Стенограмма (стр. 2 )

Есть мероприятие по созданию комплексной системы планирования как межведомственного, так и межуровневого, мероприятие по созданию типовой нормативно-правовой методической базы для субъектов Российской Федерации. Когда мы формулировали это мероприятие, у нас была достаточно интересная дискуссия о том, насколько типовыми могут быть решения для субъектов Российской Федерации. Рабочая версия состоит в том, что, наверное, нужно несколько типовых решений, поскольку действительно межрегиональные различия в Российской Федерации очень велики и не всегда «один кафтан всем будет по плечу».

Возможно где-то в среднесрочной перспективе выйти на разработку рекомендаций по внедрению механизмов управления по результатам в органах местного самоуправления. Насколько мы знаем, есть органы местного самоуправления, которые сами активно занимаются связанными с этим мероприятиями. И, безусловно, необходимо, чтобы эта работа была достаточно открытой и включала в себя большой компонент по обучению, и даже, может быть, не столько по обучению, сколько по обмену опытом.

Кроме того, достижение этой задачи будет способствовать внедрению принципов управления программами и проектами, прежде всего в части индивидуальной ответственности. В концепции реформирования бюджетного процесса было введено такое понятие, как "администратор бюджетных программ". Может быть, имеет смысл возродить таких "менеджеров программ" и придать им какой-то официальный статус. Тогда будет проще с определением показателей эффективности индивидуальной деятельности, хотя бы для части категорий государственных служащих.

И важным является внедрение механизмов управления по результатам подведомственными организациями, если мы говорим о декомпозиции целей до уровня подведомственных организаций.

Для решения проблемы по обеспечению согласованности документов стратегического планирования мы также предложили ряд мероприятий. Помимо тех, которые совместно решают предыдущую проблему, хотелось бы отметить необходимую, на наш взгляд, работу по нормативно-правовой базе, единой для стратегического планирования управления по результатам, чтобы все-таки ключевые документы каким-то образом были увязаны между собой, а также мероприятие по разработке единой методической базы под эту новую нормативно-правовую базу.

Возможно, здесь имеет смысл изменить и федеральный закон о Правительстве, внести изменения в положение об органах государственной власти, потому что на сегодняшний день, насколько мы знаем, на федеральном уровне цели органов государственной власти в положениях не отражены. То есть положения существуют автономно по отношению к процессу управления по результатам. Остальные мероприятия работают и на первую проблему также.

Сложнее всего, конечно, было придумать возможные решения для борьбы с поручениями и текучкой. В данном смысле, помимо каких-то концептуальных вещей, единственное, что мы могли придумать, это, может быть, попытаться каким-то образом формулировать поручения так, чтобы они были взаимосвязаны с планируемой деятельностью, с осуществляемыми функциями и программами.

Спасибо за внимание!

В. Н. ЮЖАКОВ

Елена Игоревна, может быть, Вы тогда и продолжите работу по этой сессии "круглого стола".

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

У нас достаточно свободный формат, поэтому я бы хотела бы пригласить вас к дискуссии, и если вопросов нет, тогда у меня просьба выступить с какими-то комментариями, пожеланиями, предложениями.

Пожалуйста.

А. В.КЛИМЕНКО

Я хотел бы несколько слов сказать по поводу дорожной карты. Мне кажется, это достаточно подробный документ, здесь сведены все мероприятия, которые когда-либо где-то были отмечены.

Но я бы хотел обратить внимание на необходимость пояснения состояния отдельных направлений и мероприятий, например, внедрения управления по результатам. То, что было когда-то где-то записано, в настоящее время, зачастую, выглядит архаичным и ненужным, т. е. надо провести ревизию и выработать критерии фиксации современного видения проблемы.

Так в пункте 2.4. "дорожной карты", указан проект нормативно-правового акта - "Методика конкурентного распределения ресурсов между органами государственной власти", или, чуть выше, - "Методики индивидуального планирования". Я уверен, что такого рода методик не будет, поскольку они, как стало теперь ясно, просто не соответствуют реалиям жизни.

Мы должны определить сферу, где управление по результатам может быть эффективно, учитывая, что процедура его внедрения очень затратна, как показал наш опыт, с точки зрения времени и усилий государственных органов.

Важно определить глубину, до какой мы можем идти в планировании и определении результатов деятельности. Нужно ли нам идти до индивидуального планирования, или, может быть, Бог с ним, чиновники или отделы в рамках департаментов как-нибудь сами разберутся.

Надо определить минимальный уровень нормативного закрепления процедур, который реально повысит результативность деятельности при внедрении вот этого результативного (тавтология все время получается) управления.

Спасибо.

Ю. Ю.КИРСАНОВ

По пункту 1.2 - выбор цели и определение результатов - у меня есть конкретное предложение по подготовке изменения в 115-ФЗ.

На сегодняшний день у аудиторских компаний есть желание расширить свое поле деятельности. По закону об аудиторской деятельности все федеральные государственные унитарные предприятия должны проходить аудит. На сегодняшний день, по оценке экспертов, проходит процентов 30 ФГУПов, на сегодняшний день никто не может разработать механизмы борьбы с нарушением закона, поэтому у меня есть конкретное предложение: задействовать для этого Федеральную службу по финансовому мониторингу и Центральный банк Российской Федерации, который на сегодняшний день как один из механизмов, мы видим, может оказать реальную помощь в выполнении данного закона. Могу привести конкретный пример.

На сегодняшний день предприятия, которые попадают под действие закона об аудиторской деятельности, активно кредитуются. При этом мы, проводя эти проверки аудиторские, видим это нарушение, указываем об этом Центральному банку, Центральный банк говорит нам о том, что мы занимаемся лоббизмом. На вопрос, в чем заключается лоббизм, если мы просим просто оказать содействие в выполнении закона и написать инструкцию о том, чтобы кредиты, которые выдаются предприятиям, не прошедшим аудиторские проверки, которые должны быть пройдены, просто переводить в высокую группу риска и создавать резервы. На сегодняшний день этого не существует.

То же самое, наша компания привлекала несколько министерств как раз для оценки, какое количество подведомственных унитарных предприятий проходило аудиторские проверки. Вот оценку экспертов мы можем подтвердить, что да, не более 30%, официально руководители не несут никакой ответственности за то, что они не проходят аудиторские проверки, наказаний тоже никаких не несут.

Соответственно, у меня есть конкретное предложение, что в 115-ФЗ внести вот эту нагрузку на Федеральную службу по финансовому мониторингу, чтобы они конкретно повлияли на выполнение закона об аудиторской деятельности.

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

Я не уверена, что у нас в рамках именно 115-го федерального закона данная проблема может быть решена, хотя, в общем-то, наверное, она имеет отношение к результативному управлению подведомственными организациями, хотя, наверное, нам бы хотелось сначала разобраться с результативным управлением органов государственной власти; подведомственные организации, безусловно, приоритетны, но, наверное, на более поздних сроках реализации.

Ю. Ю.КИРСАНОВ

Тем не менее пожелание такое есть.

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

У меня была бы просьба к Андрею Алексеевичу Блохину прокомментировать, все-таки с точки зрения Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, правильной ли дорогой мы идем или неправильной.

Пожалуйста.

А. А.БЛОХИН

Я попробую сказать два слова. Во-первых, я хотел бы не согласиться с Михаилом Эгоновичем.

Михаил Эгонович, Вы оценили ситуацию как предкризисную, я бы поставил по-другому вопрос. Мы находимся в этой теме в состоянии постоянного кризиса: и 3 года, когда начиналось, было состояние предкризисное, и 2 года, и год назад, и каждый раз ощущение, что тема бюджетирования по результату находится в состоянии предкризисном, и я подозреваю, что так будет продолжаться еще не один год. В этом смысле Вы и правы, но я бы немножко изменил трактовку этой ситуации.

А вот в чем, собственно, мне видится сегодняшний круг, ну по большому счету, проблем.

Да, конечно, министерства, субъекты бюджетного планирования, не очень спешат всерьез внедрять. Да, конечно, Министерство финансов тормозит, со своей точки зрения, а Минэкономики что-то не делает, что вроде бы кажется экспертному сообществу правильным тоже. Да, конечно, все министерства ссорятся друг с другом, да, конечно, есть проблемы поручений и 80% "текучки".

Но дело не только и не столько в этом, дело в том, что, на самом деле, мы все, как экспертное сообщество, не очень точно знаем те ответы, которые пытаемся навязать министерствам. Мы еще три года назад, когда только начинали, сразу обнаружили проблему показателей. Да, вот, мы не умеем измерять, - отлично, говорит Росстат, давайте, скажите нам, что измерять. А экспертное сообщество и мы вместе с ним не можем точно сказать, да, вот, эти цели, которые мы сформулировали, могли бы измеряться вот таким-то способом. Мы сами не знаем точных ответов на вопросы, решения которых мы ждем от министерств, и это, на самом дел, по всему периметру.

И что касается целей.

Вроде бы научились формулировать, действительно, очень большая работа проделана, и те цели, которые сформулированы сегодня, это не то же самое, что было 2 года назад, и тут еще работать и работать, оттачивать и оттачивать. Но тем не менее и формулировки уже появились, и вроде бы содержание про цели, и вроде некоторые цели хорошо измеряются. Но все равно, сказать, что мы понимаем наши цели, еще, мягко скажем, преждевременно. Мы плохо знаем, как измеряются эти цели, даже самые вроде бы тривиальные, например проблемы бедности - измеряются по текущей бедности, по имуществу, по психологическому восприятию, по тому, как это, бедность отдельных людей, работников, или это бедность по домохозяйствам, бедность хроническая, бедность, ну что ли, такая, обреченная, а дальше - мы не знаем логистику, что ли, борьбы с этой бедностью.

Ну, простой ответ: надо повышать доходы. Но оттого что повысятся доходы, бедность, может, исчезнет, а может, не исчезнет, потому что, собственно, есть застарелые проблемы, и бедный человек может перестать быть бедным, не только если он получил какую-то сумму денег, а если изменились какие-то его социальные статусы, даже просто купить тот набор вещей, который соответствует среднему классу, - вроде бы он перешел из бедных в средний класс, - он должен не просто получать доход, он должен одеваться, иметь телевизор, т. е. иметь стандарты потребления другие, вот эти стандарты стоят дороже, выход на эти стандарты другой.

Это, соответственно, порождает миллион новых вопросов о том, как переформатируется предложение и спрос на потребительском рынке, как меняются социальные условия, статусы, стандарты. Миллион отдельных вопросов, мы не все из них умеем себе ставить еще как экспертное сообщество, ну в широком смысле эксперты.

Следующий шаг. Мы очень плохо знаем целевой уровень целевых показателей, которых вроде бы мечтаем достигнуть. Сколько мы хотим, чтобы у нас было, - как в Восточной Европе, как в Западной Европе? Ну конечно, хочется, чтобы лучше всех.

Но если так, по-серьезному, о достижимых уровня говорить. Мы много раз как Комиссия перед министерствами, перед экспертами ставили вопрос о том, каков уровень целевых показателей, и, в общем, даже по самым очевидным ответов нет. Ну, пишутся какие-то цифры, а серьезного обоснования под ними не существует. Какой у нас должна быть экология? Ну чтобы все ПДК - прямо лучше всех. А всерьез? Никто не знает.

Мы не знаем, на самом деле, чьи цели мы пишем в министерских докладах и в сводном докладе Правительства, потому что из общих гуманитарных соображений ясно, что должны не болеть и должны жить подольше, и бедность поменьше, и безопасность получше.

А действительно ли вот те формулировки целей выражают интересы социальных групп, элит, слоев населения, всего населения, - может, население вообще и не торопится именно эти цели достигать, может, у него совсем другие предпочтения, у общественных групп? Мы точно не знаем, и опять я повторю, мы, как экспертное сообщество, не знаем ответов на эти вопросы, какие цели сегодня у нашего общества. Это не вопрос вот той самой национальной идеи, которую политологи пытались какое-то количество лет назад писать, разбирать и т. д. А есть вполне конкретные вопросы - и про здоровье, и про безопасность, ну и т. д.

И это только про цели.

Дальше. Вот очень хорошо благодаря стараниям Минфина за пару лет, в общем, выкристаллизовался такой реестр расходных обязательств. Минэкономики параллельно говорит о том, что должен быть - ну можно так назвать - реестр мероприятий, который соответствует этим расходным обязательствам. Скажем, каждое расходное обязательство и мероприятия, которые ему соответствуют, должны измеряться непосредственными результатами с точки зрения Минфина и как бы целесообразностью расходов на данное мероприятие, ну, что ли, Минфин должен в этой ситуации ответить на вопрос - надо ли столько денег потратить на приобретение такого-то количества стульев, столов, льгот и т. д.

А следующий вопрос - про эти же мероприятия должно дать ответ Минэкономики, а нужны ли эти мероприятия, и не только с точки зрения того, влияют ли они вообще на цель, а как они упакованы в комплексы, дополняют ли они друг друга или "россыпью", а если есть одно и нет другого, то целесообразно ли первое.

Вот комплексность этих мероприятий, в принципе понятен вопрос, а как начать говорить по существу, то ответов ни у кого нет. И дело не в том, что его у Минэкономики нет - нет вот такой широкой практики обсуждения этих вопросов и, собственно, материала содержательного нет на эту тему. Действительно, это серьезная рутинная работа, это институты Академии наук, исследовательские центры, консалтинговые компании, опять же это миллионы отдельных вопросов, которые нужно разбирать по пунктам, прикладывая одно к другому, выстраивая какие-то сценарии развития, и смотреть в этом сценарии - так или по-другому.

И тогда, собственно, можно уже решать вопрос: да, вот эти мероприятия, конечно, хороши, но на них денег не хватит, потому что они не упаковываются в широкие комплексы. Ну и т. д.

И в региональном разрезе тоже, да, упор(?) пошел вниз, в регионы и на субрегиональный уровень. Но мы до сих пор только ставим вопросы и практически не слышим ответов, опять же, дело в том, что нет этих ответов - о том. как будут соотноситься, что ли, цели и задачи регионов и, опять же, цели, задачи и деятельность министерств, которые на территории этих регионов работают.

Ну, из общих соображений понятно, что это не в каждом регионе, неодинаково, в разных регионах неодинаково все будет устроено, понятно, и у министерств разная региональная политика широко, и у регионов разная отраслевая специфика, где-то лучше или хуже по социальным вопросам, а где-то по природным ресурсам самые ключевые проблемы. Тем не менее содержательная стыковка этих проблем мало обсуждается, и это не насыщенное пространство, в содержательном смысле, но из общих соображений понятно, что это важно.

Чтобы долго не рассуждать на эту тему, я бы отметил, что мы 2 года назад уже начали говорить, и все силы прилагаем к тому, чтобы процесс приобрел все большую публичность, что ли, и выстраивались бы обратные связи, процесс тоже идет медленно. Потому что, ну, может кто-то придумать цель, может кто-то навязать министерству эти цели, но если это не станет инструментом общественного диалога, то это так и будет виртуальной игрой, как Михаил Эгонович это правильно назвал. Пока организации бизнеса, Комитет солдатских матерей и т. д. не будут ставить свои требования об изменении формулировок целей и задач конкретно из министерств, пока не очень напряженные планы, как в советское время говорили, сформулированы в этих министерствах, или как-то требовательно относиться к материалу, которые к докладу изложен, вот это и будет упражнением умов, а не реальным бюджетным процессом.

Но надеюсь, что все-таки мы тем не менее рано или поздно будем находить ответы на те вопросы, которые были, есть и их еще больше будет, - я бы тоже согласился, что ответов еще не очень много, а вал вопросов за эти два года нарастал, нарастает и будет нарастать, вот хотелось бы, чтобы с какого-то момента и ответы начали догонять вопросы.

Спасибо.

В. Н. ЮЖАКОВ

Андрей Алексеевич поднял наше обсуждение на невероятную высоту. Хотя я тоже начал с концептуальных вопросов, но он затронул вопрос, на самом деле, самый главный и ключевой. Я хочу солидаризироваться с ним в отношении демократизация управления. Сейчас все, что разрабатывается, делается в рамках системы исполнительной власти. Но в принципе системы управления по результатам работают в тех случаях, когда не Комитет солдатских матерей – хотя и он тоже – а в первую очередь парламент ставит реальные задачи

А. А.БЛОХИН

Мы можем обсуждать это не как политическую проблему, но можем рассматривать ее с точки зрения технологии, т. е., если предположить, что этот процесс все-таки будет развиваться, участие парламента будет реальным, то какие последствия это будет иметь для процедуры формирования целей, наверное, это вполне может быть предметом нашего рассуждения.

А. В.КЛИМЕНКО

Да, я бы тогда уточнил, дело не в том, чтобы именно Комитет солдатских матерей что-то говорил, - дело в том, что гражданское общество не готово говорить на этом языке. Мы же неоднократно выступали перед разными аудиториями с предложением - дайте ваши замечания и предложения; они носят такой же общий характер, как и предложения министерств о своих целях.

Вот сами общественные организации и организации бизнеса очень плохо еще умеют выражать свои требования, понимать, как их требования должны лечь в те же самые доклады. Может быть, в технологии этой работы что-то неправильно? Может, просто нужно отнестись к этому как к процессу накопления опыта, смиренно поняв, что несколько лет пройдет - и научимся, но вот нужно год за годом учиться, учиться и учиться.

В. Н. ЮЖАКОВ

Андрей Алексеевич, вопрос к Вам.

Правильно ли я понимаю Вашу последнюю реплику и предыдущее высказывание по оценке состояния целеполагания, что фактически мы пока не можем даже предложить гражданскому обществу тот язык, на котором они должны это излагать? И если я правильно понимаю, то нашей общей задачей может быть и то, чтобы просто сформулировать, а что значит дать возможность правильно понимать цели?

То есть мы не можем себе сказать, что да, мы достигли достаточного уровня понимания целей или вот таким-то оно должно быть. Поэтому для экспертного сообщества, для экспертной работы это само по себе остается значимой проблемой. Проблемой, которая должна решаться параллельно с текущей работы по экспериментальному, пилотному моделированию этих целей.

А. В.КЛИМЕНКО

Действительно, надо найти формы и язык общения. Может быть, "Опора", "Деловая Россия" не готовы разговаривать по поводу показателей для конкретных органов, но они охотно и очень активно разговаривают по поводу регламентов, как известно. А это разве не управление по результатам? Там те же самые стандарты, те же самые конкретные цифры - времени и качества, они все там зафиксированы, они с огромным удовольствием критикуют проекты ведомственных регламентов, поскольку чувствуют, с какого бока их "припекает". А показатели ДРОНДов никак их, видимо, особенно не трогают

А. А.БЛОХИН

Андрей Витальевич, тогда вопрос: видимо, как раз особенность административных регламентов, касающихся государственных услуг, да и надзора тоже, в том, что здесь результат для них понятен, он может быть неточно сформулирован, но понятен для пользователей все равно. Он ощущается ими по жизни.

А в отношении других направлений, попыток внедрения управления по результатам - этот результат "живьем" может не ощущаться теми, к кому мы обращаемся. И может быть, тут как раз и возникает еще раз проблемы, что мы, говоря об управлении по результатам, все-таки не пришли к достаточно точному собственному пониманию всего круга того, что мы называем результатами управления, государственного управления. То есть, видимо, здесь есть какие-то лагуны, дыры, которые позволяют как раз доминировать непрограммному управлению и возникать другим проблемам, которые не позволяют найти адекватный язык общения, например с гражданским обществом.

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

Тогда суммируя, наверное, предыдущие реплики, можно сказать, что, видимо, необходимо просто найти соответствующих стейкхолдеров для диалога по каждому из направлений.

Леонид Эдуардович, пожалуйста.

Л. Э.ЛИМОНОВ

Я хотел присоединиться немного с другой стороны к этой дискуссии.

Наша организация много занималась стратегическим планированием на региональном уровне и муниципальном, и вот когда мы в Петербурге в 1996 году занимались стратегическим планом, как раз главная идея была привлечь стейкхолдеров и организовать диалог гражданского общества, бизнеса и власти вокруг ключевых проблем развития города, т. е. понять, какой потенциал, как повысить конкурентоспособность, как сконцентрировать разные силы, одновременно оценить издержки и т. д. И надо сказать, что с большой охотой все силы приняли в этом участие, вопрос был даже не столько в поиске языка, сколько в организации технологии некоторой работы, и главное, чтобы участники поверили, что вот этот процесс будет связан потом с принятием каких-то решений и с работой администрации.

Но вот в этой части как раз, т. е. когда эта работа прошла, предполагалось, что для решения этих ключевых проблем был предложен набор каких-то задач и мер и проектов и вокруг них сконцентрировались тоже какие-то группы, где и администрации, разные департамент, и другие стейкхолдеры. Предполагался регулярный мониторинг вот этого процесса, т. е. то, что власть берет на себя и подписывает, оно тоже должно быть предметом контроля со стороны общества. А то, что при этом подключается как бы общество и бизнес, это тоже, в общем, в какой-то мере должно быть предметом контроля власти.

И в принципе готовность к такому диалогу была, но в итоге в значительной мере документ стал декларативно-пиаровским ходом, что-то выполнилось из этого, осуществилось, но полностью в части реализации это не заработало. (Я просто начал с примера Петербурга, чтобы потом закончить какими-то предложениями.)

Следующий подход, уже как бы новой администрации, оказался совершенно другим, т. е. этот диалог отодвинули в сторону, сделали внутри администрации как бы административный документ в виде системы стандартов качества жизни, что вот администрация обязуется двигаться в направлении достижения стандартов, и цель была сформулирована - европейские стандарты жизни. В итоге было, по-моему, 580 показателей определено, и вот сейчас, буквально недавно я получил такой документ, как бы о чем администрация думает, что раз надо достичь европейских стандартов, то вот, пожалуйста, эксперты, дайте нам значения по основным городам Европы и в среднем по Евросоюзу этих показателей, а также прогнозные значения на
2008-й, 2010-й, 2015-й и 2020-й.

Так вот, вот это обилие разнообразных показателей, потому что есть показатели в стратегическом плане, есть в дрондах, есть показатели в целевых программах, есть в административной реформе и т. д., если они еще все разные при этом, тут уже какой-то такой бюрократический абсурд начинается. В этом смысле сама наша задача нашей дискуссии - это как бы формулирование целей и определение, измерение результатов, при этом на какой-то стыковке координации, планирования, бюджетирования и собственно администрирования.

Мне более близкая тема стратегическое планирование, и вокруг этой темы очень много дискуссий велось, в какой мере эти документы должны быть детальные, в какой мере там должны быть прописаны количественные показатели, и вообще, насколько система целей и система показателей должна быть иерархична. И вот мне кажется, что на уровне стратегического планирования, действительно, важно очень участие гражданского общества, важно нащупать ключевые, основные проблемы, мешающие повышению конкурентоспособности, развитию, повышению благосостояния, и вокруг этих проблем, видимо, обсуждая эти проблемы, сформулировать основные приоритеты.

Вот это как бы цель стратегического плана, он не должен содержать развернутые такие, детализированные показатели. Это договоренность именно с обществом и со всеми кругами, деловыми кругами об основных направлениях.

А вот целевые программы в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному по результату, должны строиться как ответ на эти проблемы, т. е. они должны соответствовать вот этим выбранным приоритетам, и уже целевые программы могут содержать достаточно четкие показатели результативности этих программ и требуемого финансирования под них.

И вот дальше вопрос, - я пока не очень еще это понимаю, - можем ли мы, если мы действительно бюджет перестраиваем под набор программа, дальше уже результативность отдельных подразделений привязать к достижению каких-то целей и подцелей программы и соответственно финансировать.

То есть хотелось бы вот эти все разные инициативы построить в какую-то одну цепочку. И дальше уже, действительно, думать: если мы это привязываем, то думать еще про стимулирование и т. д., уже переходить к вопросам собственно госслужбы. Вот в этом вопрос, т. е. можно это или нет, я пока еще не знаю, но хотелось бы на верхних этажах минимизировать показатели, а дальше уже по каким-то направлениям их развивать.

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

Спасибо.

Ну, администрация Санкт-Петербурга на 20 показателей недотянула до Великобритании образца середины 90-х, у которой их было 600, потом они поняли, что не могут их измерять и контролировать, - и стало 130. В этом плане, видимо, как бы мы ни учитывали международный опыт, мы все равно с тем же упорством повторяем те же самые если не ошибки, то проходим, может быть, те же стадии в нашем развитии.

Пожалуйста, Эдем.

Э. БАКШИШ

Во-первых, нельзя не согласиться с тем, что, действительно, очень важно, чтобы объем индикаторов, объем целей индикаторов соответствовал грузу тех проблем, которые существуют вне БОРа, и, соответственно, упрощение здесь, мне кажется, является ключом.

Мне хотелось бы поблагодарить организаторов, и я подготовил несколько тезисов, которые хотел бы буквально в двух слова озвучить.

Во-первых, абсолютно согласен с тем, что говорили уважаемые выступающие об осторожности. В этой связи принцип "не повредит", о котором Михаил Эгонович говорил, очень важен, с тем чтобы избежать ситуации, когда может возникнуть рефлекс отторжения к самой проблеме и к работе по бюджетированию по результатам. Например, такое предложение, которое связано с повышением результативности деятельности, как конкурентный подход к распределению ресурсов между органами государственной власти. Он вызывает опасения некоторых субъектов государственной власти, особенно на региональном уровне. Я думаю, что сегодня это будет озвучиваться, это есть в раздаточном материале, но наверняка есть подходы к решению этой проблемы.

Проблема вообще бюджетирования сложная, требует глубокого изучения и поэтапного внедрения. Мне кажется, и я думаю, что многие разделяют это мнение, что в условиях России, которая является Федерацией, по сравнению с другими государствами, которые достигли успеха в бюджетировании, как говорил Михаил Эгонович, в течение 20-25 лет, в условиях России осторожность является во внедрении этого процесса еще более важным фактором.

Другим не менее важным с точки зрения практики БОР является, про нашему мнению, инициатива тех агентов перемен, как мы можем их назвать, тех государственных институтов, таких как МЭРТ, как Комиссия Жукова, как Минрегион, которые имеют видение и понимание в решении проблемы и в то же время имеют некоторые рычаги управления, которые позволяют эту проблему сдвинуть с мертвой точки. Вот инициатива этих организаций является очень важным элементом вообще в решении этой проблемы.

Еще нужно отметить, что есть опыт регионов. К примеру, Южный федеральный округ, - мы все знаем, что они нам уже применяют БОР не первый год, ну, суть как бы та же, ориентация на результат, и решение проблем с точки зрения результативности, а не с точки зрения объема потраченных ресурсов (это обратный подход), но формы разные. И поэтому одной из задач, которая, как видится, стоит перед нами, является обобщение опыта регионов уже самой России и синхронизация подходов между федеральным и региональным уровнями, это то, о чем мы сегодня говорим, и поэтому, я думаю, будут найдены некоторые ответы на эти проблемы, на эти вопросы.

Я не хотел бы долго говорить, я хотел бы только подытожить тем, что мы сейчас ведем программы развития ООН совместно с офисом Всемирного банка, совместно с МЭРТом, совместно с Комиссией по повышению результативности бюджетного процесса, ведем совместный проект, в рамках которого разработаны и будут скоро выпущены две публикации, где даны некоторые рекомендации именно по тем вопросам, которые мы сегодня тоже обсуждаем.

Например, там говорится о поэтапности, например, нам говорится о том, что нельзя напрямую копировать опыт федерального уровня. Если уважаемые организаторы сочтут необходимым, возможно, мы могли бы тоже разослать или предоставить каким-то образом эти рекомендации, с тем чтобы участники могли ознакомиться и прокомментировать.

И последнее. Сейчас создается тоже веб-сайт, www/ *****, на котором будут сконсолидированы некоторые материалы, которые могли бы быть полезны в работе на поле БОРа, как мы это называем.

Спасибо большое.

Е. И.ДОБРОЛЮБОВА

Спасибо. Мы будем благодарны за любые материалы, будем надеяться, что БОР не окажется "темным лесом", а окажется "светлым бором", если продолжать игру слов.

Я согласна с Вашими предложениями и полностью поддерживаю Ваш тезис о необходимости синхронизации опыта федерального и регионального уровней, и действительно есть примеры, когда субъекты Российской Федерации в чем-то даже опережают федеральный уровень, может быть, в силу более гибких схем принятия решений. Но я точно могу сказать, что Ставропольский край обогнал Российскую Федерацию в плане количества утвержденных ведомственных целевых программ, наверное потому, что там это просто это проще решается. Есть и другие положительные примеры, безусловно.

Я хотела бы, может быть, затронуть еще один аспект нашего с вами обсуждения. Вот у одного из выступавших прозвучала реплика о том, что необходимо определить такой минимум, - как раз Андрей Витальевич Клименко говорил о некоем таком минимуме, у меня это соотнеслось, правда, тут же с кандидатским минимумом почему-то, - но тем не менее необходимый и достаточный минимум, для того чтобы механизмы по результатам работали. И в связи с этим возник вопрос, необходимо ли спускаться до индивидуального уровня, - похожий вопрос возник, - необходимо ли спускаться до уровня структурных подразделений, или этот механизм может работать на уровне органов исполнительной власти в целом. Вот этот вопрос очень сильно завязан на взаимоотношениях и, соответственно, соотнесении административных регламентов и должностных регламентов государственных служащих, и здесь, я думаю, нам было бы полезно мнение и перспективы Минздравсоцразвития.

Пожалуйста, Виктор Анатольевич, может быть, несколько слов на эту тему.

В. А.КОЗБАНЕНКО

Действительно, сейчас существует большое разнообразие видов всевозможных регламентов - административных, регламентов госуслуг, регламентов функций, должностных регламентов служащих, и в этом смысле вся эта матрица должна быть заполнена определенными показателями результативности и эффективности, как на уровне государственного органа, так и на уровне структурного подразделения и конкретного служащего, который, собственно говоря, в каком-то сегменте выполняет определенные функции и оказывает определенные услуги.

В настоящее время по всей системе федеральных органов исполнительной власти практически везде приняты должностные регламенты служащих, но не везде еще приняты административные регламенты, или так называемые регламенты федеральных органов исполнительной власти.

Но неразбериха, которая была связана с тем, как их формулировать, структурировать и наполнять конкретным содержанием была связана прежде всего с положениями вновь вступившего закона о гражданской службе, который очень двусмысленно записал, что должностной регламент служащего является составной частью административного регламента. И только когда Правительство в рамках нормотворчества определило, что же такое типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, что же такое регламент органа и что же такое административные регламенты предоставления госуслуг и выполняемых госфункций, только после этого стало понятно, что должностные регламенты гражданских служащих - это самостоятельные части, никак между собой не взаимосвязанные, они просто номинально, формально юридически включаются в эту нормативную матрицу федерального государственного органа или государственного органа Российской Федерации. И больше ничего с этим не связано.

Другое дело, что в должностном регламенте гражданского служащего должны быть прописаны конкретные права, обязанности, ответственность и действия, которые служащий должен осуществлять в общем порядке по конкретной должности, исходя из тех квалификационных требований, которые определяются для замещаемой должности, в зависимости от категории, группы, специфики органа, его функций и соответствующего структурного подразделения, в котором эта должность учреждена.

Законодательство о гражданской службе предусматривает, что могут быть установлены особенности регламентации деятельности конкретных гражданских служащих в зависимости от установленных для их оценки показателей эффективности и результативности деятельности, и отсюда прямая связь с оплатой труда по этим особым показателям.

В настоящее время эти нормы законодательства пока не действуют и они не получили никакой практики, потому что нет соответствующего указа Президента, который должен определить показатели эффективности и результативности гражданского служащего. Такой указ разработан Министерством экономики, но, к сожалению, пока к нему много вопросов, и он не получил должных визовых согласований от заинтересованных федеральных органов.

Действительно, все то, что здесь уже говорилось, как раз и мешает видению того, а какими же должны быть конкретные показатели: они должны быть обобщенными, или они должны быть более конкретизированы с точки зрения деятельности конкретного служащего, вообще, как их можно сформулировать, какие индикаторы вообще могут служить показателями этой результативности.

На сегодняшний день надо признать, что остается большая доля субъективного усмотрения руководителя, который, собственно говоря, и определяет, какая премия выплачивается, кому выплачивается, в каком размере выплачивается из общего фонда оплаты труда государственного органа и как она потом перераспределяется на подразделения структурные, и вот этих особых показателей эффективности и результативности и особых условий оплаты труда на сегодняшний день мы не наблюдаем.