Стенограмма (стр. 4 )

Мобильность в распоряжении ресурсами, как я уже говорил. Синхронизация целеполагания и оценки достижения результатов с бюджетным процессом. Собственно говоря, мы еще обратили внимание не только на закон о бюджете, а также на закон об исполнении бюджета. То есть форма такого документа, как закон об исполнении бюджета, действительно заслуживает внимания, может ли там быть оценка достижения результатов, а не только фактические значения по объемам ресурсов? Мы считаем, что это во многом условие реализации такого соотнесения целей и ресурсов.

Формы обоснования бюджетных расходов. Как вы знаете, в этом году появились новые, которые устанавливают взаимосвязь бюджетных ассигнований только с непосредственными результатами в большинстве случаев, и как они соотносятся с докладами о результатах.

Хотелось бы обратить внимание представителей Счетной палаты и контрольных органов на следующий вопрос. У нас, как вы знаете, при проверках используются понятия «целевого», «нецелевого» использования и «эффективного», «неэффективного» расходования бюджетных средств. Уже есть примеры, в том числе в субъектах Российской Федерации, когда приходят представление, где написано, что такие-то расходы неэффективны. А методики «неэффективности» нет, как и критериев отнесения к неэффективным расходам, так же, как и к нецелевым.

То есть, если мы говорим о том, что целевые расходы - это те, которые работают на достижение целей, тогда это один подход. Если мы под «нецелевыми» подразумеваем что-то другое, то, наверное, надо это более четко определить. И в деятельности контрольных органов осторожнее подходить к таким понятиям, как "нецелевое", "неэффективное".

Конкурентное распределение ресурсов, о чем я уже сказал, тоже хотелось бы обсудить. Межбюджетные отношения, то есть тоже ресурсы и результаты. Особенно интересует в рамках национальных проектов и как это связано с межбюджетными отношениями.

Стимулирование государственных служащих, включая оплату труда по результатам, формализация распределения премий. И, кроме того, как мы тоже обнаружили, не только материальное стимулирование, а продвижение по службе в зависимости от результатов (оно как компонент вообще пока не рассматривается), другие формы нематериального стимулирования. В том числе, обсудить порядок награждения. Связано ли это с поощрением результатов? Как вы знаете, это тоже немаловажный стимул, который для многих является очень актуальным, помимо премий. Особенно, конечно, я считаю, продвижение по службе: рост тоже должен быть связан с оценкой результативности.

Соотношение коллективной и индивидуальной деятельности, то есть влияние на систему стимулов, связи бюджетирования и степень достижения результатов на уровне органа государственной власти. Нужно ли стимулировать целиком структурные подразделения, если говорить о премиальном фонде, или все-таки это будут индивидуальные премии и тогда с каждым госслужащим будет индивидуально решаться вопрос по премированию. То есть здесь существует и следует обсудить роль коллектива в системе госуправления.

Итак, разрешите мне поставить вопросы перед нашими уважаемыми участниками. Прежде всего нас интересовало бы, правильно ли мы сформулировали основные проблемы, видим ли мы основное, или есть еще какие-то проблемы, на которые в данной сфере необходимо обратить особенное внимание, насколько правомерны, необходимы и достаточны предложенные в дорожной карте решения, и, может быть, у вас есть какие-то дополнительные предложения по следующим шагам - как по продвижению в дорожной карте, так и по содержательной части процесса.

Спасибо за внимание.

Хотелось бы предоставить слово ключевым представителям ведомств, которые участвуют в этом процессе.

Алексей Михайлович Лавров, пожалуйста.

А. М.ЛАВРОВ

Уважаемые коллеги!

По-моему, все, о чем говорил Олег Владимирович, безусловно, имеет смысл, с этим нужно подробно разбираться, работать, внедрять в жизнь. Но я бы хотел сказать не об этих конкретных вопросах, а об общих, навязших уже, может быть, в ушах у всех, принципах и подходах внедрения этой реформы, тем более что сейчас переломный этап, одна реформа завершена, в целом успешно, на наш взгляд, нужно формулировать задачи на следующий трехлетний период.

Оттолкнуться, на мой взгляд, стоило бы от опубликованных в последнем, октябрьском номере журнала "Экономическая политика" двух статей, которые посвящены как раз тому, что мы сейчас обсуждаем. Они как раз выражают, на мой взгляд, просто превосходно, классически, доведенном просто в чем-то до абсурда два варианта подхода к реформе.

В первой статье канадские практики, которые, судя по приведенным биографиям, много десятков лет работали в системе госорганов Канады, а потом ушли в частный бизнес, ратуют за децентрализованный подход, максимальную свободу ведомств, ненавязывание им каких-либо внешних регламентов.

С другой стороны, статья двух авторитетных наших профессоров, членов научно-методического совета в противоположность говорят, что надо ужесточить требования к БОРу, заставить ведомства еще больше напрягаться, еще больше отчитываться и т. д.

Вообще обе эти статьи, на мой взгляд, заслуживают того, чтобы их разнести на цитаты и везде развешать, во всех кабинетах.

Из первой статьи: рано или поздно все попытки навязать государственным учреждениям универсальную схему совершенствования управления оказываются безрезультативными. И там целый набор аргументов, которые приводят авторов к формулированию закона директивных утопий. Обязательные требования, основанные на утопических принципах, неизбежно оказываются сюрреалистичными и практически бесполезными. Что касаются сил и средств, которые требуются от ведомств при соблюдении этих требований, то они как раз вполне реальны и очень значительны.

С другой стороны, как я уже сказал, аргументация теоретического ключа сводится к тому, что - давайте поднимем значимость ДРОНДов, утвердим требования к ним постановлением Правительства, давайте введем (вы вслушайтесь) санкции госслужащим за несоблюдение этих требований вплоть до дисквалификации государственных служащих, давайте наказывать тех госслужащих, которые не прислушались (задумайтесь) к мнению экспертов, которые выдали им те или иные рекомендации в отношении ДРОНДов, и т. д.

На мой взгляд, к сожалению, начав реализацию концепции в правильном совершенно русле, потому что опять-таки процитирую первую статью, такого рода схемы могут быть полезны лишь до тех пор, пока их используют для разъяснения, убеждения и пока они носят рекомендательный характер, собственно, в этом был смысл концепции, если посмотрите, там вообще ни одного обязательного требования к ведомствам не было. Вся логика - эксперимент, добровольное участие при небольших относительно стимулах, максимальная свобода, никакой жесткой отчетности. Даже к ДРОНДам были сформулированы намеренно очень аморфные требования.

Мы потом примерно к середине 2005 года начали скатываться в совершенно другую идеологию и методологию, или подход. В чем это проявляется - в этом ужасном Сводном докладе. Расставили всех по ранжиру, оценили, кто, во что там вкладывает, сказали, что там покрыто, не покрыто какими целями ведомств, свалили это все (иначе сказать нельзя) "в братскую могилу", искусственным образом попытались распределить между столь же искусственными целями бюджетные деньги и сказали: в этом направлении нам нужно двигаться дальше.

Реестры, цели, задачи, показатели, - говорят, - надо ввести. Мало нам всяких реестров, требований, классификаций, закупочных процедур, прочих административных регламентов, нет, давайте еще потребуем от министерств, чтобы они ввели еще один регистр, на этот раз показателей и результатов своей деятельности.

Законопроект, который бродит в кулуарах, о планировании деятельности Правительства, пока, к счастью, на уровне концепции. Но то, что там написано, это совершенно нереализуемо и, кроме как к блокированию всех реформ на всех уровнях управления, ни к чему не приведет.

И попытки вписать в бюджетный кодекс тот самый любимый сводный доклад, ДРОНДы и всю эту терминологию, которая пока еще не работает, но которой предлагается придать законодательный характер.

А почему это происходит? По-моему, это просто отражение того, что мы хотим заменить, и это было написано в концепции, контроль за ресурсами контролем за результатом. Кто контролирует ресурсы сейчас? Минфин контролирует ресурсы и говорит: нам не нужен этот контроль, давайте мы постепенно, сохраняя то, что есть, будем надстраивать дополнительные, не замещающие, а постепенно дополняющие механизмы контроля и по мере их вызревания отказываться от излишних форм финансового контроля.

Это была логика общая. Конечно, она предполагает абсолютную свободу министерств и ведомств в формулировании своих результатов, в отчетности об этих результатах и т. д.

Обратный подход. Наши коллеги из в основном отсутствующего министерства, Константин Юрьевич его представляет достойно всегда, встали, естественно, в позицию - мы ресурсы финансовые не контролируем, мы не можем контролировать, но зато мы готовы контролировать результаты. А как контролировать? Ну конечно же, нужно жестко все, чтобы отчетность была, экспертиза и все прочее.

В итоге сейчас министерства, спросите любого представителя, главного распорядителя, оказались в ситуации, когда и такой контроль не отменен, зато новый появился - куча бумаг, куча документов. Работа удвоилась, смысла этой работы явного никакого, кроме, может быть, еще уцелевшего островка свободы эксперимента, в рамках которого ведомство может делать все, что захочет, показать эти результаты и в принципе претендовать на достойное место и в рейтинге управления, и даже получить небольшие бюджетные средства.

Как выйти из этой ситуации. Понятно, что в основном она в какой-то степени политически предопределена, и ничего здесь не поделаешь. Но на практике, по-моему, нужно оттолкнуться от того, во-первых, что у нас было сделано, что не сделано, о чем Олег Владимирович, на мой взгляд, совершенно справедливо по большей части сказал. Привлеку только, может быть, внимание на некоторые такие вопросы, на которых он останавливался.

Олег Владимирович, меня пугают слова "обязательная форма управленческой отчетности". На то она и управленческая, а не обязательная, ибо разные, ни от кого ее требовать, разумеется, не нужно, она носит совершенно внутренний характер. А если уж говорить, как ее внедрить, мы двумя руками "за", поддерживаем все ваши начинания, все, что вы здесь написали, но ни одно ведомство не воспользовалось четырьмя знаками бюджетного учета квалификации, которые им даны пустые, с нулями. Ставьте любые коды, привязывайте к любым программам, к любым целям, делайте все, что хотите, с ними, объединяйте в программу, правда, в одну строчку не удастся, на уровне учетной, планируемой деятельности сейчас это можно делать. Никто этого не делает, естественно, потому что, наверное, не понимает, в чем смысл.

Федеральные пока целевые программы. Знаете, я не разделяю оптимистических оценок о том, что инвентаризация привела к каким-то результатам. Да ни к чему она не привела. Начните сейчас разбираться с любой ФЦП, и выясните, что написана она плохо, результаты неправильные в большинстве своем, с точки зрения методологии непосредственных и конечных.

Но самое главное, пример же из практики, только что внесли изменения в закон о бюджет, увеличили объем финансирования ФЦП. Что-нибудь в результатах этих увеличенных ФЦП изменилось? Ни на грош. Расходы возросли на 30% на ФЦП, выше паспорта. Причем сказали, зачем нам паспорт менять, что это за ерунда такая. Деньги привалили, ура, дели, ребята, еще там что-нибудь построим, еще там что-нибудь сделаем. Без всякого изменения результатов, зафиксированных в утвержденной федеральной целевой программе, в десятках таких программ. Это что, программный целевой метод планирования?

Ведомственные целевые программы провалились по совершенно очевидной причине. Методология их была сформулирована так, что это мини-ФЦП. Удобный инструмент для принятия новых, наверное, нужных и правильных обязательств, глобальных решений проблем, проведения мероприятий разового характера. Кончились, и кончился бюджет. Изменение ситуации.

А то, что в обычной деятельности сметных расходов, контроля мероприятий, функций, это, извините, было запрещено включать в ведомственные программы. Естественно, все и восприняли этот инструмент как инструмент выбивания дополнительных денег. Сто с лишним программ представили, в большинстве из них, кстати, неплохие по качеству, с одной проблемой - все они требуют новых денег, миллиардов так на 100-120.

Естественно, ответ: а вы что, уважаемые коллеги, этими функциями сейчас не занимаетесь, у вас их нет в вашей росписи, в вашей смете. Если их нет, то надо сначала внести изменения в нормативный документ и ваши функции и полномочия. Если они есть, то начните с перевода в ведомственные программы действующих обязательств, только потом ставьте вопрос об их финансировании.

И опять-таки очень централизованный, очень тяжелый, практически непроходимый контроль двух ведомств, каждое из которых смотрит со своей стороны, И причем даже было сказано так, вроде, Минфин отвечает за деньги, а Минэкономики - за результаты. Это не БОР, естественно, ни одна программа через такое сито не пройдет по определению. Нужна была какая-то единая система сопоставления хотя бы непосредственных результатов с деньгами, но чего не было, того не было.

Тем не менее, несмотря на все эти издержки, реформа прошла, и основной результат состоит в том, что все начали говорить на одном языке, хотя бы проблемы ставить друг перед другом, задавать неприятные, может быть, вопросы в глаза.

Мы за свою часть готовы отвечать. Самый главный, прошу, Олег Владимирович, в список внести, - эксперимент. Это и есть по-настоящему живая наработка практики. 16 уже участников, 30% расходов охвачено, хорошее уже обоснование непосредственных результатов, хорошие пояснительные записки. В общем, все то, от чего можно оттолкнуться, показывать любым другим, кто хочет этой работой заниматься.

Но ни в коем случае, еще раз, ни в коем случае не превращать это в процесс навязанный, с жесткими централизованными требованиями, в чем бы они ни выражались - ужесточение ответственности за недостигнутый результат или просто дополнительные формы отчетности.

Что можно было бы, на наш взгляд, сделать реально, имея в виду, что эти более детальные задачи и мероприятия в принципе должны быть, на наш взгляд, отнесены на следующий этап реформы, в основном за них должны отвечать ведомства в режиме лучшей практики именно в формате рекомендаций.

Главный вопрос, он тоже звучал, - надо, в конце концов, принять Бюджетный кодекс. Если он не принят, причем подчеркну, в том формате, в каком сейчас существует уже год и год обсуждается, все это забудьте, и административную реформу забудьте, и реформу госслужбы.

Не может ведомство в нынешних условиях планировать свою деятельность, если оно думает только об одном - как бы освоить то, что выделено, начать осваивать, выбивая ресурсы на следующий год. А все - действующие процедуры закупок, контрактации, планирование деятельности, внесение изменений в сводную роспись, 7 тыс. изменений в год и за каждым надо бегать, разрешение у Министра финансов просить, все это реальность, и она просто препятствует элементарным сдвижкам в сторону хоть какого-то внедрения управленческого учета.

Вы скажите любому, а зачем в такой ситуации вводить управленческий учет, если большинство финансистов, экономистов, задача не в этом, а как согласовать объекты в ФАИПы, которые нужно изо всех сил впихнуть в программу на один год, потому что в следующем они могут вылететь, и завершить этот объект, чтобы он не растягивался на семь лет и т. д.

Это реальная практика, и Бюджетный кодекс ломает ее просто принципиально. Почему-то на это не обращают внимания. Но трехлетний бюджет с возможностью долгосрочных контрактов на три года, раз, возможностью сейчас готовить контракт, который будет у вас заключен через два, через три года, просто его заключить 1 января, 2 января нужного года и т. д., два, колоссальные возможности для самостоятельности, а поскольку впервые в Бюджетном кодексе появляется запись о том, что появляется бюджетная роспись министерства, реально, по-настоящему. Сейчас у нас только сводная есть, все до мельчайших позиций, смета бюджетного учреждения в этой сводной росписи, изменить ничего нельзя без согласия Министра финансов.

В Бюджетом кодексе впервые написано: можно менять и нужно менять. Тот, кто демонстрирует качество финансового менеджмента, а это отдельный вопрос, нужно этот критерий разработать, основываясь в основном на эксперименте, но именно в режиме отслеживания, а не навязывания кому-то каких-то стандартов и действий, имеет право и должен получить право ведения самостоятельно свой бюджетной росписи, но на уровне позиций экономической классификации.

И делайте все, что хотите, внутри этой классификации, перераспределяйте ресурсы, устанавливайте программы. Но это, правда, уже функциональная часть классификации. Но отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным законом, а только законом о бюджете - это и есть колоссальная возможность для объединения любых расходов в одну строчу.

Сейчас это сделать практически невозможно, требуется внесения изменений в закон. В новом формате приходит министерство и говорит: мы работаем по аналитической программе, вот у нас управленческий учет, смотрите, какие расходы здесь связаны с этим результатом, давайте объединим это в одну функциональную строчку классификации под названием "Вид расходов. Программа такая-то". Со стороны Минфина никаких возражений просто быть не может.

Мы просто пишем в указаниях о применении классификации, что отнесено к этому виду расходов, и абсолютно никаких проблем, и не надо больше управленческий расчет вести, например, по этой позиции.

Это все. Написано, что называется, русским языком, так просто, насколько нам удалось это просто написать. Но само бюджетное законодательство у нас, к сожалению, не совсем внятным языком написано, но тем не менее.

Если Бюджетный кодекс принимается, без всяких, разумеется, попыток хотя бы внести в него терминологию типа "бюджеты развития", "раздельное бюджетирование капитальных и текущих расходов", то, на наш взгляд, вообще реформа становится реальной. До этого она становится утопической, и любые попытки сейчас что-то сделать, это лишняя головная боль и тем, кто это будет делать, и тем, кто будет пытаться, не имея для этого никаких стимулов и ресурсов, и возможностей, это выполнить.

И когда Олег Владимирович сказал, что не согласован Бюджетный кодекс ведомствами, одним ведомством не согласован, всеми остальными поддержан либо неформально, либо формально согласован. И как можно, с одной стороны, ратовать за управление по результатам, а с другой стороны, блокировать, называя вещи своими именами, внесение важнейших поправок в бюджетное законодательство, нам непонятно.

У нас один департамент отвечает и за результаты, и за бюджетное законодательство. У вас тоже один, но как-то он внутри выражает очень часто, Константин Юрьевич, не в обиду, Вы говорите одно, когда приходишь обсуждать Бюджетный кодекс, все говорят, нет, этого делать не надо, надо делать наоборот, чтобы инвестиции отдельно планировались, текущие расходы - отдельно и чтобы министерство бегало за двумя бюджетами. Как уж они друг с другом увяжут эти бюджеты, это их проблема, и никак они, конечно, с конечным результатом не свяжут.

Вы поставьте себя на место любого директора учреждения, если вам скажут: у тебя, коллега, два выбора, либо флигель построить новый, либо новую вакцину купить, но за одним ты пойдешь в одно место, за другим - в другое. Естественно, он пойдет в оба места, в обеих местах, может быть, получит, а может быть, не получит денег, но результат от этого практически не изменится.

Статистический факт: в 30% районных больниц есть хирургические койки, при которых нет ставки анестезиолога. Когда-то закупали, наверное, была такая программа всех оборудовать, вроде бы, повысим качество услуг, забыли только текущие расходы увеличить. Естественно, такая койка функционировать в режиме терапевтической, а скорее всего и социальной, поскольку, я подозреваю, и других хороших ставок врачей тоже там нет.

И это по всей бюджетной системе. Пока мы не будем говорить об этих сложных, производных даже не второго, может быть, и третьего порядка вещах, давайте наведем просто элементарный порядок в традиционных, как говорят те самые канадцы, которых я еще раз повешу у себя в кабинете, традиционных технологий закупки, кассовый план, другие вопросы, администрирование персонала. Нужно расширить права, мы согласны, премирование там, оплата труда.

Но это вещи, которые никак пока нереализуемы без того, что мы не перейдем на трехлетний бюджет действительно с очень широкими правами главных распорядителей.

Если это сделано, сделать это нужно до 30 апреля, не сделано до 30 апреля, нет трехлетнего бюджета, и скорее всего этот Бюджетный кодекс в этой редакции и никогда не будет принят. Придут другие люди, с другими, может быть, более умными идеями, кто-то напишет еще, все это перейдет в режим вялотекущей утопической реформы.

Если принят Бюджетный кодекс, уникальный шанс полгода впервые, вообще у нас в России никогда еще такого не было, полгода спокойно работать, для того чтобы написать все подзаконные акты, регулирующие и новый порядок исполнения бюджета, необходимо скорректировать вопросы кассового плана, организации закупок, все, что необходимо, финансового мониторинга, мониторинга финансового менеджмента, и на практике все это начать применять уже с 1 января следующего года.

Тут-то как раз все это и будет востребовано главными распорядителями, во-первых, потому что впервые это им нужно, потому что их начинают оценивать, качество финансового менеджмента и расширять их полномочия, во-вторых, потому что они впервые имеют возможность это внедрить на практике, в том числе в отношении своих бюджетополучателей.

Второе, два инструмента, которые у нас есть, - ДРОНДы и ведомственные целевые программы, они сами по себе хорошие, я готов где угодно теоретически их защищать, потому что вся мировая практика в этом и состоит. Давайте сначала сформулируем стратегические и тактические цели и задачи, потом начнем увязывать непосредственно результаты с деньгами в рамках программного подхода.

Отличные инструменты, давайте их приведем в божеский вид с учетом и позитивного, и негативного опыта их применения. ДРОНДыы сделаем полегче и попроще в разработке, с тем чтобы это была все-таки постановка целей и задач и индикаторов конечных результатов. И не надо их так впрямую в бюджетный процесс вписывать, потому что в бюджетном процессе само по себе уже и будут и непосредственно результаты, и обоснования ассигнований, и результативность расходов в пояснительных записках главных распорядителей, и все, что необходимо, что является сейчас частью первого такого большого ДРОНДа, который сыграл очень важную, революционную, если хотите, роль на первых этапах, но сейчас просто уже устарел, стал тяжел в администрировании и в общем-то практически не нужен.

Ведомственные целевые программы сделать инструментом, главным образом и прежде всего, самого главного распорядителя. Есть трехлетний бюджет, переводите свои расходы сметные в программную форму, в следующем бюджетном цикле требуйте бюджеты принимаемых обязательств на действующие программы. Потому что в этом случае уже можно доказывать, программа работает, она приносит результаты, есть система управления. Не делить принимаемые обязательства под обещания сделать что-то хорошее, правильное, может быть, нужное, но, увы, никак не считаемое и никак не увязываемое между ресурсами и результатами, о чем тоже совершенно справедливо Олег Владимирович сказал, считать, на что у нас быстрее всего растут расходы, если там хоть какая-то отдача в виде даже непосредственных результатов, не говоря уж о конечных. Все это, конечно, не происходит в реальной практике бюджетирования.

Так, если уж совсем подводить черту, мне бы хотелось, чтобы экспертное сообщество, а в данном случае я прошу особо отметить, что я выступаю не как представитель того или иного ведомства, мы все коллеги, эксперты, хотелось бы, чтобы как экспертное сообщество выразило свою позицию на самом деле всего лишь по одному, на мой взгляд, сейчас самому важному вопросу, в каком формате принимать Бюджетный кодекс и что делать со сводным докладом.

Извините, со сводным докладом, на мой взгляд, ничего не надо делать, его нет, и хорошо, не надо его пытаться восстановить. Был такой "мамонт", хороший, симпатичный, побегал и сменился более эффективными животными, неважно. А вот с ДРОНДами и ведомственными целевыми программами, их бросать, на мой взгляд, совершенно не нужно.

И эти три инструмента, взятые вместе, их вполне можно довести до ума уже в следующем году, и после этого придет время всем нашим дорожным картам, поскольку только тогда появится возможность четко разделить, в том числе, полномочия, кто будет заниматься организацией бюджетного процесса, чтобы это было удобно главным распорядителям бюджетировать по результатам. Но сами они должны иметь все возможности и, самое главное, заинтересованность делать эти реформы внутри себя, прежде всего.

О. В. АЛЕКСАНДРОВ

Спасибо, Алексей Михайлович.

Вопрос, на который, может быть, потом у Вас будет время ответить, по поводу синхронизации доклада и обоснования бюджетных ассигнований. Они должны быть синхронизированы? А как быть с графиком подготовки программ тех же ведомственных целевых программ и с их синхронизацией с бюджетным процессом? Или формы представления этих программ, нужно, наверное, менять и они должны быть ближе к обоснованию бюджетных ассигнований, или наоборот?

А. М.ЛАВРОВ

В следующий бюджетный цикл никакие ведомственные программы, на мой взгляд, просто не вписываются. На самом деле бюджет будет сформирован реально 15 марта. Если у кого-то есть утвержденные ведомственные целевые программы, уже есть или кто-то готов их утвердить в режиме действующих обязательств, они уже есть на три года, 2007-й, 2008-й, 2009-й, то есть для этого периода можно утвердить любую ведомственную программу. Ради Бога, можно приходить в Минфин и требовать отдельную строчку под эту утвержденную программу. Какие-то новые придумать, тем более под принимаемые обязательства, на мой взгляд, смысла особого нет.

Что касается методологии, знаете, я бы ее оставил на усмотрение главного распорядителя. Достаточно сформулировать самое такое общее требование, что такие программы могут утверждаться приказами и в основном содержат связь непосредственных результатов с ассигнованиями, а эти непосредственные результаты должны вносить тот или иной вклад в стратегические цели и задачи главного распорядителя, которые написаны в докладе.

Зачем к нему нужно что-то еще дополнительное, точнее говоря, то, что нужно, легко заимствовать из документов, о которых Андрей Алексеевич говорит, - всех долгосрочных стратегий, индикативны планов и т. д. Я согласен, например, с международным опытом и считаю, что это правильный путь - не несколько документов об одном и том же, а один, но хороший.

О. В. АЛЕКСАНДРОВ

Второй вопрос, хотелось бы услышать оценки именно с точки зрения того, как вы знаете, сегодня все эти инструменты уже достаточно мощно - переходя, кстати, к следующей сессии - применяются контрольными органами, т. е. при оценке целевого, нецелевого, эффективного, неэффективного, результативно, нерезультативно и т. д. Как бы сверху еще не утверждено ничего, все-таки должно ли это приобрести статус нормативного, но тем не менее санкции уже применяются, и известные уже и комиссии ездят по поводу проверки и т. д., хотя вроде мы говорили о том, что все в экспериментальном режиме делалось, как это все-таки связать с деятельностью контрольных органов, включая и Счетную палату, и Генпрокуратуру, Росфиннадзор, которые уже за всем этим пристально наблюдают и даже в своих отчетах и заключениях пишут соответствие целям, значение показателей и ожидаемых расходов.

А. М.ЛАВРОВ

Опять-таки, Владимир Николаевич, обращусь к экспертному сообществу, к Вам как к авторитетному представителю: остановите, пожалуйста, каким-то образом эту вакханалию, БОРа нет - а контролеры за БОРом перечислены. Невозможно это сейчас, кроме как нагрузить главных распорядителей и регионы еще дополнительным опасением отторжения всего этого дела. И международный опыт говорит о том, что аудит эффективности - крайне осторожная вещь.

Проходит в Новой Зеландии, которая занимается этим уже лет 25, аудитом эффективности, - 10 министерств проходят из 150-ти, если не ошибаюсь, аудит эффективности, раз в три, четыре, пять лет. Это разовое мероприятие, уникальное, своя методика, вывода не дисциплинарные, а рекомендательные.

В общем, всю эту работу нужно приводить в систему и отказываться. Аудитор может проверить, что он в большинстве стран проверяет: достоверность финансовой отчетности … правомерность расходования средств и правомерность приведенных данных о непосредственных результатах, что 10 ям выкопал, а не 3, как написал в отчетности, - вот и проверяй. А нужны ли эти ямы или не нужны - это вопрос политического, стратегического анализа, который должен делаться совершенно не контрольными органами

А у нас - внешних контролеров-то много, зато нет ни одного внутреннего, а внутренний контроль - это ключевой звено, которое вытащит всю вот эту цепочку внутри главного распорядителя; в каждом крупном бюджетном учреждении такое подразделение должно быть, в каждом министерстве, которое занимается не традиционным контролем выявления нарушения и наказания тех, кто их напустил, а предотвращением через процедуры, соблюдены ли процедуры, как они выполнены, всеми ли, если не выполнены - подсказать, не наказать, не уволить, а изменить процедуры. И задача внешнего контроля в большинстве стран сводится как раз к тому, чтобы оценивать, насколько эффективен внутренний контроль, а не какие результаты там достигнуты.

Может быть, отметить, Вы там, по-моему, называли внутренний контроль, риски достижения результатов, - вот это все и есть суть реформы управления по результатам внутри министерств, внешний контроль здесь совершенно, на наш взгляд, никак не поможет, скорее, может очень сильно повредить, если им будут заниматься особенно такие серьезные органы, с карательными функциями. Даже Счетной палате, и то уже будет тяжело говорить: ну вот написал я … ну вам-то что, почему вы лезете не в свое дело, Правительство считает нужным этим заниматься и т. д.

А. А.БЛОХИН

Я бы не согласился с последним выступлением.

Аудит эффективности, может быть, не такая штучная вещь, но тем не менее им занимаются, в том или ином виде, не только правительства и не только в тех странах, где развит БОР. Простой пример: самая такая "неБОРовская" страна Германия, была у нас встреча, мы ездили в их Счетную палату, и один из 10-15 главных аудиторов (я не помню точно должность, не помню точно название, поэтому говорю нашими аналогами) сидел и рассказывал нам, как он писал, готовил доклад о целесообразности расходов бюджета по каким-то позициям, например: нужно ли германскому Правительств было финансировать программы "Евросоюза" в той части, которую германское Правительство на себя взяло или не взяло.

И это серьезная работа, которая высоко оценена в обществе, несмотря на то что БОРа в этой стране нет, и они с завистью говорят, вот, может, молодые финансисты Германии говорят, может быть, у нас когда-нибудь как у Нидерландов будет, а так, в общем, очень опасно, очень много рисков, Ну понятно, Германия очень жесткая страна, у них там все по порядку должно быть.

Тем не менее, это разве не аудит эффективности? Это аудит эффективности, это оценка целесообразности расходов, и этим занимается один из главных аудиторов их высшего аудиторского суда.

Другой пример, из то же Германии - ассоциация налогоплательщиков, где такой бравый профсоюзный вождь рассказывал нам, как они объединили в свои ассоциации 400 тыс. участников, которые регулярно готовят разные материалы типа "белая, черная, серая книга неэффективных бюджетных расходов", - не помню точное название, - куда они собирают случаи "глупых" бюджетных расходов - вот построили троллейбусные остановки, а потом изменили троллейбусный маршрут, ай-яй-яй. И народ собирает такую информацию, ее публикуют, ее обсуждают, чиновники страшно боятся этих разборок, и по понятным причинам, потому что их за это "по голове не погладят". Там нет специальных санкций, но санкцией является уже публичный разбор этой ситуации.

И в этом смысле я хочу вернуться к тому, с чего я начинал в первой части выступления. Пока не будет публичного диалога об этих целях, задачах, о результатах, которые были обещаны и не выполнены, не нужны специальные санкции; ну понятно, премировать, не премировать - это каждый министр решает для себя, как у себя карьерный рост обеспечивать этим сотрудникам, но самая главная санкция, которая здесь есть, - это (ну и соответственно результат) то, что ты на виду, "вот я год назад обещал и я вышел теперь рассказывать о том, что я обещал, все помнят, что я обещал). Понятно даже, не выполнил - ну не выполнил, ну знаете, вот вы же сами видели, землетрясение случилось. И если общественное мнение принимает аргумент, и если министр знает, что его аргумент будет принят, - так чего ж, он его легко и скажет, все знают, что это объективно, что это не по его вине, а где по его вине - так он краснеть начнет, и все это сразу почувствуют.

Только в таком режиме и возможен, на самом деле, настоящий аудит эффективности, в публичном режиме.

А. М.ЛАВРОВ

Ну так тогда Вы правильно называйте: аудит - это подтверждение достоверности. Оценка политической целесообразности строительства моста или чего-то другого - это политическая оценка, выражается через политические, главным образом, институты, парламент, общественные объединения. Но ради Бога, не называйте то, что пытаются сейчас сделать контрольные органы, наделенные очень серьезными полномочиями, вплоть до административной и уголовной ответственности, аудитом эффективности, и пытаясь сказать, что вот вы теперь будете заниматься. Они этим заниматься сейчас не смогут, потому что на вопрос, почему ты сделал, скажет - мне начальник сказал, а начальник - потому что правительство решило, а правительство пусть несет политическую ответственность, которую нужно анализировать по-другому и даже другими методами оценивать-то: может быть, все сделано и правильно, и хорошо, и истребитель классный получился, но вот не нужен он был вообще, потому что воевать ни с кем не собираемся.

Причем здесь аудит, да еще такой, с таким словом, как "эффективность", т. е. затраты, результаты. Вот найдем хорошее, правильное слово - прозрачный бюджет, общественность, слушания, и давайте это направление развивать. Аудит эффективности - это другая техника и другие результаты

О. В. АЛЕКСАНДРОВ

Спасибо.

Можно последний вопрос перед перерывом, может быть, все-таки к Минэкономики? Возможно ли среднесрочное стратегическое планирование без среднесрочного бюджета? Хотелось бы услышать мнение - среднесрочное стратегическое планирование и среднесрочный бюджет.

К. Ю. НОСКОВ

Наверное, нет. Минэкономразвития никогда не выступало против среднесрочного бюджета, мы выступаем против его детализации. Сейчас у нас есть перспективный финансовый план, т. е. такие крупные ограничения по бюджета, которые должны соблюдаться, и они подходят для среднесрочного планирования министерствами и ведомствами, тем более если мы им предоставим свободу в планировании внутри. Мы выступаем против детализированного среднесрочного бюджета, потому что, как Алексей Михайлович сам сказал - а, это на следующий год, так мы же изменения внесем.

Вот мы провели анализ последних трех бюджетов, какой объем бюджета и направления бюджета планировались в предыдущем году и какой он по факту, - там расхождения получились за 3 года больше половины. Ну зачем нам такой федеральный закон, который мы будем каждый раз менять, декларируя стабильность на 3 года, но все будут понимать, что на 3 года планировать невозможно, и, естественно, детальные строчки бюджета через 3 года изменятся радикально. Мы ни в коем случае не против того, чтобы обозначать какие-то крупные направления расходов, и их, безусловно, нужно обозначать в рамках ПФП и фиксировать.

А. М.ЛАВРОВ

Не хотел начинать этот разговор, но уж раз начали.

Среднесрочный бюджет - или среднесрочное финансовое планирование, более широкий термин - без стратегического планирования совершенно невозможен и, даже сказать, не нужен и вреден. Мы-то исходим из того, что у нас стратегическое планирование в том или ином варианте существует.

Вопрос, который Константин Юрьевич задал, - жесткость бюджета, перспективный финансовый план или бюджет, лимит бюджетных обязательств, который позволяет заключать долгосрочные контракты.

Вот перспективный финансовый план, одобренный Правительством, невозможно принять бюджетные обязательства, потому то на следующий год парламент изменит любую строчку и обнулит ее, а обязательства под контракт останутся.

Вот закон, утвержденный тем же парламентом, нельзя произвольно взять и изменить, если главный распорядитель не законтрактовал те или иные свои обязательства, он приходит и говорит: я решил перераспределить - от этой строчки отказаться, сократить ее в 2 раза, перевести в другую. Делай это в следующем бюджетном цикле - это нормальный бюджетный процесс, мы каждый год бюджет меняется, если хотите знать, зачем, можно сказать, принимать тогда такой бюджет, который каждый год меняется. Это нормальное финансовое планирование, т. е. никакого ограничения в гибкости с точки зрения даже деталей нет. Можно укрупнить позиции классификации - тоже нет проблем, мы это предлагаем сделать.

Вот не нужно только одного: перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, содержащий 3 тыс. объектов, из которых попадет ли этот объект в следующем году или не попадет, и с каким объемом, и есть ли под ним нормативный документ, вот где должен быть, по определению, долгосрочный бюджет и все как полагается, не на 3 года, а на 5, на 10.

Вот это полная дискредитация и стратегического планирования, и бюджетного планирования, и, собственно говоря, все возражения уважаемых коллег сводятся к следующему: вот вы себе утвердите что хотите, - у вас сметные расходы такие жесткие; но в этом уже "куске", где инвестиции, надо их все время "кашеварить" каждый год, - оставьте их в покое на один год, в следующем году будем снова решать, на какие цели их бросить.

Так ведь, начав объект, бросить его невозможно, в итоге мы имеем среднюю вводимость объектов, запланированных, - вот хотим ввести столько-то, не более 30-40%, половина объектов региональной и муниципальной собственности, в том числе (назову цитату по памяти) "объект федеральной адресной инвестиционной программы - закупка медицинского оборудования для фельдшерско-акушерского пункта Ленского района стоимостью 400 тыс. рублей", объект инвестирования, стратегическое планирование, долгосрочность.

Вот все это и есть камень преткновения, больше никаких дискуссий у нас с МЭРТом нет, на самом деле, все говорят, да конечно нужен среднесрочный бюджет, сколько же можно гонять министерства, и нам самим ни заключить контракты, процедуры все тяжелые.

Единственная оговорка - степень крупности планирования инвестиций. Детально по объектам, потому что обязательства уже приняли, или укрупненно по программам, или вообще одной кучей - это вопрос, не относящийся ни к стратегическому планированию, ни к бюджетированию, а относящийся к одному - политический выбор общей конфигурации структуры исполнительной власти, и вот пусть его решают люди, которые более, может быть, профессионально в этом разбираются.

В. Н. ЮЖАКОВ

Что касается приведенного примера, то это, скорее, пример, отражающий как бы "торговлю" с конкретными депутатами, не более того, на собственном опыте знаю, поскольку именно наш Комитет отвечал за этот раздел бюджета. Поэтому такая "мелкота" - это вообще не вопрос бюджета, это вопрос мелкой политики.

А. М.ЛАВРОВ

Это замечание не к тому, как должно быть, а к тому, как есть на самом деле. Никто ведь не спорит, что, решая какие-то стратегические вещи, мы должны примеряться, нужно ли там будет построить мосты, здания, сооружения или какие-то медицинские закупки сделать и т. д. Иногда вопрос на 400 тыс. может оказывать существенное значение, ну, в стратегических каких-то решениях

Да, ведь проблема в том, что мы все сегодня знаем, что все эта федеральная адресная программа не устроена так, как хотелось бы. Да, конечно, решения об инвестициях и текущих расходах должны приниматься в каком-то едином кармане, что можно перераспределять, можно решать, строить ли здание, или закупать оборудование, или врачей нанимать, и потом перераспределять - если вдруг врачей понадобилось больше, то недоделать, может быть, в ущерб чему-то ремонт, но зато лекарства купить и спасти больных от какой-то эпидемии. Да, все это нужно.

И проблема в том, что все сегодняшние ФАИПы не подчинены этой логике. Что, Минэкономики не должно следить за этим содержательным процессом? Да вроде должно, любой частный бизнес следит за тем, чтобы инвестиции - не просто дали кредит и получили обратно, а что там есть обоснование, серьезные объекты, что рынок будет такой, не такой, что будет построено или не будет построено, и потом следят за тем, что построено. Это тоже важно, просто это две стороны одной "медали", а не две разные "медали", как это сегодня получилось.

И проблема в том, чтобы "медаль" была одна, а не в том, чтобы отказаться от ФАИПов, от этих смет, - нужно следить за сметами, все следят, и мире следят.

К. Ю. НОСКОВ

Мы же не против. Но только одно.

Вот утвержден объект, 100 млн., 5 лет построить - по 20 млн. в каждом году, так включите это в обязательства и каждый год автоматически давайте деньги. Зачем нужно каждый год обсуждать вопрос о том, что а нужен ли этот объект, может, его бросить, может быть, не 20 дать, а 10, - вот и все разногласия.

А. М.ЛАВРОВ

Это правильно, но потом, когда уже утверждено, нужно следить за этим объектом, нужно, чтобы он строился, нужно, чтобы там все соблюдалось.

О. В. АЛЕКСАНДРОВ

И еще под него текущие расходы сразу.

О. В. АЛЕКСАНДРОВ

Я думаю, что сейчас мы объявим перерыв, Владимир Николаевич.

В. Н. ЮЖАКОВ

Уважаемые коллеги. Мы обсудили, пожалуй, весь круг вопросов по второй сессии.

Мне представляется, что мы можем сделать некоторый обобщающий вывод в отношении наших задач, логики управления по результатам, который мы предлагали обсудить в самом начале.

Мы говорили о том, что надо попытаться посмотреть на все запланированные мероприятия по внедрению механизмов управления по результатам, на задачи, проблемы, которые в этой связи возникают, с позиций понимания управления по результатам как встраивания, использования обратных связей между результатами ожидаемыми, достигаемыми, достигнутыми и целями и ресурсами, во всех смыслах этих слов.

Наше обсуждение на второй сессии, по-моему, показывает, что реализовывать такую логику внедрения механизмов управления по результатам можно только, если создать предпосылки, т. е. добиться того, чтобы, действительно, распорядитель обладал некоторой свободой в распоряжении получаемых для достижения результата ресурсов. Это не есть собственно задача управления по результатам, но это предпосылки, без которых управление по результатам реально невозможно, или создание этих обратных связей приведет к обратному результату.

После перерыва продолжим обсуждение темы третьей сессии.

( П е р е р ы в )

(стенограмма не завершена)