То, что Правительство особый орган государственной власти, Конституция также не определяет, как, впрочем, и природу этого органа. Учитывая же, что исполнительная власть осуществляется через реализацию функций государственного управления, остается лишь предполагать, что реализовывать функцию главного субъекта исполнительной власти, не будучи наделенным статусом государственного органа, невозможно. В этом случае остается неясным, почему же все-таки главный орган исполнительной власти на протяжении всего действия Конституции не включается в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Часть 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации определяет состав федерального Правительства. Согласно ей, Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и федеральных министров. Подчеркнем особо: в состав Правительства входят помимо Председателя и его заместителей лишь те лица, которые обладают статусом министра. При этом не имеет значения возглавляет ли такое лицо конкретное министерство или другой федеральный орган исполнительной власти. Например, статусом министра обычно наделяется Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, который каким-либо органом федеральной исполнительной власти не руководит.

Конституция данный вопрос не регламентирует и дает в его решении широкую степень усмотрения для лиц и органов, уполномоченных определять структуру и формировать персональный состав Правительства. В силу допускаемого Конституцией усмотрения статусом министра могут обладать не только главы соответствующих министерств, но и руководители других органов. Однако если руководитель министерства – это всегда министр и автоматически член Правительства, то для других федеральных органов исполнительной власти данный вопрос рассматривается в индивидуальном порядке и решается Председателем Правительства и Президентом Российской Федерации.

Как уже отмечалось, часть 2 статьи 110 Конституции, определяя круг лиц, входящих в состав Правительства, включает в их число заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. Подчеркнем, речь идет именно о заместителях. Тем не менее, практически всегда в составе Правительства присутствуют еще и первые заместители Председателя Правительства. Однако, перечень должностных лиц, которые входят в Правительство, согласно Конституции, является закрытым, и в нем первые заместители председателя Правительства отсутствуют. Между тем, разница между заместителями и первыми заместителями существенна и ясно наличествует в любом органе исполнительной власти.

В этой связи закономерен вопрос о том, что в действительности существует доктринальное и расширительное толкование части 2 статьи 110 Конституции. Первое, доктринальное, не предполагает в составе Правительства первых заместителей Председателя. При этом если они, эти должности, все же учреждаются, то занимающие их лица в состав Правительства вопреки существующим реалиям войти не могут. Это противоречит Конституции.

Второе, расширительное толкование, относит первых заместителей к числу все тех же заместителей, не видя между ними принципиальных различий, что достаточно спорно, поскольку теория и практика государственного управления, составляющего содержание функций исполнительной власти, всегда различала первых заместителей руководителей и просто заместителей. Хорошо известно, что первые заместители обладают более широкими полномочиями в отношении заместителей и, что самое главное, они имеют приоритет в решении пересекающихся вопросов перед другими заместителями. Нередко первые заместители выступают координаторами деятельности других заместителей. Например, в современном Правительстве первый заместитель Председателя Правительства осуществляет координацию всех других заместителей и членов Правительства в части реализации национальных проектов. Каждый из проектов суть матричная структура, объединяющая в рамках реализуемых ею целей деятельность всех заинтересованных субъектов. В данном же случае – это фактически вся исполнительная власть в Российской Федерации. Мало того, первый заместитель Председателя Правительства часто проводит специальные совещания, в которых в обязательном порядке участвуют другие члены Правительства, не говоря уже о том, что здесь они получают специальные поручения, которые явно приравниваются к поручениям самого Правительства.

Представляется очевидным, что, схемы, одна из которых предполагает равный статус заместителей и первых заместителей Председателя Правительства, а вторая ставит вторых выше первых существенно различны в организационном и функциональном отношениях. Если вторая схема вообще не предусмотрена Конституцией, то естественным выглядит вывод о том, что включение первых заместителей в состав Правительства вообще противоречит части 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации.

Следует также отметить, что наличие первых заместителей в известном смысле ущемляет права Председателя Правительства. Согласно статье 113 Конституции Российской Федерации, только он из числа лиц, входящих в Правительство, определяет основные направления деятельности и организует работу Правительства, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Если же организационными функциями внутри Правительства наделяется кто-либо другой, то это само по себе ограничивает полномочия Председателя и искажает конституционную модель Правительства Российской Федерации.

В части 1 статьи 112 определено, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда от 01.01.01 года "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" (п. 2) определено, что, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, образуют определенную систему, имеющую собственную структуру.

При этом на конституционном уровне, с чем согласен и Конституционный Суд, не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (часть 1статьи 78). Но в том, что касается самого Правительства, то здесь определение его состава является прерогативой самой Конституции. Состав Правительства не может быть изменен или дополнен никакими другими нормативными правовыми актами.

Современная структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. Основой структуры являются министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агентства. В то же время последние могут существовать и вне министерств.

Еще одна важная особенность – разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельных подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству, а другая – Президенту Российской Федерации. Последнее требует специального пояснения. Такая практика существует уже давно, что прямо отражалось в указах о структуре федеральных органов исполнительной власти. Однако, как правило, не акцентируется возникающее при этом несоответствие Конституции, состоящее в том, что Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим, порой, наряду, а чаще всего как руководитель самого Правительства.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, целью осуществления государственного контроля в Правительстве Российской Федерации является повышение эффективности государственного управления, экономический рост, политическая стабильность, совершенствование общественной жизни (институтов гражданского общества), а также обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению — включая стадии планирования, формирования, распределения и использования — государственными ресурсами, материальными ценностями, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.

Во-вторых, в соответствии с этим основными задачами государственного контроля в Правительстве Российской Федерации являются: 1) задачи в сфере экономики; 2) задачи в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; 3) задачи в социальной сфере; 4) задачи в сфере науки, культуры, образования; 5) задачи в сфере природопользования и охраны окружающей среды; 6) задачи в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; 7) задачи в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности России; 8) задачи в сфере внешней политики и международных отношений.

В-третьих, не ставя под сомнение целесообразность сложившейся практики прямого управления Президентом рядом федеральных органов исполнительной власти, следует все же отметить, что конституционных оснований для нее не существует, что само по себе порождает проблему конституционных поправок и изменений. В частности, можно было бы прямо закрепить в Конституции те сферы исполнительной власти, главенствующую роль в которых должен осуществлять гарант Конституции – Президент Российской Федерации.

В-четвертых, даже в части, не относящейся к руководству подчиненными ему органами, Президент регулярно дает поручения не только Правительству в целом, но и его отдельным членам, т. е. действует "через голову" Председателя Правительства. Очевидно, что данная ситуация находится в противоречии с частью 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации. Ведь если часть полномочий исполнительной власти, которая, согласно Конституции, полностью принадлежит Правительству, переходит к Президенту, то это может быть осуществлено только в порядке их делегирования властным актом Правительства. Но в таком случае будет нарушен статус Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, который наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства.

[1] См.: Дмитриев -правовой статус Правительства Российской Федерации / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 37.

[2] См.: Дмитриев -правовой статус Правительства Российской Федерации / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 37-38.

[3] Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: Комментарий. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999.

[4] См.: Булыгин  социального управления (основные понятия и категории): Словарь-справочник. М., 1999. С. 91.

[5] Подчеркнем это специально. Речь идет не об исполнительной власти Российской Федерации, т. е. федеральной исполнительной власти, а об исполнительной власти в Российской Федерации, т. е. о системе исполнительной государственной власти в целом, включая власть субъектов Федерации.

[6] Однако при этом необходимо иметь в виду ограничения сферы регулирования Закона .

[7] Ст. 6 Федерального закона от 01.01.01 г. «О пожарной безопасности».

[8] Ст.34 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

[9] Глава V Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации.

[10] Постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 г. № 000; приказ Минфина Российской Федерации от 01.01.01 г. № 1н.

[11] Приказ Рослесхоза от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Инструкции по организации и проведению семенного контроля в отношении семян лесных растений Российской Федерации».

[12] Положение о Центре оперативного реагирования и специальных мероприятий в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденное приказом МВД России от 3 декабря 2004 г. № 000.

[13] См.: Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"//СЗ РФ. № 21. Ст. 2023.