СурГПУ, г. Сургут
Эффективная деятельность агента государства
как цель бюджетной реформы
В статье предлагается альтернативный подход к вопросу совершенствования системы управления общественными финансами – с использованием инструментария теории общественного выбора, теории коллективных действий и институциональной теории.
В последние годы в центре реформирования общественного сектора находится система управления государственными и муниципальными финансами. Цель реформы – переход от системы «управления затратами» к системе «управления результатами», подразумевающей повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества. Системные преобразования сложны в исполнении и выходят за установленные временные рамки, требуя «…десятилетий последовательной и постоянной работы»[1]. Думается, что сложность проведения реформ обусловлена взаимосвязью проблем управления общественными финансами с проблемами государственного управления и, еще шире, – с проблемой эффективности самого государства.
Государство понимается нами как особый тип организации, связанный договорными отношениями с обществом. Согласно этому договору (контракту) граждане передают государству часть своих прав в обмен на общественные блага. Такой подход позволяет привлечь в анализ проблему агентских отношений. Однако, в данном случае сложно определить, кто в этих отношениях принципал, а кто – агент. Здесь и гражданин,
и государство играют двойственную роль, Дж. Бьюкенен назвал эту двойственность «парадоксом подчиненного»[2]. Кроме того, само государство имеет внутреннюю иерархию, каждый из уровней которой связан проблемой асимметричных отношений, сопряженной с конфликтом интересов. Дальнейшая детализация позволяет вскрыть за каждым уровнем власти интересы отдельных агентов государства.
Принцип методологического индивидуализма позволяет объяснить поведение государства в терминах целевых функций и ограничений, с которыми сталкиваются его агенты, влияющие на принятие решений и обеспечивающие их выполнение. Отсюда, эффективность государства связана с эффективностью деятельности его агентов. Государство эффективно, если величина дохода, который создает для агента единица издержек при эффективной деятельности, будет выше дохода, который создает для него единица издержек при неэффективной деятельности. Государство оказывает влияние на экономический выбор своих агентов, изменяя сравнительную величину издержек единицы полезности при альтернативных видах деятельности. Неэффективная деятельность агента должна быть сопряжена с такой величиной издержек (прямых и вмененных), которая способна повлиять на мотивацию агента в пользу эффективной деятельности.
Основной вопрос можно сформулировать следующим образом: способны ли реформы обеспечить эффективность деятельности агента государства по производству общественных благ?
К анализу поведения государственного агента вполне применимы предпосылки максимизации полезности, ограниченной рациональности и оппортунистического поведения. Стремление к максимизации в сфере государственной деятельности имеет свои особенности, здесь интересы агента включают в себя стремление к извлечению ренты. Под рентой в данном случае понимается совокупность благ, которую получает или может получить агент сверх эквивалента затраченного им труда. Источником ренты является исключительное право на использование принуждения (монополия на власть). Монополия является признаком самого государства, здесь она носит устойчивый характер и не является временным явлением, которое преодолевается силами конкуренции. Извлечение рентных доходов агентами является всеобщей и устойчивой тенденцией, исключить которую невозможно, возможно лишь снизить ее негативное влияние. Рента опасна тем, что ее создание сопровождается сокращением производства общественных благ; и граница в получении ренты (норма замещения) достигается только тогда, когда предельные потери в общественных благах для каждого их получателя уравниваются с предельными рентными доходами агента.
Основная деятельность агентов государства – производство общественных благ – требует определенных издержек [3]: издержки производства благ; «издержки борьбы», связанные с перераспределением ресурсов на эти блага; «упущенную выгоду» агентов в случае, когда производство общественных благ ведет
к сокращению собственных доходов или возможностей их получения. Отметим, что агенты не имеют прямой заинтересованности в том, чтобы нести указанные издержки, необходима сила, принуждающая их к этому.
Преодоление проблемы агентских отношений теоретически возможно. Основной метод заключается
в усилении контроля за деятельностью агентов. В отношении государственных агентов функции внешнего контроля могут реализовываться со стороны потребителей общественных благ и групп с особыми интересами (потребителей исключительных благ). Контроль возможен при соблюдении следующих условий:
· соответствующая мотивация субъекта контроля – выгоды субъекта от контроля должны превышать издержки;
· наличие внутренней организации субъекта контроля;
· возможности получения субъектом достоверной информации о результатах деятельности объекта контроля.
Возможности контроля со стороны потребителей ограничены самой природой общественных благ, сопряженной с их общедоступностью и, как следствие, с «проблемой безбилетника». Каждый потребитель нацелен на максимизацию индивидуальной функции полезности и мало способен к коллективным действиям. Кроме того, потребитель не обладает прозрачной и доступной информацией о результатах деятельности агента. Контроль потребителя носит дискретный характер (от выборов к выборам).
Возможности групп с особыми интересами несколько выше: здесь можно проследить наличие мотивации к контролю, способность к коллективным действиям и возможности в получении информации. Однако, такой контроль имеет целью не производство общественных благ для их потребителей, а производство исключительных благ (экономических, политических, правовых и иных льгот и преференций), имеющих полезность для самой группы.
Таким образом, возможности внешнего контроля над деятельностью агентов государства весьма ограничены.
Внимание бюджетных реформ сосредоточено на усилении контроля внутреннего. Строго говоря, преобразования требуют от государственных агентов самореформирования и самоконтроля. Здесь и заключается основная трудность. Внутренний контроль в государстве-организации специфически сложен. Во-первых, проблема агентских отношений в иерархически организованной структуре имеет вертикальную и горизонтальную направленность, здесь остро обозначается уже упоминаемый нами «парадокс подчиненного»,
а значит, есть проблема с определением объекта и субъекта контроля. Во-вторых, возникает необходимость разработки системы адекватных стимулов как для субъекта контроля, так и для его объекта. В третьих, субъекты контроля должны обладать полной, достоверной и объективной информацией о результатах деятельности агентов по производству общественных благ.
Проблема качества информации и проблема ее асимметричности – одни из ключевых в государственном управлении. Цели деятельности агентов и критерии эффективности формулируются внутри самого государства, такая информация не позволяет объективно оценить результаты – качество произведенных общественных благ, объемы общественных потерь от рентоориентированного поведения агентов, и т. п.
Создание формальных институтов – установление внешних рамок поведения государственного агента – задача выполнимая, более сложной нам представляется задача создания адекватной мотивации государственного агента в соблюдении «правил игры». Проблема стимулирования агента в частном секторе решается в рамках подхода, заключающегося в вознаграждении «по результату». Специфика государственного сектора требует дополнительного анализа возможностей стимулирования и, соответственно, разработки альтернативных решений.
Задача напрямую связана в проблемой «осуществимости» реформ, которая формулируется исследователями следующим образом: если переход к более эффективным институтам невыгоден агентам, получающим выгоды от имеющихся условий, то переход или не будет осуществлен, или будет искажен [4]. Опыт реформирования российского (советского) государства зачастую демонстрирует справедливость данного утверждения [5, 6, 7].
Процесс реформирования на данном этапе требует «тонких настроек», направленных на изменение поведенческих характеристик агентов, способных обеспечить жизнеспособность новых формальных институтов. Бюджетные реформы будут успешно реализованы, если станут частью институциональных преобразований.
Литература
1. Логика бюджетных реформ годов: многоуровневая оптимальная децентрализация управления общественными финансами / // Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. – М.: КомКнига, 2005. – С. 11-12.
2. Бьюкенен Дж. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном / Дж. Бьюкенен // Избранные труды. – М.: Таурус Альфа, 1997. – Гл. 6.
3. Экономика как система власти: Монография / В. Дементьев. – Донецк: Каштан, 2003. – Гл. 6.
4. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. – М.: Начала, 1997. – С. 90.
5. Почему экономические реформы в советской системе оказываются неудачными: подход с точки зрения прав собственности / Я. Винецки // Экономический вестник (ЭКОВЕСТ). – 2001. – № 1. – С. 117-146.
6. Экономика России: практические и теоретические вопросы перехода к рынку / . – М.: Международные отношения. – 1996. – С. 286.
7. Бюджет как инструмент воспроизводства бюрократии в России / Ю. Швецов // Вопросы экономики. – 2006. – № 5. – С. 90.
По материалам научно-практической конференции «VI Знаменские чтения»,4 марта 2007 года СурГПУ
