На правах рукописи
Груздева
Ольга Александровна
Научное обоснование оптимизации организации и деятельности Центра гигиены и эпидемиологии
(на примере филиала в ЦАО г. Москвы)
14.00.33 - Общественное здоровье и здравоохранение
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата медицинских наук
Москва – 2007
Работа выполнена в ГОУ ВПО Московская медицинская академия
им. Росздрава
Научный руководитель:
доктор медицинских наук, профессор
Официальные оппоненты:
член – корреспондент РАМН, доктор медицинских наук,
профессор, ФГУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии»
доктор медицинских наук, профессор,
ГОУ Институт развития дополнительного профессионального образования Федерального агентства по образованию
Ведущее учреждение: ГОУ ВПО Российский государственный
медицинский университет Росздрава
Защита состоится «______»______________2007 года в _____ часов на заседании диссертационного совета Д.208.040.04 при ГОУ ВПО Московская медицинская академия им. г. Москва, Зубовский бульвар, д. 37/1; НИИ общественного здоровья и управления здравоохранением.
С диссертацией можно ознакомиться в Центральной научной медицинской библиотеке ГОУ ВПО Московская медицинская академия им. г. Москва, Нахимовский проспект.
Автореферат разослан «_____»_____________2007 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат медицинских наук, доцент Петухов Виктор Григорьевич
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность настоящего исследования определяется новыми задачами учреждений системы Роспотребнадзора, обусловленными реорганизацией прежней структуры службы госсанэпиднадзора.
Совершенствование административно-правовой системы в такой отрасли социальной сферы, как здравоохранение, является одним из приоритетных направлений реформ, проводимых Президентом и Правительством РФ. Организация и эффективная деятельность учреждений Роспотребнадзора системы тесным образом связана с реализацией законов и обеспечивающих их выполнение механизмов.
Необходимости реформирования государственной санитарно - эпидемиологической службы посвящены работы многих исследователей , , и др. (). В новых социально - экономических условиях хозяйствования органы и учреждения, уполномоченные осуществлять и обеспечивать государственный санитарно - эпидемиологический надзор, должны не только выполнять значительно возросший объем работы, но и в соответствии с требованиями законодательства не создавать административных барьеров для осуществления деятельности хозяйствующих субъектов (, , 2005).
Система государственной санитарно-эпидемиологической службы и система надзора подверглись организационной перестройке в ходе совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с разделением функций по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору и оказанию государственных услуг. Важной задачей, отраженной в законодательных и нормативно-правовых документах, является коренное улучшение координации и взаимодействия всех структурных элементов единой федеральной централизованной системы государственного санитарно – эпидемиологического надзора в решении вопросов не только обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, но и вопросов защиты прав потребителей. Проблемы обеспечения эффективного контроля стали особенно актуальными в связи с переходом страны на рыночные отношения и необходимостью развития правовых взаимоотношений между всеми хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм.
Сформирована Федеральная служба, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, в сфере надзора на потребительском рынке, в сфере защиты прав потребителей. Кроме территориальных органов в субъектах РФ структурными составляющими единой системы Роспотребнадзора являются федеральные государственные учреждения федеральных органов исполнительной власти, федеральные государственные научно-исследовательские учреждения, центры гигиены и эпидемиологии и другие учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.
«Концепция развития Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на годы и на период до 2010 года» (2007) предусматривает дальнейшее совершенствование организационной структуры службы, оптимизацию её штатной численности, внедрение системы управления, ориентированной на результат, внедрение программно - целевых методов бюджетного планирования, внедрение ведомственных целевых программ и др. мероприятия. Весьма актуальной является и проблема совершенствования ресурсного обеспечения и деятельности одного из элементов этой системы, которым является ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии (ЦГиЭ).
В источниках литературы проблемы реформирования службы санэпиднадзора и становления системы Роспотребнадзора, проблемы деятельности вновь созданных учреждений и оценки их эффективности недостаточно освещены, что и определило необходимость поиска и проведения настоящего научного исследования.
Целью исследования явилась разработка комплекса мероприятий по оптимизации организационных аспектов Центров гигиены и эпидемиологии (ЦГиЭ) и их деятельности на примере филиала в ЦАО г. Москвы.
Задачи исследования:
1. Провести анализ законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования службы санитарно-эпидемиологического надзора; провести сравнительную оценку системы санитарно-эпидемиологического надзора до и на начальном этапе реформирования (по источникам литературы и нормативно-правовым документам).
2. Выявить организационные проблемы и проблемы осуществления деятельности ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» в условиях проведения реформ на основе анализа и оценки финансового, кадрового и материально-технического обеспечения, организационно-методической, экспертной и других видов деятельности.
3. Провести сравнительную оценку и анализ работы филиалов ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» и выявить факторы, оказывающие влияние на ресурсное обеспечение учреждения.
4. Обосновать необходимость организационных и функциональных мероприятий по совершенствованию структурно- ресурсного обеспечения и деятельности ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» на примере филиала в ЦАО.
Научная новизна исследования
Впервые, для улучшения организации и деятельности ЦГиЭ дана оценка ресурсного обеспечения и функционирования учреждений до проведения реформ и после реформирования.
Выявлены проблемы кадрового, материально- технического и финансового обеспечения: недостаточная профессиональная подготовка кадров, неустойчивость финансового и материально - технического состояния, сложность внебюджетной деятельности учреждения при неопределенных объемах мероприятий по обеспечению надзора.
Научно-практическая значимость исследования
Результаты исследования позволили получить данные о состоянии кадрового, финансового и материально - технического обеспечения филиала ЦГиЭ в г. Москве в ЦАО и выявить проблемы осуществления деятельности.
Обоснованы предложения по оптимизации деятельности учреждения:
- анализ данных о состоянии кадрового потенциала используется для планирования последипломной подготовки специалистов;
- оценка материально- технического обеспечения позволила обосновать направления развития лабораторно – испытательного комплекса;
- результаты финансового анализа
использованы для планирования объемов доходов от предпринимательской деятельности, направляемых на оказание услуг по обеспечению санитарно – эпидемиологического благополучия, а также обеспечения финансовой устойчивости учреждения;
- анализ данных по организации деятельности позволяет обеспечить совершенствование планирования, разработку регламентов взаимодействия, регламентов по проведению экспертиз, регламентов по разработке программ производственного контроля;
- внедрение автоматизированной информационной системы «Производственный контроль» позволило обеспечить накопление, хранение, оперативную обработку данных и выдачу информации о заключенных договорах на оказание платных услуг.
Материалы работы внедрены в учебный процесс на кафедре общественного здоровья и здравоохранения с курсом экономики ММА им. .
Материалы исследования по изучению профессиональной и инфекционной заболеваемости включены в главу учебного пособия «Методика изучения и анализа заболеваемости населения» (2007 г.), подготовленного кафедрой общественного здоровья и здравоохранения с курсом экономики ММА им. .
Апробация материалов диссертации
Материалы и полученные результаты исследования доложены и обсуждены на:
· совещаниях во ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве». Москва, 2005, 2006 г.;
· отчетной научно - практической конференции сотрудников «Состояние здоровья населения, факторы риска» и студентов «Человек и его здоровье-2007», посвященной 100-летию Санкт- Петербургской государственной медицинской академии им. . Санкт- Петербург, 2007 г.
· 3 Всероссийском форуме «Здоровье нации - основа процветания России». Москва, 2007 г.
По материалам и результатам исследования опубликовано 9 научных работ, в т. ч. 2 статьи в периодических изданиях, включенных в перечень ВАК РФ.
ОСНОВНЫЕ положения, выносимые на защиту:
1. Начало реформ системы госсанэпиднадзора и период формирования учреждений Роспотребнадзора на примере филиала ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» в ЦАО характеризуются несовершенством ресурсного обеспечения:
- неподготовленностью кадров к работе учреждения из-за недостаточной подготовки руководителей и врачей по юридическим вопросам, маркетингу, экономике и менеджменту;
- наличием трудностей материально - технического обеспечения, которые осложняли выполнение поставленных задач;
- сложностью внебюджетной деятельности при неопределенных объемах мероприятий по обеспечению надзора.
2. Организационная структура ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» и его филиалов определяется потребностями в обеспечении надзора, в свою очередь зависящими от уровня санитарно-эпидемиологического благополучия территории, численности объектов и их санитарно - технического состояния, а также потребностями в спросе на услуги со стороны хозяйствующих субъектов.
3. Оптимизация существующей организационно - функциональной модели ЦГиЭ требует достаточного ресурсного обеспечения, включая финансирование из федерального бюджета и бюджета субъекта федерации, а также внебюджетных средств, что зависит от административно - политических решений, планирования объемов услуг по надзору и нагрузки на персонал.
ОБЪЕМ И СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ
Диссертация изложена на 125 страницах машинописного текста и состоит из введения, 4-х глав, заключения, выводов, практических рекомендаций, списка литературы, приложений. Работа проиллюстрирована 22 рисунками и 41 таблицей. Список использованной литературы включает 127 источников, в том числе - 2 зарубежных авторов.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении отражены актуальность темы исследования, цель, задачи, обоснование научной новизны и научно-практической значимости, данные об апробации и внедрении в практику полученных результатов, основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Служба санитарно- эпидемиологического надзора и проблемы её реформирования (аналитический обзор литературы)» представлены анализ отечественной литературы и нормативно – правовой базы по вопросам ресурсного обеспечения (кадры, материально - техническое обеспечение и финансирование), организации и деятельности учреждений госсанэпидслужбы и Роспотребнадзора: Центра госсанэпиднадзора (ЦГСЭН) и ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии до и после реформирования и их проблемы.
Практически в литературе не представлены научно - исследовательские материалы по обоснованию реформ в службе санэпиднадзора, результативности, качества и эффективности деятельности учреждений системы Роспотребнадзора, что подтверждает необходимость научного поиска по оптимизации организации и деятельности центров гигиены и эпидемиологии.
Во второй главе «Методика и организация исследования» представлена программа исследования (таблица 1).
Программа исследования Таблица 1.
Этапы | Задачи | Единица наблюдения и их объем | Источники информации и материалы | Методы |
I | 1 | Литературный источник - 96 Федеральный закон – 11 Подзаконный акт - 20 | Отечественные и зарубежные источники, данные о законодательной и нормативно - правовой базе службы СЭН и Роспотребнадзора | Аналитический |
II | 2 | Главный врач, заместитель главного врача-25 санитарный врач, эпидемиолог - 66 сотрудники ЦГСЭН в ЦАО - 350 сотрудники ЦГиЭ – 2150 вид деятельности -54 учетных и отчетных документов отдельная функция – 18 | Анкета для руководителей Анкета для врачей Данные о кадрах – отчеты о кадрах ф. 17,19,47 за Отчеты о работе учреждений Отчеты о финансовой деятельности ф. П-4, смета, баланс, уведомление, ф. 5, ф. 4, ф. 3-4 | Социологический Статистический Выкопировка из официальной документации Непосредственное наблюдение (опыт) Графоаналитический |
III | 3 | Главный врач, заместитель главного врача - 25 санитарный врач, эпидемиолог - 66 вид деятельности -54 учетных и отчетных документов отдельная функция -18 | Анкета для руководителей Анкета для врачей Отчет о работе за год, Ф. 18, ф. 7 - санэпид, ф. 6-05 - санэпид | Аналитический Статистический Графоаналитический |
IV | 4 | Главный врач, заместитель главного врача-25 санитарный врач, эпидемиолог - 66 | Анкета для руководителей Анкета для врачей | Социологический Непосредственное наблюдение (опыт) Аналитический |
Предметом исследования явились организационные аспекты и деятельность Центра Госсанэпиднадзора в ЦАО г. Москвы и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве» и его филиалов в административных округах Москвы за период 20г. г.
Объекты исследования и единицы наблюдения – источники литературы, посвященные реформированию службы Госсанэпиднадзора и учреждения г. Москвы (ЦГСЭН и ЦГиЭ), вид и отдельная функция, сотрудники.
Базы проведения научного исследования: Кафедра общественного здоровья и здравоохранения с курсом экономики Московской медицинской академии им. ; Центр Госсанэпиднадзора в ЦАО г. Москвы до 2004 г. включительно, ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве» и его филиал в Центральном административном округе г. Москвы.
Сроки проведения исследования: г. г.
Цели и задачи исследования определили методы сбора материала - аналитический, социологический, анализ статистической учетной и отчетной документации, а также методы статистической обработки и анализа – расчет обобщающих показателей, оценка достоверности результатов исследования, графоаналитический метод.
Собственное исследование в диссертационной работе осуществлялось согласно поэтапному плану.
На первом этапе проведен сбор и анализ отечественных литературных данных по проблеме ресурсного обеспечения организации и деятельности учреждений службы госсанэпиднадзора до и после реформирования, в т. ч. анализ законодательной и нормативно-правовой базы.
Второй этап исследования посвящен разработке методики изучения проблем организации и функционирования ЦГиЭ в условиях проведения реформ на основе оценки и анализа финансового, кадрового и материально-технического обеспечения, организационно-методической, экспертной и других видов деятельности.
На третьем этапе проведена оценка и анализ деятельности ЦГСЭН (до реформы) и ЦГиЭ (в период реформирования), выявлены проблемы деятельности, в том числе проблемы взаимосвязей и координации работы с Управлением Роспотребнадзора, а также с другими структурами на территориальном и межотраслевом уровнях.
Четвертый этап исследования посвящен разработке предложений по оптимизации организации и деятельности ЦГиЭ. Обоснована необходимость совершенствования организационных и функциональных мероприятий и разработаны пути улучшения ресурсного обеспечения деятельности по осуществлению надзора и контроля в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения г. Москвы.
Объем и качественная репрезентативность (от фр. выборок рассчитана по формулам с известной генеральной совокупностью и обеспечивает достоверность полученных результатов.
В главе третьей «Характеристика ресурсного обеспечения ФГУЗ ЦГиЭ в условиях реформирования» представлены результаты социологического исследования санитарных врачей (эпидемиологов) и руководителей филиалов ЦГиЭ в начале реформы, данные анализа ресурсов кадрового состава, материально - технического, организационно - методического обеспечения и финансирования.
Анкетирование главных врачей филиалов и их заместителей показало, что на начальном этапе реформы 95±4,5% опрошенных не были обеспечены необходимыми приказами, методическими указаниями, рекомендациями и инструкциями по организации деятельности учреждения, в т. ч. по определению задач, функций, планированию, подготовке отчетов, оценке результативности деятельности. Нами установлено, что основной проблемой для руководителей на этапе реорганизации учреждения явилось отсутствие документально подтвержденных границ компетенции; нарушение ранее сложившихся административных взаимосвязей, которые служили употребляемой формой правовой легитимности решений и действий по практической реализации стоящих перед ними задач.
Недостаточную подготовку руководителей филиалов к работе с кадрами в период реформирования отметили две трети руководителей (испытывали трудности в формировании кадрового потенциала учреждения вследствие интенсивных кадровых процессов). В период формирования коллективов филиалов отмечалась значительная текучесть кадров, что отметили 41±7,8% руководителей. Основными причинами текучести кадров остаются большая нагрузка и несоответствующая ей низкая зарплата. 80 ±7,6% руководителей и 64±6,7% врачей считают, что для закрепления кадров необходимо, прежде всего, решение социальных вопросов и стабильное повышение заработной платы. В условиях реорганизации подбор кадров, их расстановка и формирование коллективов проводились с учетом предыдущего профессионального опыта и наличия «информации о работниках по их прежнему месту работы» (84±7,3%). Потребность в специалистах с высшим и средним образованием определялась исходя из предыдущего опыта работы (59±7,7%). В начале работы ЦГиЭ около трети опрошенных врачей (31,7±9,3%) недостаточно были обеспечены приказами, инструкциями или методическими рекомендациями по взаимодействию с территориальным органом Роспотребнадзора и другими организациями.
Установлено, что при формировании кадрового состава ЦГиЭ в г. Москве увеличился показатель укомплектованности по сравнению с аналогичным показателем в Центрах ГСЭН в г. Москве. Так, показатель укомплектованности по врачебному персоналу составил 87,7% (2004- 57,3%), в ЦАО - 84,4% (2004-67,2%). В структуре сотрудников ЦГиЭ удельный вес лиц пенсионного возраста продолжает оставаться высоким. В службе г. Москвы до реформы (2004) доля лиц пенсионного возраста среди специалистов с высшим образованием составляла 27,7%; после реформы в 2005 г. в ЦГиЭ в г. Москве она достигла более трети работающих (35,1%), в 2006 г. – 33,0%. Среди специалистов со средним образованием доля лиц пенсионного возраста составляет примерно четверть работающих, соответственно: от 23,6% (2004) до 25,0% (2006). Несмотря на большую численность работающих лиц с трудовым стажем более 20 лет (36%), с 2004 г. по 2005 г. частота лиц, имеющих сертификат по специальности, снизилась с 84% среди специалистов с высшим образованием до 82,0%; среди специалистов со средним образованием - с 72% до 65,5%. В процессе реформирования службы госсанэпиднадзора г. Москвы произошло снижение аттестованных на квалификационную категорию кадров (таблица 2). Таблица 2
Частота аттестованных и имеющих сертификат по специальности лиц в ЦГСЭН и ЦГиЭ в г. Москве и в ЦАО за годы (на 100 работающих).
Показатели | До реформы | После реформы | |||||
2004 | 2005 | 2006 | |||||
Москва | ЦАО | Москва | ЦАО | Москва | ЦАО | ||
Аттестованы на квалификационную категорию | С высшим образованием | 63,2 | 66,4 | 54,5 | 46,9 | 58,0 | 54,1 |
Со средним образованием | 59,0 | 65,3 | 56,9 | 70,4 | 57,2 | 63,0 | |
Имеют сертификат по специальности | С высшим образованием | 84,1 | 87,6 | 82,0 | 72,3 | 84,1 | 89,2 |
Со средним образованием | 72,1 | 77,2 | 65,5 | 71,8 | 65,3 | 84,2 |
В период реорганизации существенно возросла роль профессиональной подготовки экспертов для обеспечения независимости и компетентности испытательного лабораторного центра. В филиале в ЦАО расширена номенклатура должностей специалистов с профессиональным образованием химико-аналитического профиля, инженеров – физиков. Доля специалистов с высшим немедицинским образованием увеличилась за 2 года на 2%.
Вследствие того, что для работы в Управлении Роспотребнадзора отбирались наиболее квалифицированные кадры, соответствующие по возрасту и стажу требованиям приказа ФС Роспотребнадзора «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих территориальных управлений…», в ЦГиЭ увеличились показатель укомплектованности кадрами и доля специалистов пенсионного возраста с большим стажем работы и уменьшилась доля специалистов, имеющих сертификаты по специальности и аттестованных на квалификационные категории.
Одной из проблем организации внебюджетной деятельности ЦГиЭ является неподготовленность кадров к работе в условиях рыночной экономики, в т. ч. по оформлению договоров на возмездные услуги, государственных контрактов в соответствии с ФЗ -фз «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Квалифицированные медицинские кадры, не получив дополнительного юридического и экономического образования и знаний по маркетингу, не всегда справляются с задачами по подготовке документации для участия в конкурсах. Необходимость обучения сотрудников учреждения вопросам экономики, менеджменту и маркетингу подтверждена непосредственным практическим опытом.
В ходе реорганизации учреждений передача имущества и предоставление помещений (объектов недвижимости) ЦГиЭ в г. Москве и Управлению Роспотребнадзора производились на основании предложений, сформулированных руководством ЦГСЭН. Предложения по материально - техническому обеспечению ЦГиЭ формировались на основании опыта работы руководителей, анализа функций, норм площади на одного работающего. При создании учреждения в целях обеспечения деятельности территориальных органов по надзору соблюдены требования о проведении реорганизации центров госсанэпиднадзора. По данным опроса руководителей филиалов ЦГиЭ большинство из них отметило необходимость проведения ремонта помещений (96±3,9%) и недостаточность обеспечения лабораторным оборудованием (92±5,4%). Оценка мнений санитарных врачей и эпидемиологов о достаточности материально - технического оснащения для выполнения оперативной работы показала, что только одна пятая часть опрошенных (19,6%) считает недостаточным имеющееся количество компьютеров и автотранспорта.
В целях оптимизации работы лабораторных подразделений были разработаны перспективные планы развития, предусматривающие приобретение нового оборудования, расширение номенклатуры исследований, улучшение условий труда сотрудников (приобретение лабораторной мебели, ремонт помещений), а также определены нагрузки на специалистов по различным видам лабораторных исследований, замеров и измерений, выполняемых для целей надзора.
Таким образом, основной проблемой материально - технического обеспечения ЦГиЭ в г. Москве на начальном этапе проведения реформ явилась необходимость улучшения материально - технической базы учреждения, в частности: оформление прав на недвижимое имущество и земельные участки, проведение ремонта помещений, обеспечение лабораторным оборудованием и дооснащение информационно-техническими средствами.
В исследовании были изучены данные об источниках финансирования ЦГСЭН в ЦАО до реформы (с 2002 г. по 2004 г.) и филиала ЦГиЭ в г. Москве в ЦАО в период реформирования (2005г. – 2006 г.) (таблица 3). Основные источники финансирования существенно не изменились – это, во - первых, доходы от предпринимательской деятельности, которые составляли до реформирования от 75% до 82%, а после реформирования от 89% до 91%, и,
во - вторых, федеральный бюджет: соответственно 17-20%, а после реформирования – около 10%. Такой же приоритет источников финансирования отмечался в целом по ЦГиЭ в г. Москве. В связи с изменением статьи 47.1 Федерального закона «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения», согласно которому финансовое обеспечение учреждений является расходным обязательством Российской Федерации, в 2005 г. финансирование ЦГиЭ в г. Москве из местного бюджета не осуществлялось.
Таблица 3
Источники финансирования ЦГСЭН в ЦАО и филиала ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве" в ЦАО за годы (в % к итогу и в млн. руб.)
период | До реформы | После реформы | ||||||||
Источники | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |||||
Руб. в млн. | % | Руб. в млн. | % | Руб. в млн. | % | Руб. в млн. | % | Руб. в млн. | % | |
Федеральный бюджет | 10, 8 | 18 | 11, 9 | 20 | 14, 4 | 17 | 8, 5 | 10,5 | 10,6 | 9,3 |
Местный бюджет | - | - | 1, 7 | 3 | 4, 6 | 5 | - | - | - | - |
Целевое финансирование | - | - | 1,0 | 2 | 1, 2 | 2 | - | - | 1,5 | 1,3 |
Доход от платных услуг | 48,0 | 82 | 43, 4 | 75 | 65, 3 | 76 | 72, 0 | 89,5 | 101, 3 | 89,3 |
ИТОГО | 58, 8 | 100 | 58,0 | 100 | 85, 5 | 100 | 80,5 | 100 | 113,4 | 100 |
До реорганизации службы для проведения мероприятий в рамках реализации региональных программ ЦГСЭН в ЦАО более активно финансировался из средств местного бюджета.
Федеральные бюджетные ассигнования, направленные в филиал ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» в ЦАО в г. г., распределялись преимущественно на «оплату труда и начисления на оплату труда» - 95,7 – 96,8 %. Остальные средства направлялись в незначительном объеме на приобретение услуг (коммунальные услуги) - 1,7 – 1,5 %, социальное обеспечение (пособия по социальной помощи населению) - 1,0 % и увеличение стоимости материальных запасов - 1,4 – 1,7 % (рис. 1). Увеличение объема бюджетного финансирования происходило только за счет индексации оплаты труда работникам. Расходы, понесенные ЦГиЭ и его филиалами для обеспечения деятельности Управления Роспотребнадзора, превышают утвержденные расходы средств федерального бюджета в 2,7 раза.
Таким образом, свою основную функцию по обеспечению надзора (проведение лабораторных и инструментальных исследований и измерений, экспертиз и др.) – ЦГиЭ осуществлял за счет доходов от предпринимательской деятельности, а не за счет средств федерального бюджета.
Рис. 1. Расходы федеральных бюджетных средств ЦГСЭН в ЦАО
и филиала ФГУЗ "ЦГиЭ в г. Москве» в ЦАО Москвы за 2годы.
Оценка структуры доходов от предпринимательской деятельности ЦГСЭН и, в последующем, филиалов ЦГиЭ в г. Москве в административных округах выявила, что на доходы от предпринимательской деятельности влияет множество факторов, среди которых: количество, вид, мощность объектов, расположенных на территории и являющихся заказчиками услуг; организация, качество и эффективность взаимодействия структурных подразделений филиала; выбранные приоритеты в оказании платных услуг; область аккредитации и мощность испытательного лабораторного центра филиала. Анализ данных структуры внебюджетных средств по всем филиалам ЦГиЭ в г. Москве в административных округах показал, что основной доход при осуществлении предпринимательской деятельности получен от проведения санитарно-гигиенических экспертиз видов деятельности, микробиологических и санитарно-химических исследований и измерений. В целом по всем филиалам доходы от данных видов деятельности составили в 2005 году 66,7%, а в филиале в ЦАО – 79,1%.
На рис. 2 представлена структура доходов по внебюджетной деятельности филиала в ЦАО в 2006 г.
Рис. 2. Структура доходов по внебюджетной деятельности
филиала ЦГиЭ в ЦАО в 2006 г.
Структура доходов от внебюджетной деятельности постоянно изменяется. Выявлена динамика снижения доли в общем объеме доходов от проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз видов деятельности, что связано с сокращением работ в соответствии с приказом Роспотребнадзора . По ЦГиЭ в г. Москве в 2005 г. количество экспертиз видов деятельности снизилось на 12% (по ЦАО на 23%), а в 2006 г. - на 48% (по ЦАО на 60%) по сравнению с 2004 годом. В дальнейшем предполагается снижение доли в общем объеме доходов от проведения лабораторных исследований, в т. ч. диагностических, в связи с действием ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 01.01.2001 г. .
Так как приоритетом для ЦГиЭ является выполнение на безвозмездной основе мероприятий по обеспечению надзора, возмездные услуги могут оказываться с задержкой во времени по остаточному принципу, что приводит к интенсификации труда, эмоциональному напряжению сотрудников лабораторий и неудовлетворенности заказчиков платных услуг.
Анализ данных по расходованию финансовых средств филиала в ЦАО за годы свидетельствует о четкой тенденции их увеличения за счет увеличения доходов от предпринимательской деятельности. Так как предпринимательская деятельность учреждения не является коммерческой и не преследует цели извлечения прибыли, внебюджетные средства используются по направлениям, определенным Разрешением на открытие лицевых счетов.
Анализ использования доходов ЦГиЭ в г. Москве, полученных от предпринимательской деятельности, показал, что на заработную плату с начислениями приходится в среднем по филиалам половина заработанных средств (около 52%). На обеспечение мероприятий по надзору расходуется в среднем 32 % внебюджетных средств. Темп роста производительности труда по отношению к 2005 г. составил 136,6%. Объемы услуг филиалов ЦГиЭ в г. Москве, выполненные на безвозмездной основе, суммы затрат на их проведение существенно влияют на формирование валовой и чистой прибыли учреждений, а также рентабельности. Рентабельность работ и услуг в целом по ЦГиЭ в г. Москве составила в 2006 г. 21,5%. По филиалам в округах не установлены четкие закономерности и тенденции показателя рентабельности, отражающего эффективность производственно-хозяйственной деятельности учреждения.
Таким образом, в условиях экономических реформ существует необходимость обеспечения устойчивого финансового положения ЦГиЭ, прежде всего, за счет оказания услуг заявителям на возмездной основе и поступления финансовых средств из бюджета субъекта РФ и местного бюджета по договорам на финансирование мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в целях реализации региональных и местных социальных программ в соответствии с внесенными изменениями в законодательство.
В четвертой главе «Деятельность ЦГСЭН до проведения реформ и ЦГиЭ после реформирования» представлены характеристика основных направлений деятельности и анализ целей и задач (на примере двух учреждений в ЦАО г. Москвы).
Основной целью деятельности учреждений государственной санитарно – эпидемиологической службы РФ с 1991 по 2004 г. являлось обеспечение санитарно – эпидемиологического благополучия населения: предупреждение, выявление и ликвидация опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье, а также государственный санитарно - эпидемиологический надзор. Структура ЦГСЭН зависела от численности обслуживаемого населения, особенностей территории и фактического кадрового состава. До реформирования в течение 14 лет структура ЦГСЭН в ЦАО г. Москвы постоянно изменялась в связи с изменением законодательства и совершенствованием санэпиднадзора. Были вновь организованы отделы санитарно-эпидемиологических экспертиз, надзора за дезинфекционной деятельностью, компьютерных технологий, метрологии и стандартизации, организационно-методический, отделения гигиенической подготовки и градостроительства. Отмечалось усложнение функций и задач, стоящих перед санитарно-эпидемиологической службой, усиление надзорной функции, что было обусловлено увеличением числа подконтрольных. Данная ситуация приводила к высокой загруженности специалистов, и, как правило, внеплановая работа составляла до 20-30%, а около 30% времени приходилось на деятельность, связанную с проведением санитарно-эпидемиологической экспертизы. Оценка организационной деятельности ЦГСЭН в ЦАО за 2 года установила, что на 12% увеличилось количество информационно-аналитических материалов, направляемых в органы государственной власти, местного самоуправления, в ЦГСЭН в г. Москве, другие ведомства и организации, в т. ч. в инициативном порядке для принятия органами исполнительной власти управленческих решений по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.
Структура ЦГиЭ в г. Москве и его филиалов в административных округах (АО) соответствует задачам по проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, определяемым Управлением Роспотребнадзора, а также особенностям территории, и состоит из трех блоков: испытательно - лабораторного комплекса, блока отделов оперативной деятельности и административно-хозяйственных подразделений, обеспечивающих собственную деятельность учреждения.
Исследование показало, что направления деятельности ЦГиЭ соответствуют примерному порядку (регламенту) о взаимодействии с Управлением Роспотребнадзора. С целью оптимизации деятельности и на основании Постановления Правительства России от 01.01.2001 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» разработаны и внедрены в работу регламенты по деятельности учреждения, предоставлению услуг по экспертизе условий деятельности, проектной документации, продукции, проведению социально - гигиенического мониторинга и разработке программ производственного контроля и т. д.
Особенности территории Центрального административного округа г. Москвы, в т. ч. значительный объем объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, определили структуру филиала ЦГиЭ в ЦАО. В течение г. г. произошло существенное снижение нагрузки на сотрудников оперативных отделов (объем санитарно - эпидемиологических экспертиз видов деятельности в 2006 г. снизился по сравнению с 2005 г. на 49%). Нагрузка на сотрудников лабораторных подразделений увеличилась. В 2006 г. по сравнению с 2005 г. объем лабораторных исследований увеличился: санитарно – химических на 16%, выполненных с применением сложных физико - химических методов - на 26%, в т. ч. методом атомно-адсорбционной спектрометрии - на 90%, хроматографическим методом – на 57%, микробиологических исследований – на 13%. Существенно увеличился объем лабораторно - инструментальных исследований в связи с потребностями по проведению социально-гигиенического мониторинга и проведением внеплановых исследований по обеспечению надзора. Количество лабораторных исследований, выполненных вне плана ЦГиЭ в г. Москве в 2006 г. по заданию Управления составляет 35 % от общего числа исследований, проведенных в рамках надзора. В течение 2006 г. в филиал ЦГиЭ в ЦАО поступило на 54% больше поручений территориального отдела Управления (ТОУ), чем в 2005 году. На объемы отдельных функций и направлений работы оказывали влияние акценты деятельности ТОУ по определенным видам надзора, укомплектованность специалистами ТОУ, эпидемиологическая ситуация в округе.
Для оптимизации деятельности в указанный период в филиале в ЦАО внесены изменения в структуру учреждения, так как уменьшилась нагрузка на специалистов: сокращено отделение гигиены градостроительства, уменьшено количество врачебных ставок в отделах гигиены питания, коммунальной гигиены, санитарно-эпидемиологических экспертиз. Увеличены штаты техников, химиков-экспертов, программистов, инженеров, врачей- паразитологов. За счет внебюджетных средств расширен отдел планирования и анализа деятельности для проведения работы по оформлению договоров, государственных контрактов и контролю их исполнения; отдел гигиены источников ионизирующих излучений; отдел гигиены неионизирующих излучений.
В деятельность учреждения была внедрена автоматизированная информационная система (АИС) «Производственный контроль». Создание АИС обосновано необходимостью накопления, хранения, оперативной обработки и выдачи информации о заключенных договорах на оказание платных услуг с целью повышения качества и оперативности обеспечения внебюджетной деятельности ЦГиЭ.
В период реформирования организационно-методическая работа филиала была направлена на организацию и оптимизацию собственной деятельности. Анализ данных анкетирования руководителей филиалов показал, что в процессе регулирования деятельности учреждения стали понятными следующие аспекты работы: задачи ЦГиЭ (100%); функции отдельных подразделений (87%); перечень учетных документов, порядок их подготовки, а также порядок движения оборота документов (81%); планирование деятельности всего учреждения и его структурных подразделений (78%). Более половины опрошенных руководителей филиалов нуждаются в разъяснении и понимании отдельных организационно-методических вопросов. Санитарные врачи и эпидемиологи выделили наиболее проблемные вопросы: перечень учетных документов о деятельности подразделений и порядок их подготовки –62,5%, а также порядок движения (оборота) документов – 50%. Наиболее сложными и требующими совершенствования остаются вопросы взаимодействия ЦГиЭ и Управления Роспотребнадзора.
В заключении представлено обобщение и обсуждение полученных результатов исследования и обоснование мероприятий по совершенствованию оптимизации деятельности ЦГиЭ. Таким образом, для создания современной основы деятельности филиала ЦГиЭ в г. Москве в ЦАО в условиях преобразований и недостаточности бюджетного финансирования необходимо обеспечить:
· развитие перспективных направлений исследований с учетом возрастающих потребностей государственного санитарно- эпидемиологического надзора;
· укрепление материально - технической базы лабораторий в рамках утвержденных ведомственных целевых программ Роспотребнадзора;
· совершенствование структуры лабораторных подразделений для обеспечения адекватности целям и задачам надзора.
· улучшение внутрилабораторного контроля;
· улучшение профессиональной подготовки кадров.
ВЫВОДЫ
1.Анализ источников литературы и нормативно - правовой базы, регламентирующих ресурсное обеспечение, организацию и деятельность органов и учреждений Роспотребнадзора, показал малочисленность научно - исследовательских работ по данному направлению и многообразие нововведений в законодательных и нормативно - правовых актах.
2.Установлена неподготовленность кадрового состава учреждения к началу реформ: цели, задачи реформ, основные направления деятельности не были понятны большинству сотрудников. Приоритетный отбор специалистов для государственной службы в Управлении Роспотребнадзора сказался на возрастном составе сотрудников ЦГиЭ в г. Москве и его филиалов (около трети сотрудников пенсионного возраста). Из-за текучести врачебного и среднего персонала ЦГиЭ испытывал трудности по обеспечению квалифицированными кадрами (аттестованных сотрудников –55,7%, имеющих сертификаты –73,8%).
3. Основными источниками финансирования как до реформирования, так и после являются доходы от предпринимательской деятельности (80-90%), на втором месте – федеральный бюджет (20-10%). После реформирования не обеспечивается финансирование мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в целях реализации региональных и местных социальных программ из местного бюджета и бюджета субъекта РФ, что ухудшает финансовую устойчивость учреждения. Не используется механизм возмещения дополнительно понесенных расходов на проведение исследований и экспертиз в связи с выявленными нарушениями санитарного законодательства при проведении надзорных мероприятий.
4.Установлено влияние комплекса факторов на внебюджетную деятельность ЦГиЭ: количество объектов и их характеристики, взаимодействие с Управлением Роспотребнадзора, организация и качество собственной деятельности учреждения. Основными видами деятельности, обеспечивающими доходы по платным услугам, являются микробиологические и санитарно - химические исследования и измерения (около 60%). Снизились доходы от проведения экспертиз в связи с уточнением функций.
5.Анализ расходов ЦГиЭ в г. Москве показал, что свою основную функцию по обеспечению надзора (проведение лабораторных и инструментальных исследований и измерений, экспертиз и др.) – ЦГиЭ осуществлял за счет доходов от предпринимательской деятельности, а не за счет средств федерального бюджета. Расходы, понесенные ЦГиЭ и его филиалами для обеспечения деятельности Управления Роспотребнадзора, превышают утвержденные расходы средств федерального бюджета в 2,7 раза. В среднем по ЦГиЭ в г. Москве и его филиалам около 32 % внебюджетных средств затрачивается на обеспечение надзора. Отсутствие единой методики и подходов по учету финансовых средств, расходуемых на обеспечение надзора, затрудняло финансовый анализ деятельности в изучаемый период.
6.Сравнительный анализ целей и задач, основных направлений и функций учреждений до реформирования и в период реформирования выявил ряд особенностей и проблем, обусловивших необходимость оптимизации структуры, ресурсного обеспечения, уточнения направлений деятельности филиала ЦГиЭ в ЦАО г. Москвы. Штатное расписание и основные объемы работ по обеспечению надзора переориентируются на проведение лабораторно- инструментальных исследований.
7.Организационная структура ЦГиЭ в г. Москве и его филиалов зависит от потребностей надзора, на которые влияет уровень санитарно - эпидемиологического благополучия территории, численность объектов и их санитарно - техническое состояние, а также от потребности в спросе на услуги со стороны хозяйствующих субъектов.
8.Основными проблемами деятельности ЦГиЭ в г. Москве и его филиалов по обеспечению надзора являются: несовершенство планирования, что приводит к увеличению объема внеплановых работ (до 35 %); недостаточная унификация учетной и отчетной документации; невозможность обеспечения гарантированного дохода от внебюджетной деятельности.
9.Организационно-методическая работа ЦГиЭ зависит от разработки и внедрения административных регламентов предоставления государственных услуг, определяющих порядок взаимодействия между структурными подразделениями, должностными лицами и органами исполнительной власти.
ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
1. По материалам научного исследования организации и деятельности ЦГиЭ рекомендовать главному врачу ЦГиЭ в г. Москве:
- улучшить профессиональную подготовку кадров ЦГиЭ, в т. ч. за счет подготовки экспертов и специалистов немедицинского профиля;
- внедрить в деятельность учреждения программно-целевые методы бюджетного планирования для обеспечения бюджетного финансирования;
- заключать договора с органами исполнительной власти с целью поступления финансовых средств из бюджета субъекта РФ и местного бюджета на финансирование мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в целях реализации региональных и местных социальных программ;
- использовать механизм возмещения дополнительно понесенных расходов на проведение исследований, экспертиз в связи с выявленными нарушениями санитарного законодательства при проведении надзорных мероприятий;
- обеспечить совершенствование планирования деятельности учреждения и взаимодействия с территориальным органом Роспотребнадзора;
-совершенствовать материально - техническую базу испытательно - лабораторного центра;
- продолжить дальнейшую разработку и внедрение регламентов по оказанию государственных услуг.
2. С целью улучшения профессиональной подготовки врачей для работы в ЦГиЭ необходимо внести коррективы в программы обучения. Рекомендовать Учебно-методическому объединению по медицинскому и фармацевтическому образованию Минздравсоцразвития РФ включить в программы до - и последипломной подготовки врачей вопросы изучения экономики, маркетинга, менеджмента и права.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. , , Опыт использования компьютерных технологий в преподавании раздела «Организационно-правовые основы деятельности учреждений службы Роспотребнадзора»// Опыт применения новых информационных технологий в образовательном процессе. Материалы Научно - методической конференции сотрудников ММА им. (июнь 2006). - М.: Издательский дом «Русский врач», 2006.- С. 18-20.
2. Проблемы финансово-предпринимательской деятельности ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» (на примере филиала ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве» в ЦАО). //Экономика здравоохранения - М., 2006. - №С. 35 – 40.
3. , , Данные лабораторного контроля качества алкогольной продукции на территории Центрального округа Москвы // Материалы научно - практических конгрессов 111 Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России». Том 2, Ч. 1 – М., 2007.- С. 15-16.
4. , , Результаты мониторинга качества и безопасности продуктов питания в Центральном АО г. Москвы// Материалы научно - практических конгрессов 111 Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России». Том 2, Ч. 1 – М., 2007.- С. 47.
5. , Роль испытательного лабораторного центра Филиала ФГУЗ «ЦГиЭ в г. Москве» в ЦАО Москвы в реализации основных принципов здорового питания - как перспективы здоровья нации // Материалы научно- практических конгрессов 111 Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России». Том 2, Ч. 1 – М., 2007.- С.
6. Лабораторно - инструментальное обеспечение государственного санитарного надзора на этапе реформирования службы Роспотребнадзора //Состояние здоровья населения и факторы риска. Материалы научно - практической конференции, посвященные 100-летию Санкт - Петербургской государственной медицинской академии им. . - СПб.: СПБГМА им. , 2007. - С. 57-59.
7. Проблемы организационно - методического и кадрового обеспечения федерального государственного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии»// Проблемы управления здравоохранением - М.: ЭКОНОМЗДРАВ, 2007. - № 2 (33). - С. 18-21.
8. Основные направления профилактической деятельности ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» (на примере филиала в Центральном административном округе г. Москвы)// Общественное здоровье и профилактика заболеваний - М., 2007 - №3.- С. 62-64.
9. , Роль ФГУЗ ЦГиЭ в решении проблемы обращения с отходами в лечебно- профилактических учреждениях.//Сборник материалов 1V международной конференции по медицинским отходам. - М., 2007.- С.75-76.
