Введение

Введение

В данной аналитической записке обобщены наиболее значимые результаты работы по итогам первого содержательного этапа (март – май 2005 г.) проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». Основная работа на данном этапе заключалась в сборе первичной информации на федеральном уровне, в пилотных регионах и муниципалитетах проекта; ее обобщении, систематизации и анализе; подготовке предварительных рекомендаций.

Результаты работы представлены по основным содержательным блокам проекта:

-  правовые аспекты;

-  институциональные аспекты;

-  экономические аспекты;

-  вопросы местного самоуправления.

Ведущими экспертами по каждому блоку в краткой форме сформулированы наиболее важные проблемы и, в ряде случаев, представлены предварительные рекомендации по возможным путям их решения. Более детальный анализ выявленных проблем с обоснованием предлагаемых путей решения представлен в приложениях к аналитической записке на компакт-диске.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в записке, планируется обсудить с представителями федеральных органов государственной власти – членами Руководящего комитета проекта, а также членами региональных рабочих групп в Нижегородской области и Чувашской Республике.

Дальнейшая работа по указанным в записке проблемам будет вестись в соответствии с наиболее оптимальными путями их решения, согласованными с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, а также с учетом мнения широкого круга руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления.

Правовые аспекты (, )

2.  Предварительная оценка правовых основ системы разграничения предметов ведения и полномочий, материально-финансовых ресурсов

Основные проблемы, которые были выявлены в процессе реализации конституционных основ разграничения государственной власти по вертикали как на федеральном, так и региональном уровнях, оказались следующими:

-  закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов не охватил целый ряд сфер правового регулирования. Запросы в Конституционный Суд РФ позволили лишь частично разрешить вопросы, возникающие в процессе осуществления правового регулирования и правоприменения;

-  в текущем федеральном законодательстве органы государственной власти субъектов Федерации наделяются по перечисленным вопросам не только правоприменительной, но и правотворческой компетенцией. Однако наделение их правотворческой компетенцией по вопросам ведения Российской Федерации расходится с концепцией статей 71 и 76 Конституции Российской Федерации.

Решение по вышеобозначенным вопросам возможно как в направлении совершенствования самой Конституции РФ, так и путем внесения запросов в Конституционный Суд РФ.

В процессе сопоставления статей Конституции РФ в некоторых случаях обнаружились очевидные коллизии конституционных норм, устранение которых, скорее всего, возможно лишь путем внесения поправок (например, защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита прав национальных меньшинств отнесена одновременно к ведению Федерации – п. «в» ст. 71 и совместному ведению Федерации и ее субъектов – п. «б» ст. 72).

Определенные проблемы возникают и в процессе реализации конституционных положений, устанавливающих правовые формы разграничения компетенции между органами государственной власти и регулирования по предметам ведения (ст. 11, 76, 77, 78 Конституции РФ). Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ принял решения (см., в частности, Постановление от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации), в котором определил роль федерального закона и договора в разграничении компетенции между органами государственной власти по вертикали, установив приоритет федерального закона, до сих пор формально-юридически сохраняется неясность по соотношению ст. 11 Конституции РФ (содержащейся в основах конституционного строя РФ) и ст. 76, 78 (глава 3), закрепляющих федеральный закон, договоры и соглашения в качестве правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти. Попытка решения этого вопроса в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вызывает споры, начиная с вопроса о том, могут ли регулироваться эти отношения обычным федеральным законом.

Разрешение этих споров возможно с использованием различных правовых инструментов, в том числе внесением поправок в Конституцию, инициированием специального запроса в Конституционный Суд РФ о толковании вышеназванных статей Конституции РФ.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в аналитической записке Конюховой И. А. по задаче 1 «Анализ системы распределения полномочий и сфер ответственности между органами публичной власти и предварительная оценка последствий её введения», приложение 1.

В настоящее время базовым правовым актом, регулирующим систему разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предварительный анализ данного Закона позволяет обозначить целый комплекс проблем, связанных с соответствием его положений Конституции РФ; увязки с нормами других федеральных законов (Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, природоресурсное законодательство, законодательство в сфере социального развития и др.); ясностью и полнотой формулировок, позволяющих органам государственной власти субъектов РФ, судам и другим правоприменителям обеспечивать реализацию данного Закона.

Несмотря на то, что Закон специально и довольно подробно обозначил в ст. 26.3 полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения и принципы финансового обеспечения данных полномочий, реализация этой статьи на практике вызывает немало вопросов. Первичный вопрос концептуального характера связан с тем, что установленный перечень фактически затрагивает в той или иной мере не только предметы совместного ведения, но и предметы ведения Федерации, а также предметы ведения субъекта РФ. Как вытекает из Конституции РФ, формы правового регулирования и принципы финансирования по предметам ведения Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ должны быть различными. Кроме этого Федерация имеет право передать предметы ее исключительного ведения субъектам РФ без их согласия, что является сомнительным; возможности участия субъектов РФ в законодательном регулировании такой передачи не являются достаточной компенсацией отсутствия согласия субъектов РФ.

Примером других вопросов, не до конца четко урегулированных данным Законом, являются пределы участия Президента РФ и Правительства РФ в установлении компетенции органов государственной власти субъектов РФ; границы использования соглашений как правовой формы передачи осуществления части полномочий и их соотношения с договором, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

По многим положениям Федеральный закон нуждается в конкретизации. Это касается, в частности, определения процедур разграничения компетенции, а также осуществления правового регулирования по предметам ведения; оснований и мер ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц. Конкретизация должна охватить как данный Закон, так и другие, связанные с ним федеральные законы, а также регламенты органов государственной власти и управления.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале А. Бланкенагеля «Анализ статей 26.1-26.5 и 26.9 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», приложение 2.

Не до конца решена проблема законодательного оформления принципов разграничения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Сравнительный анализ соответствующих положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации позволил сделать предварительный вывод о противоречивости и непоследовательности в регулировании федеральных гарантий стабильности разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов. В указанных федеральных законах лишь частично отражены принципы разграничения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, предусмотренные Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

Анализ деятельности субъектов Российской Федерации по реализации нового законодательства в сфере федеративных отношений показывает актуальность дальнейшего совершенствования разграничения налоговых полномочий органов власти различного уровня и источников их доходов.

По результатам анализа сформулированы предложения по совершенствованию бюджетно-финансовых основ разграничения полномочий, направленные на рост заинтересованности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в повышении экономической активности населения, развитии малого и среднего бизнеса, а также повышении уровня самодостаточности региональных и местных бюджетов.

Остались неурегулированными многие вопросы, связанные с временным осуществлением федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации при ненадлежащем использовании последними соответствующих федеральных субвенций.

Наряду с дальнейшим развитием бюджетного федерализма, необходимым условием формирования правовых основ финансового обеспечения полномочий субъектов Федерации, осуществляемых за счет федеральных субвенций, является совершенствование отраслевого законодательства, нормы которого зачастую противоречат Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это, прежде всего, касается положений, устанавливающих ответственность региональных органов власти за ненадлежащее использование федеральных субвенций. Так требования указанного закона об участии судебных органов в процессе принятия решений об изъятии полномочий у регионального органа власти, осуществляемых за счет федеральных субвенций, не нашли отражения в соответствующих отраслевых законах. Кроме того, предусмотренные отраслевыми законами меры ответственности государственных органов власти субъектов Федерации за ненадлежащее исполнение полномочий за счет субвенций из федерального бюджета существенно различаются в зависимости от того, нормами какого отраслевого законодательства они установлены. В отношении условий и порядка изъятия федеральных субвенций при ненадлежащем исполнении региональными органами власти соответствующих полномочий должны действовать единые правила, установленные в базовом Федеральном законе № 184-ФЗ и Бюджетном кодексе РФ. В то же время к предмету регулирования Федерального закона № 184-ФЗ, а не Бюджетного кодекса (как это действует сейчас) относится установление оснований и порядка признания договоров и соглашений о разграничении полномочий недействительными.

Одной из актуальных проблем в сфере межбюджетных отношений, связанных с изменениями налогового законодательства, является необходимость установления порядка возмещения бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований недополученных налоговых доходов от земельного налога и налога на имущество организаций в связи с предоставлением налоговых льгот, установленных частью второй Налогового кодекса.

Для ее решения представляется целесообразным в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Бюджетном кодексе закрепить принцип, согласно которому уменьшение в результате принятия Федерального закона собственных доходов региональных и местных бюджетов возможно только с одновременным сокращением расходных обязательств субъектов Федерации (муниципальных образований). Указанный принцип должен иметь универсальный характер, действуя и в вышеназванных случаях предоставления федеральных льгот по региональным налогам.

Для того чтобы избежать в дальнейшем возникновения «необеспеченных мандатов», представляется целесообразным существенно изменить порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, дополнив его следующими обязательными условиями: законопроекты по предметам совместного ведения должны содержать четкое указание на полномочия каждого органа власти по нормативному регулированию, на источники обеспечения финансовыми средствами и ответственных за исполнение расходов. Заключение Совета Федерации с указанием обобщенной позиции субъектов Российской Федерации на законопроект по предметам совместного ведения должно содержать вывод о том, требует ли реализация федерального закона дополнительных расходов из региональных бюджетов и предусматривается ли для их покрытия выделение дополнительных финансовых средств. Подготовка такого заключения уже предусмотрена регламентом Совета Федерации, наполнение его же определенным содержанием, связанным с финансовым обеспечением реализации федеральных законов в субъектах Федерации, позволит значительно повысить эффективность всего законодательного процесса.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Нечаевой Т. В. «Правовые основы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения», приложение 3.

На примере природоресурсного законодательства проведен предварительный анализ проблем, возникающих в ходе приведения отраслевого законодательства в соответствие с новыми принципами разграничения полномочий.

Как показывает анализ перераспределения полномочий в сфере природопользования, федеральному законодателю не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов, учитывающую особенности субъектов Российской Федерации. Регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней в сфере природопользования не было подчинено ясно сформулированным принципам, в числе которых субсидиарность, сотрудничество центра и регионов, их взаимная ответственность. Это стало закономерным следствием отсутствия в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» соответствующих правовых инструментов.

В настоящий момент наиболее острыми остаются проблемы передачи в ведение субъектов РФ объектов природопользования регионального значения, имея ввиду отсутствие законодательно установленных принципов их отнесения к указанной категории. Неоднозначно решение проблемы передачи регионам полномочий по заключению договоров природопользования от имени государства, по проведению аукционов на право пользования лесными участками и водными объектами, а также участками недр (кроме объектов природопользования федерального значения). Наиболее спорным является вопрос о необходимости сохранения лицензирования природопользования и участия органов исполнительной власти субъектов Федерации в его осуществлении.

Эти проблемы должны найти свое решение в новых редакциях закона «О недрах», Лесного и Водного кодексов, которые также станут предметом дальнейшей аналитической работы в ходе проекта.

После принятия новой редакции Водного кодекса потребуется уточнение норм бюджетного законодательства касательно направления части платежей за пользование водными объектами в региональные бюджеты. В противном случае прекратится финансирование региональных программ, направленных на охрану и восстановление водных объектов.

Следует также отметить отсутствие правовых гарантий обеспечения рамочного характера федерального регулирования по предметам совместного ведения. Это подтверждается следующим примером.

Одним из первых федеральных законов по предметам совместного ведения, принятых в соответствии с новым разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, стал закон № 166-ФЗ от 01.01.01 года «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», который содержит более 40 отсылочных норм на нормативные акты Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, и ни одной ссылки на законы субъектов Федерации. По этой причине его можно назвать «рамочным» не для субъектов РФ, а для федеральных органов исполнительной власти, что противоречит части 2 статьи 76 Конституции РФ.

Для устранения указанного противоречия представляется принципиально важным обязательное установление федеральными законами по предметам совместного ведения пределов для последующего регулирования законами субъектов РФ в соответствующей области. В случае необходимости дальнейшего нормативно-правового регулирования Правительством РФ вопросов совместного ведения, в федеральном законе, исходя из конституционного принципа разделения властей, должны быть наиболее полно определены задачи и основное содержание такого регулирования. Указанные требования должны быть закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также найти соответствующее применение в отраслевом законодательстве по предметам совместного ведения.

Базовый отраслевой закон в сфере рыболовства не оставил ни одного вопроса совместного ведения без исчерпывающего федерального регулирования несмотря на то, что вопросы прибрежного рыболовства, а также рыборазведения и охраны водных биоресурсов в реках и обособленных водных объектах объективно тяготеют к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Дополнительного изучения в ходе работы над проектом требуют проблемы, связанные с развитием экологического законодательства. В настоящее время Министерство природных ресурсов РФ приступило к разработке Экологического кодекса. С точки зрения повышения роли экологической составляющей всех сфер жизни общества и всех видов деятельности необходимо предусмотреть правовые гарантии широкого участия населения в предварительном обсуждении решений государственных органов, связанных с изменением состояния окружающей среды. Нельзя забывать и о том, что введение природоохранных мер должно быть обеспечено модернизацией промышленности.

Следует также отметить, что расширение практики заключения соглашений о передаче полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней позволит отказаться от создания параллельных органов управления на каждом уровне власти, обеспечив экономию бюджетных средств. В целях создания необходимых условий для развития договорных отношений по передаче полномочий необходимо законодательное закрепление структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Сегодня правовая основа функционирования федеральных органов исполнительной власти представлена как законами, так и подзаконными правовыми актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом. Совершенствование отраслевого законодательства в этом направлении ведется без законодательно установленных принципов и приоритетов. В частности, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в 18 статьях устанавливает полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранении водных биоресурсов, в 16 статьях определяет полномочия федерального органа исполнительной власти в области рыболовства и только в трех статьях – полномочия федерального органа власти, осуществляющего контроль в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Нечаевой Т. В. «Разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отраслевом законодательстве (на примере природоресурсного законодательства)», приложение 4.

3.  Предварительная оценка законодательных процедур согласования позиций, разрешения споров и разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ

В настоящее время основным федеральным законом, регулирующим законодательные и правоприменительные процедуры в системе разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Его анализ и сопоставление с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами о Правительстве РФ и о федеральных судах, другими федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания РФ, конституциями (уставами), законами субъектов РФ и регламентами их органов государственной власти свидетельствуют о наличии целого ряда правовых проблем, решение которых предлагается осуществить следующим образом:

1) конкретизация и уточнение процедур в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части приведения этих положений в соответствие с концепцией Конституции РФ и содержанием федеральных конституционных законов. В рамках этой работы важно повысить роль субъектов РФ и Совета Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения; определить процедуры применения полномочий Президента РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также использования согласительных процедур для разрешения разногласий (ст. 85 Конституции РФ). Кроме этого закон не учитывает все возможные формы участия и не регулирует санкции за нарушение процедурных правил.

2) внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающих установление общих требований к процедурам по вопросам совместного ведения и регулирование приспособленных к конкретным обстоятельствам процедур в других законах.

3) в целях установления досудебного порядка разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ возможно рассмотрение вопроса о целесообразности принятия специального Федерального закона «О процедурах разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ».

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в аналитической записке Конюховой И. А. по задаче 2 «Анализ законодательных и административных процедур с целью подготовки предложений по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», приложение 1, а также в материале А. Бланкенагеля «Анализ статей 26.1-26.5 и 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», приложение 2.

4.  Предварительная оценка терминологии, используемой для разграничения и регулирования предметов ведения и полномочий

Проведенный анализ терминологии, используемой для разграничения и регулирования предметов ведения и полномочий, в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», природоресурсном и бюджетно-финансовом законодательстве, а также сопоставление их с другими федеральными законами, договорами и законодательством субъектов РФ свидетельствует о наличии существенных расхождений в трактовке и использовании таких терминов, как «предметы ведения Федерации и ее субъектов», «предметы ведения и полномочия органов государственной власти», «компетенция органов государственной власти», «передача полномочий органами государственной власти Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов», «делегирование полномочий», «на долговременной основе», «региональный», «участки недр федерального, регионального и местного значения» и т. п.

К сожалению, и в самой Конституции РФ не обеспечено единообразия и последовательного применения юридической терминологии. Конституционный Суд РФ в этой части также не дал никаких разъяснений.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Конюховой И. А. «Проведение исследования с целью унификации терминологии, используемой для описания компетенций и полномочий органов власти в федеральных и региональных правовых актах», приложение 5, а также материале Нечаевой Т. В. «О некоторых проблемах применения в российском законодательстве терминов “региональный” и “местный”», приложение 6.

Институциональные аспекты ()

1.  Предварительная характеристика и оценка системы исполнительных органов

Структура федеральных органов исполнительной власти включает 5 министерств, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент РФ, 11 министерств, находящихся в ведении Правительства РФ, 23 службы и 27 агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, а также 11 служб и 6 агентств, не подведомственных федеральным министерствам. Каждый из этих органов имеет от 10 до 30 различных подразделений.

Разделение федеральных органов исполнительной власти на министерства, агентства и службы не исключило иерархии в их взаимоотношениях (в том числе, в кадровом плане). В то же время системным недостатком организации федеральных органов исполнительной власти является их горизонтальная (и вертикальная) нескоординированность. Можно утверждать, что если единая система федеральных министерств хотя бы условно (в рамках Правительства РФ) существует, то с надзорно-контрольными службами и с агентствами целостную систему они все же не составляют. Это затрудняет проведение наиболее ответственных общегосударственных регулятивных действий (например, социальных реформ), где требуется согласованная и взаимодополняющая деятельность практически всех федеральных исполнительных органов.

Оценка достоинств или недостатков новых организационных структур федеральных министерств, агентств и служб весьма затруднена из-за свободного распределения их функций по отдельным подразделениям (департаментам, отделам и т. п.). В последующем предполагается более детально проанализировать этот вопрос на примере двух-трех федеральных органов, связанных с природопользованием и социальной сферой. Функции этих органов и их взаимодействие с одноименными региональными структурами вызывают в пилотных регионах наибольший интерес. Обращается, в частности, внимание на дублирование функций экологического контроля в Ростехнадзоре и в Росприроднадзоре, на возможность и целесообразность передачи ряда функций Минздравсоцразвития, Министерства образования и науки, Министерства культуры и массовых коммуникаций на региональный уровень.

Весьма негативно оценивается ликвидация Мингосимущества с передачей части его функций Минэкономразвития и части – федеральным агентствам (кадастра объектов недвижимости и по управлению федеральным имуществом).

Отмечаются нестыковки в распределении функций и в организационных структурах государственных органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований разных уровней. Формулируется ряд предложений о передаче на муниципальный уровень отдельных функций органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах образования и науки, экономического развития, промышленности и транспорта, лицензионной деятельности и других.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Лексина В. Н., Лексина И. В., Чучелиной Н. Н. «Институциональный федерализм: предварительная аналитическая записка по итогам начального этапа работы», приложение 7.

2.  Предварительная оценка результатов административной реформы

Организационные результаты административной реформы были закреплены в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 09.03.04 № 314). По состоянию на 01.04.05 все положения этого указа выполнены. В то же время до сих пор не осуществлена государственная оценка главной целевой установки реформы: «В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов». Такую оценку заменила критика эффективности новой структуры (особенно в части индивидуальной ответственности и координации действий) по поводу реализации ФЗ № 122-ФЗ и ряда других законов.

Некоторой попыткой «оживить» процесс административного реформирования или, по крайней мере, ввести его в более упорядоченное русло стало появление «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (постановление Правительства РФ от 19.01.05 № 30). Однако появление этого документа прошло практически незамеченным и не повлияло на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, поскольку документ лишь формализует процедуру их взаимодействия. Кроме того, законом не предусмотрена ответственность за невыполнение регламента. Поэтому как актуальную задачу нельзя рассматривать принятие аналогичных регламентов на уровне регионов.

Встречи с представителями власти разных уровней в пилотных регионах (более 20 ответственных работников) и в ряде других регионов (в Центральном, Сибирском и Северо-Западном федеральных округах), к сожалению, подтвердили вывод, озвученный на первой встрече бенефициара с экспертами проекта. Руководство регионов и муниципальных образований безразлично (в лучшем случае) относится к технологии проведения и к первым результатам административной реформы. Они не располагают информацией о положительных сдвигах во взаимоотношениях Федерации и субъектов Федерации, муниципалитетов и региональных властей после разделения федеральных органов исполнительной власти на «политико-стратегические» (министерства), «оказывающие государственные услуги и управляющие государственным имуществом» (агентства) и «надзорно-контролирующие» (службы). Может быть, поэтому проведение административных реформ в регионах по аналогии с «центром» не осуществляется, и таких кардинальных перемен, как в структуре федеральной исполнительной власти, нет практически нигде. В то же время, в целом следует исходить из того факта, что в определенном смысле административной реформой в территориальном разрезе еще только предстоит заниматься.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Лексина В. Н., Лексина И. В., Чучелиной Н. Н. «Институциональный федерализм: предварительная аналитическая записка по итогам начального этапа работы», приложение 7.

3.  Предварительная характеристика территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

По состоянию на 01.04.05 в соответствии с принятыми нормативными актами Правительства РФ территориальные органы должны быть сформированы в 19 федеральных службах и 9 федеральных агентствах, подведомственных министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. В то же время до настоящего времени не приступили к формированию территориальных органов Ространснадзор, Росстрахнадзор, Росздравнадзор, Россельхознадзор, Росэнерго, Росавиация, в начальной стадии формирования находятся территориальные органы Ростехнадзора.

Структура территориальных органов определяется двумя различными группами факторов. Первые связаны с определением компетенции федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, их территориальных органов. Представляется, что в этом отношении предстоит дополнительная работа по оптимизации распределения функций между уровнями власти по горизонтали и между самими федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем, существует и другая сторона проблемы, связанная с совершенствованием системы и структуры самих терорганов конкретных федеральных органов исполнительной власти при заданной компетенции. В частности, речь идет об оптимизации соотношения между территориальными органами окружного уровня (межрегионального значения) и субъектного территориального уровня.

Важнейшей составляющей формирования территориальных органов является обоснование их размещения. В настоящее время вопросы территориальной структуры решаются федеральными службами и агентствами самостоятельно без учета особенностей отдельных регионов.

Кроме того, организационно-правовые формы территориальных органов не отражают особенности их функционального назначения и принадлежности к определенной вертикали службы или агентства. Так, уже реформированные территориальные подразделения служб и агентств, подведомственных Министерству природных ресурсов, существуют в организационной форме агентств, территориальных агентств, управлений, бассейновых управлений.

Общее мнение экспертов (совпадающее с оценками руководителей аппарата Полномочного представителя Президента РФ в пилотном округе, в пилотных регионах и муниципалитетах): число территориальных органов чрезмерно, их функции не всегда понятны, часть их полномочий вполне может быть передана органам исполнительной власти субъектов РФ. Почти никто из регионального руководства не может с уверенностью сказать, сколько территориальных органов действует на их территории.

Предварительный анализ свидетельствует о том, что отсутствует единая методологическая основа реформирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их размещения с учетом особенностей федеративного устройства в Российской Федерации, не определены сроки завершения формирования системы этих органов, а реформирование территориальных органов осуществляется вне связи с реформой местного самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ и с новой схемой разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Не исключено, что уже в ближайшее время система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будет изменена сильнее, чем система центральных органов.

Кроме того, необходимо отметить, что в случае реализации обсуждаемых планов передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти в рамках совместного ведения на уровень субъектов Федерации территориальная структура управления также потребует изменений. Это может стать отдельным предметом анализа в ходе дальнейшей работы.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Лексина В. Н., Лексина И. В., Чучелиной Н. Н. «Институциональный федерализм: предварительная аналитическая записка по итогам начального этапа работы», приложение 7.

4.  Организация взаимодействия органов исполнительной власти

Взаимодействие органов исполнительной власти разных уровней, предусмотренное большинством федеральных законов («совместно», «при участии», «по согласованию» и т. д.) – один из наименее урегулированных в правовом отношении. Основная часть конструктивных взаимодействий органов исполнительной власти осуществляется на основе различных соглашений, что позволяет достаточно четко определять желаемый результат взаимодействий и ответственность сторон. Менее конструктивны рекомендательные формы взаимодействий: решения и протоколы различных советов, комиссий, встреч и подобных мероприятий совещательно-консультативного характера.

В настоящее время федеральные органы исполнительной власти образуют своеобразную сетевую структуру, в которой потенциально существуют связи между всеми участниками, но лишь некоторые из этих связей актуализируются на время решения конкретных задач, а затем прекращаются до момента появления новых задач. Обычным поводом для временной координации действий указанных органов является исполнение поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и в протоколах заседаний Правительства РФ, а также исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства. Для решения срочных задач используется отработанная еще в советское время процедура назначения так называемого «головного исполнителя». Для решения среднесрочных задач, требующих участия нескольких федеральных органов исполнительной власти, образуются межведомственные координационные и совещательные органы, решения которых должны быть обязательными для их участников.

Все эти временные координационные структуры недостаточно ответственны, не ориентированы на достижение проверяемого результата.

В пилотных регионах высказываются предложения о желательности преимущественно жесткой и по возможности узаконенной формы взаимодействий, позволяющей опираться на их документированные результаты в конкретной работе. Эти предложения во многом совпадают с теми, которые были разработаны при подготовке решений Государственного Совета РФ 1 июня 2004 г.

Особое внимание обращается на чрезмерно односторонние информационные потоки, восходящие по «исполнительной вертикали». Запросы информации, как правило, в десятки раз превосходят объемы реальной направляемой «сверху» информации, в том числе и по вопросам предстоящих взаимодействий. Особенно много таких нареканий со стороны руководства субъектов РФ обращено к аппарату Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Лексина В. Н., Лексина И. В., Чучелиной Н. Н. «Институциональный федерализм: предварительная аналитическая записка по итогам начального этапа работы», приложение 7.

5.  Выводы и предложения Тихомирова Ю. А.

Предварительные характеристики системы органов исполнительной власти

Изучение проблемы свидетельствует о некоторых улучшениях в работе органов исполнительной власти. Это выражается в реализации мер по совершенствованию статусов и введении регламентации отдельных участков их деятельности. Становится более отчетливой ориентация на достижение намечаемых конечных результатов.

Вместе с тем обнаруживаются серьезные недостатки как в уровне государственного управления в стране, так и в методах его изменения.

Во-первых, стратегия проведения административной реформы оказалась в некоторой мере деформированной, поскольку ее этапы и соответствующие мероприятия на федеральном и региональном уровнях почти не связаны между собой. Задерживается утверждение Правительством РФ Программы административной реформы на 2005–2010 годы, и это уже приводит к сбоям в работе всех управленческих звеньев. Неясны объемы государственных функций на разных уровнях и реальные возможности их перераспределения, включая субъекты РФ, органы местного самоуправления, саморегулируемые организации. Стандартизация и регламентация работы всех структур, демократические индикаторы должны быть сходными, иначе не удается добиться эффективности и демократизации управления в масштабе Федерации.

Перестройка федеральных органов исполнительной власти и их функциональная специализация – первый этап административной реформы. Остаются неясными контуры ее проведения на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку должны меняться не только их функции и структуры, но и взаимоотношения с федеральными органами. В этой связи предстоит изучение двух актуальных проблем.

Первая проблема – как может меняться система органов исполнительной власти – строить ли ее на основе специализации функций органов (аналогично федеральным органам), либо путем сохранения отраслевого принципа, либо укрупнения органов по сферам деятельности. В любом случае «вертикальная связь» будет меняться. Поэтому возможен вариант, когда бы высшее должностное лицо субъекта РФ представляло законодательному органу проект структуры исполнительных органов для утверждения.

Вторая проблема связана с изменением правового регулирования компетенции органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов.

Пока же сохраняется разрыв между уровнями управления, когда перестройка федеральных органов происходила сама по себе, без связи с преобразованиями на региональном уровне. Почти во всех положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах отсутствуют нормы о формах их взаимоотношений с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Последние находятся в затруднении относительно установления видов связей со своими федеральными партнерами. Поэтому представляется полезным тщательно исследовать основные виды взаимоотношений «сверху – вниз» и «снизу – вверх» в системе исполнительной власти, включая типологию оснований решений региональных органов («самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно», «по поручению»).

Во-вторых, обновленные Федеральные законы № 184-ФЗ и № 122-ФЗ привели к немалым противоречиям в определении компетенции органов исполнительной власти. Чрезмерный акцент на централизованный порядок решения многих вопросов ограничивает самостоятельность регионов в сфере занятости населения, образования, медицины, природопользования и др. Не случайно, уже появляются проекты «возвращения» ряда полномочий в регионы.

Режимы взаимодействия органов не отлажены в полной мере, и много времени и сил затрачивается на согласование и движение документов и т. п. В итоге ситуация в социальной сфере почти не меняется, что вызывает протесты населения. Перераспределение функций становится актуальной задачей, и оно потребует изменений названных и других федеральных законов.

Примером противоречивости норм разных законов и порождаемых ими действий федеральных и региональных органов служит сфера занятости населения. Федеральный закон № 122-ФЗ эту сферу сделал исключительной компетенцией федерального уровня. Федеральный закон № 131-ФЗ вообще не содержит каких-либо полномочий региональных органов в этой сфере, а в законе «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции № 122-ФЗ есть статья 12 о гарантиях государства в реализации права граждан на труд, но они изложены абстрактно и в «бессубъектном» виде. Неясно, кто и как должен действовать.

В-третьих, создается впечатление о некотором усложнении системы государственного управления, что снижает его эффективность и оперативность. Федеральные округа с их аппаратами и советами при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, территориальными структурами федеральных министерств и ведомств приводят по сути дела к созданию среднего звена между уровнем Федерации и уровнем субъектов РФ. Между тем новый статус высших должностных лиц субъектов РФ, рекомендуемых для избрания Президентом РФ, едва ли требует усиления преимущественно контрольно-координирующих функций. Нужно изучить реальные каналы воздействия округов на субъекты Российской Федерации. Более полному использованию территориальных ресурсов могут способствовать ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, как форма экономического саморегулирования. Сейчас их деятельность замерла, хотя ее оживление в рамках федеральных округов может быть оправданной.

В-четвертых, обостряются юридические коллизии между нормами статьи 72 Конституции РФ, предполагающими в известной степени децентрализованное правовое регулирование отраслей социально-культурной сферы, и нормами функциональных кодексов. Вопреки смыслу статьи 2 Конституции РФ о приоритете прав человека, положения Бюджетного, Налогового, Гражданского и ряда других кодексов считаются универсально-приоритетными для законов в сфере здравоохранения, образования и др. Это ведет к ограничению их содержания и, соответственно, возможностей субъектов РФ гибко регулировать многообразные отношения с учетом потребностей населения. Думается, здесь нужны коррективы в соотношении законов.

О необходимости процедур взаимоотношений федеральных и региональных органов власти

Анализ прошлого и современного опыта деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов с очевидностью подтверждает: в их взаимоотношениях многое решается «по ситуации» и «по усмотрению». Отсутствие стабильных процедур реализации компетенции органов власти неизбежно приводит к неустойчивости их деятельности. Государственные институты функционируют неритмично. Допускается и чрезмерное влияние разных факторов, особенно субъективизма и коррупции. Это выражается в ошибках принимаемых законов и иных правовых актов, их слабой обоснованности. Плохо учитывается общественное мнение, что снижает готовность граждан и их объединений к реализации решений.

Отмеченные недостатки подтверждаются последними социологическими данными, анкетными и устными опросами. Таковы, в частности, материалы исследования в Тюменской области в декабре 2004 г. (Журнал Российского права, № 3, 2005 г.).

Разработка и введение процедур в масштабе Федерации и применительно ко многим институтам и органам позволит укрепить нормы материального права процедурами их действия. И тогда отношения между федеральными, региональными и местными органами будут упорядочены, открыты и предсказуемы, и им можно придать характер действительно гармоничных. Для реализации этой задачи представляется целесообразным изучение и разработка системы процедур для регулирования федеративных отношений.

В предварительном порядке можно выделить следующие виды процедур.

Во-первых, плотное «насыщение» статутных, тематических и отраслевых законов (об образовании, связи, недрах и др.) процедурными элементами. С их помощью удается определить последовательность и виды правомерных действий органов, организаций и граждан.

Во-вторых, более четко определить процедуры участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе путем изменений регламентов палат Федерального Собрания РФ.

В-третьих, расширить федеральные аспекты позитивных процедур в государственном управлении. Речь идет о доработке подготовленного проекта Федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» и проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг».

Повышению эффективности государственного управления в масштабе страны могут способствовать т. н. функциональные процедуры. Накопленный опыт ряда министерств и регионов в использовании регламентов работы и взаимоотношений по «вертикали» и «горизонтали» надо изучить и подготовить предложения об их широком введении. Дополнением послужат уточненные процедуры и соглашения о делегировании полномочий и передаче осуществления части полномочий в системе исполнительной власти (статья 78 Конституции РФ).

В-четвертых, следует придать импульс процедурам народной законодательной инициативы, предусмотренным в уставах ряда субъектов РФ (например, в статье 36 Устава города Москвы). Пока таковых процедур мало, и применение их по сути дела не организовано, хотя общественный эффект повышения доверия граждан к закону может быть громадным.

Анализ практики свидетельствует о хаотичном участии общественных институтов в федеративных отношениях. Профессиональные отраслевые и территориальные объединения работников, промышленные и иные ассоциации, общественные движения и организации бизнес-структур (например, «Опора России») создают свои ячейки и представительства на федеральном и региональном уровнях. Но четкое взаимодействие их с публичными структурами отсутствует, что побуждает подготовить предложения о порядке более полного использования общественного потенциала в федеративных отношениях.

В-пятых, необходимо обеспечить законодательное регулирование конфликтных ситуаций в федеративных отношениях. Напомним о рассмотрении в Палатах Федерального Собрания РФ в 1995 г. и 1999 г. проекта Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Обновление законопроекта позволит ввести правовой режим предотвращения юридических коллизий, проведения переговоров, использования паритетных комиссий, согласительных процедур, в частности, в соответствии со статьей 85 Конституции РФ, предусмотреть средства правовой стабилизации.

Дополнительная разработка вопроса потребует уточнения предметов регулирования указанного проекта и готовящегося проекта федерального закона о внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов власти.

Экономические аспекты ()

Одним из важнейших условий становления новой системы распределения полномочий между органами публичной власти является обеспечение этих полномочий соответствующими доходами. К сожалению, в настоящее время в этой сфере есть целый ряд нерешенных проблем.

1.  Предварительная характеристика проблемы отсутствия количественных оценок расходных потребностей бюджетов всех уровней

В условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год – заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов. Одна из причин, по которой приводимые представителями регионов цифры о дефиците средств на реализацию необходимых полномочий нередко воспринимаются представителями федеральных властей как не в полной мере обоснованные – дискуссионность мнений по поводу эффективности бюджетных расходов (можно привести довольно много примеров, когда в разного рода федеральных программах предлагаются те или иные реформы, а региональные власти по тем или иным причинам не соглашаются).

Решение (по крайней мере частичное) проблемы количественных оценок расходных потребностей бюджетов разных уровней многими виделось и до сих пор видится в минимальных государственных социальных стандартах. Несмотря на то, что идея их разработки появилась много лет назад, реализована она до сих пор не была. Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные (как экономические, так и политические).

Очевидно, что для решения проблемы обеспечения расходов региональных и местных бюджетов доходами должны быть выработаны какие-то подходы к количественным оценкам расходных обязательств бюджетов разных уровней. При этом необходимо, конечно, принимать во внимание, что существуют совершенно разные типы расходов: подушевые и легко просчитываемые, регламентируемые разного рода стандартами, но без явно выраженных нормативов финансирования, совершенно произвольные и зависящие только от региональных властей.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Кузнецовой О. В. «Экономические вопросы задачи 1», приложение 8.

2.  Предварительный анализ недостатков системы финансовой помощи региональным бюджетам

Ситуацию с предоставлением финансовой помощи из федерального бюджета региональным можно назвать парадоксальной. С одной стороны, все последние годы активно идет процесс совершенствования механизмов оказания финансовой помощи регионам, и предпринимаемые изменения на первый взгляд вроде бы не вызывают сомнений. С другой стороны, система предоставления финансовой помощи сохраняет в себе такие недостатки, которые ставят под сомнение эффективность проводимых реформ.

В настоящее время отсутствуют какие-либо количественные обоснования необходимых объемов финансовой помощи региональным бюджетам или, точнее, масштабов перераспределения средств между регионами (финансовую помощь можно трактовать именно как перераспределение средств между регионами, поскольку в разных регионах разное соотношение объемов зачисленных с их территории в федеральный бюджет налогов и полученной регионами финансовой помощи). Это касается как объемов финансовой помощи в целом, так и средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и который в последние годы является основным видом финансовой помощи регионам. Причем если в прежней редакции Бюджетного кодекса говорилось о том, что региональным бюджетам финансовая помощь предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, которая определяется «на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты» (т. е. пусть и на концептуальном уровне, но все же определялась цель оказания финансовой помощи), то в новой редакции Бюджетного кодекса от решения проблемы определения достаточности или недостаточности финансовой помощи вообще ушли. При этом проблема формирования ФФПР решена просто, но бессодержательно – объем ФФПР, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема ФФПР, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции.

Иначе говоря, федеральные власти выделяют региональным бюджетам дотации на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности, не заботясь при этом о том, чтобы этих дотаций было достаточно для того, чтобы в неблагополучных регионах хватало бы средства на финансирование необходимых расходов (прежде всего социальных).

В настоящее время нет никаких гарантий того, что в результате предоставления финансовой помощи «богатый» регион не окажется «бедным» и, наоборот, «бедный» – «богатым». Иначе говоря, не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по регионам финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. На практике очень часто именно так и происходит. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности.

Увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, «наказывается» сокращением финансовой помощи. Механизм здесь следующий. Отсутствие горизонтального перераспределения доходов, когда наиболее бюджетно-обеспеченные регионы отдают средства в некий фонд, средства которого идут в наименее бюджетно-обеспеченные регионы, приводит к тому, что при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами федеральные власти неизбежно исходят из того, что налоговых доходов в сумме с неналоговыми должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, средства ФФПР получает подавляющее большинство регионов – около 75. При этом распределение средств ФФПР устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по-другому быть не может), и в результате общий объем доходов региональных бюджетов если и растет, но незначительно. В совокупности с предыдущей проблемой это подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Причины возникновения подобных ситуаций, когда рост налогового потенциала приводит к сокращению масштабов финансовой помощи, превращению «бедных» регионов в «богатые» и наоборот кроются в механизмах оказания финансовой помощи региональным бюджетам. Существующие проблемы и недостатки оказания финансовой помощи регионам вполне могут быть решены, однако многие предложения по реформированию системы межбюджетных отношений требуют кардиальных ее изменений, и сама по себе целесообразность кардинальных изменений (неважно каких) является вопросом дискуссионным. Так, например, в отношении ФФПР нередко можно встретить высказывания о том, что методика распределения средств ФФПР имеет целый ряд принципиально важных недостатков, но к этой методике уже все привыкли и ради сохранения стабильности в отношениях федерации и регионов вносить в нее существенные изменения не надо.

С одной стороны, подобный подход во многом оправдан: в конечном итоге важнейшим критерием эффективности межбюджетных отношений является сохранение политической стабильности в обществе, а неудовлетворенные системой финансовой помощи есть всегда и во всех странах. С другой стороны, сохранение в системе финансовой помощи принципиальных недостатков, во-первых, чревато обострением взаимоотношений Федерации и регионов в дальнейшем, во-вторых, уже в настоящем приводит к тому, что не выполняются два других критерия рациональности межбюджетных отношений – достижение социальной справедливости в ее территориальном аспекте и экономической эффективности (не снижаются неоправданные расходы региональных бюджетов, региональные власти оказываются незаинтересованными в проведении экономических реформ и т. п.).

Непрозрачность территориального распределения большей части федеральных расходов. Около ¾ расходов федерального бюджета – это так называемые прямые расходы, т. е. те средства, которые распределяются по территории страны (по регионам России), но при этом не поступают в региональные бюджеты (эти средства напрямую поступают в организации регионов, населению, вкладываются в инвестиционные объекты). Прямые расходы федерального бюджета имеют для регионов не меньшее, а для многих регионов и большее значение, нежели финансовая помощь региональным бюджетам.

Однако, несмотря на важность прямых расходов для социально-экономического развития регионов, их распределение по субъектам Федерации является процессом крайне непрозрачным. Решение о распределении средств на те или иные цели принимаются профильными федеральными министерствами и ведомствами. При этом степень регламентации этого распределения довольно низка: часть расходов определяется разного рода нормами и нормативами, но большая часть расходов является предметом согласований между федеральными органами власти и представителями регионов. От последних нередко можно услышать заявления о том, что они «пробили» в федеральных структурах дополнительные средства для региона. Более того, непрозрачным является не только процесс принятия решений о распределении прямых расходов по субъектам Федерации, но и статистические данные по фактически осуществленным прямым расходам в регионах.

Необходимость «пробивания» прямых расходов определяет и межбюджетные отношения, которые нередко становятся «разменной монетой» во взаимоотношениях федеральных и региональных властей. Безусловно, названная проблема требует своего решения.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материалах Кузнецовой О. В., Вартапетова К. С. и Кузнецова А. В.: «Экономические вопросы задачи 1», приложение 8; «Экономические вопросы задачи 2», приложение 9; «Оценка бюджетных потребностей регионов: российский опыт», приложение 10; «Международный опыт определения бюджетных потребностей для целей бюджетного выравнивания», приложение 11.

3.  Предварительный анализ проблем в сфере бюджетных расходов на инвестиции

Анализ расходов бюджетов разных уровней на инвестиционные цели, проведенный как с позиций действующих законодательных норм, так и реального распределения полномочий, выявил несколько взаимосвязанных проблем:

1) российское законодательство определяет, что из федерального, региональных и местных бюджетов могут осуществляться расходы на инвестирование в объекты, относящиеся к предмету ведения соответствующего уровня, но в сферах совместного ведения предполагается взаимодействие разных уровней власти, которое на практике трудно назвать обдуманным и согласованным;

2) распределение капитальных расходов должно быть четко прописано в бюджете соответствующего уровня, но отбор конкретных инвестиционных объектов отдается на откуп органам исполнительной власти соответствующего уровня, что подчас приводит к злоупотреблениям или к невнятно сформулированной региональной инвестиционной политике;

3) хотя практически все (за исключением профинансированных из резервных фондов при устранении чрезвычайных ситуаций) объекты, где предполагаются инвестиции за счет бюджетных средств, требуется включать в целевые программы федерального или регионального уровня (местные целевые программы не предусмотрены) либо принимать по ним решения органов исполнительной власти соответствующего уровня, на практике часть капитальных расходов идет «мимо» инвестиционных программ (в ряде регионов, например, Нижегородской области, такие программы вообще отсутствуют);

4) несмотря на ряд позитивных мер по совершенствованию процедур составления федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), на практике процесс распределения капитальных расходов даже федерального бюджета запутан и мало прозрачен, в том числе по причине полной неупорядоченности федеральных целевых программ (ФЦП).

В связи с этим необходимы комплексные преобразования по ряду направлений.

1. В рамках и ФАИП, и региональных инвестиционных программ должны быть прописаны отдельными строками любые существенные объемы финансирования – общих слов о расходах, например, на нужды обороны (причем в тех случаях, когда речь не идет о сохранении каких-либо государственных тайн) быть не должно. Не намного яснее принципы составления региональных инвестиционных программ.

2. Более четко должны быть прописаны капитальные расходы «вне ФАИП»:

-  на ликвидацию последствий стихийных бедствий (тем более что со временем основная их масса должны быть заменена плановыми расходами на соответствующие виды страхования государственной и частной собственности);

-  на инвестиционные гарантии (в том числе по кредитам частных компаний);

-  на инвестиционные субсидии;

-  на другие формы прямого или косвенного осуществления капитальных расходов из бюджетов разных уровней.

3. Должны быть, наконец, расставлены приоритеты финансирования федеральных целевых программ (ФЦП) и упорядочен их перечень (имеется в виду, конечно, не постоянные «косметические» преобразования). Достаточно сказать, что в настоящее время некоторые важные «профильные» ФЦП получают незначительные средства, в результате чего огромная часть инвестиционных расходов на аналогичные нужды (ведь вкладывать средства все равно необходимо) направляется через другие ФЦП или оформляется как непрограммная часть. В итоге полностью нарушается какой-либо принцип разграничения полномочий между бюджетами разного уровня. Наглядным примером служит укрепление берегов и аналогичные мероприятия водного хозяйства, относящиеся к предметам совместного ведения Федерации и регионов.

4. Следует прекратить финансирование из федерального бюджета большей части локальных объектов, обеспечив регионам в качестве компенсации соответствующую доходную базу. Нелепо, когда (пусть даже в рамках межбюджетных трансфертов) в ФАИП огромной страны, переживающей сложные структурные реформы, предусмотрено сооружение более чем сотни объектов местных водопроводных и канализационных сетей (с суммарными капиталовложениями, значительно превышающими 1 млрд. руб.), не говоря о возведении изгородей для содержания оленей в селах Амурской области. В итоге ФАИП «раздувается» за счет таких объектов до документа из нескольких сотен страниц, поэтому сложно определить рациональность использования бюджетных средств

5. Необходимо закрепление четкого разграничения компетенций между федеральным и региональными бюджетами при финансировании строительства и реконструкции социальных объектов (больниц, спортивных сооружений и т. п.), а также развитии инженерной инфраструктуры общего пользования. Например, в 2005 г. на бассейн в г. Кстово в бюджете Нижегородской области нашлось лишь 1 млн. руб., а еще 6,5 млн. руб. были выделены из федерального бюджета, тогда как строительство школы олимпийского резерва в Нижнем Новгороде финансируется исключительно из областного бюджета (почти 25 млн. руб.). Или на музей-заповедник в селе Большое Болдино средства выделяются региональным и федеральным бюджетом в пропорции 2:3, а на муниципальное образовательное учреждение культуры «Нижегородский планетарий» – 1:5. В Чувашской Республике в 2005 г. из всех объектов водоснабжения инвестиции из федерального бюджета (в отсутствие поддержки областного бюджета) пойдут на предотвращение заиления водозабора в г. Алатырь (6 млн. руб.). В то же время из средств областного бюджета будет профинансировано 35 других объектов водоснабжения на сумму порядка 150 млн. руб. И таких примеров можно приводить множество.

6. Необходимо, наконец, отказаться от практики копирования зарубежного опыта без учета российских реалий. В частности, распределение финансирования федерального и регионального бюджетов на конкурсной основе или следование правилу приоритетности софинансирования проектов из разных источников не может быть самоцелью – должны быть выработаны продуманные (а не случайным образом установленные) и объективные критерии отбора объектов для инвестирования. Только так может быть исключена практика, когда важный объект регионального значения способен «проиграть» конкурс на областном уровне, но «выиграть» на федеральном уровне. Кстати, такой порядок способствует целенаправленному проведению регионами политики сокращенного финансирования капиталовложений в наиболее остро нуждающиеся и важные проекты (в пользу менее значимых) для получения дополнительных средств федерального бюджета.

7. Для сокращения случайности отбора инвестиционных проектов, провоцируемой нечетким разделением полномочий разных министерств и ведомств (и их подразделений) при проведении текущего отбора объектов для инвестирования, необходима скорейшая разработка единой среднесрочной программы инвестиционных расходов (а в дальнейшем и долгосрочной программы). Наличие ясных планов по осуществлению капиталовложений на несколько лет вперед (при росписи расходов данного года в ФАИП по месяцам, в частности, для учета фактора сезонности) даже при лоббировании определенных проектов в текущем году может лишь на довольно незначительный срок отодвинуть реализацию какого-либо крупного стратегически важного объекта инвестирования из федерального бюджета. Это особенно важно, если учесть, что растягивание на многие годы финансирования капиталовложений в изначально высокоэффективные проекты может сделать их вообще неэффективными. Эта проблема смыкается с неоправданными значительными диспропорциями в распределении расходов на создание новых основных фондов и капитальный ремонт существующих фондов.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Кузнецовой О. В. и Кузнецова А. В. «Анализ бюджетных расходов на инвестиции в России», приложение 12.

Вопросы местного самоуправления ()

1.  Предварительная характеристика и оценка правового регулирования компетенции местного самоуправления

В действующем сейчас законодательстве, как и в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – новый Закон) сохраняется общий подход: полномочия местного самоуправления состоят из двух частей – полномочий по вопросам местного значения и отдельных переданных государственных полномочий. В связи с различиями в осуществлении, регулировании, финансировании вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий существенным является точное отнесение того или иного вопроса к указанным группам.

Вопросы местного значения не могут быть установлены иными, помимо нового Закона, законами и (или) подзаконными актами. Статьей 19 нового Закона установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. При этом положения федеральных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете при условии выделения субвенций из федерального бюджета на исполнение этих полномочий.

Таким образом, полномочия местного самоуправления, названные федеральными законами и не относящиеся к решению вопросов местного значения, должны быть либо профинансированы из федерального бюджета, либо не могут выполняться органами местного самоуправления в текущем году как не введенные в действие. В этой части возникает ряд проблем, связанных с отраслевым законодательным регулированием, так как довольно трудно по ряду законов четко установить, являются те или иные полномочия относящимися к вопросам местного значения, или выпадают из объема функций, осуществляемых органами местного самоуправления для решения установленных Законом вопросов местного значения. Федеральный бюджет на 2005 год не предусматривает выделения субвенций на исполнение большого числа полномочий местного самоуправления, названных федеральными законами и очевидно не относящихся к вопросам местного значения. Это касается, например, регистрации трудовых договоров индивидуальных предпринимателей с работниками, реализация предусмотренных законодательством мер по ограничению прав граждан и предоставлению социальных гарантий лицам, имеющим либо имевшим доступ к сведениям, составляющим государственную тайну; проведение мероприятий по мобилизационной подготовке экономики муниципальных образований, в том числе заключение договоров (контрактов) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств для обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации муниципальных образований; по переводу жилых помещений в нежилые (вне зависимости от формы собственности на жилое помещение) и ряда других полномочий в различных сферах.

Кроме этого, нормы отраслевого законодательства по отнесению вопросов к компетенции местного самоуправления не в полной мере соответствуют положениям нового Закона. Это несоответствие в ряде случаев не устранено и последними изменениями законодательства, в частности, ФЗ № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 122-ФЗ).

Новый Закон ввел значительное число дополнительных вопросов местного значения по сравнению с ранее относимыми к компетенции местного самоуправления. Надо отметить, что расходы на решение данных вопросов не учитывались при расчете закрепляемых за органами местного самоуправления доходных источников. Таким образом, данные дополнительные полномочия, по результатам предварительного анализа, не обеспечены необходимыми материальными ресурсами. В ходе реализации проекта предполагается более детально исследовать данный вопрос.

В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, осуществляют самостоятельное правовое регулирование вопросов местного значения, устанавливают муниципальные социальные стандарты, нормы и нормативы. Ст. 18 нового Закона установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (а такие обязательства возникают в любом случае, даже если это только заработная плата муниципальному служащему, выполняющему функции по решению вопроса местного значения), исполняются за счет средств местных бюджетов, а федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Уже сложившаяся практика показывает, что подзаконные правовые акты, принимаемые как федеральными ведомствами, так и органами государственной власти субъектов РФ, содержат положения, возлагающие на органы местного самоуправления значительное количество обязанностей, связанных с реализацией функций государственных органов по предметам ведения РФ и (или) субъектов РФ, в частности, по информационно-аналитическому обеспечению деятельности органов государственной власти и предопределяющие объем расходов за счет средств местных бюджетов. При этом оспорить такие акты в суде, несмотря на ущемление ими интересов местного самоуправления, весьма затруднительно, так как на них не распространяется указанное выше требование (не являются законами).

Все вышеизложенное требует проведения дальнейшего анализа, составления перечня полномочий, предусмотренных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и не относящихся к решению вопросов местного значения, выявления и формирования списка дополнительных обязанностей, возложенных на органы местного самоуправления подзаконными правовыми актами, а также выработки рекомендаций по основаниям и способам их дальнейшей реализации, включая внесение изменений и дополнений в законодательство, в том числе в законы о бюджете соответствующего уровня и в новый Закон в части установления полномочий органов государственной власти в области регулирования местного самоуправления.

В п. 1 ст. 18 нового Закона определено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный закон. Однако статьями 14-16 нового Закона предусматривается возможность принятия к ведению органами местного самоуправления и иных вопросов (прямо не называются вопросами местного значения!), не отнесенных к компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления других МО, и не исключенных из ведения местного самоуправления. Возникает правовая неопределенность: можно ли считать принятые органами местного самоуправления к своему ведению вопросы вопросами местного значения, как это соотносится с нормой об изменении перечня вопросов местного значения только путем внесения изменений в новый Закон, требуется ли закрепление этих вопросов в уставе МО, а если данные вопросы к вопросам местного значения отнесены быть не могут, то как должно осуществляться регулирование данных вопросов, исполнение полномочий по их решению, обеспечение участия населения в их решении и т. п. Так как государственные гарантии местного самоуправления связаны именно с решением вопросов местного значения, ответственность перед населением органы местного самоуправления несут также за решение вопросов местного значения, неопределенность правового положения дополнительно принимаемых к ведению местного самоуправления вопросов может создать проблемы при реализации как полномочий органов местного самоуправления, так и прав граждан на участие в их решении. Очевидно, что по своей природе дополнительно принятые к ведению вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения и развитием МО, должны быть отнесены к вопросам местного значения.

Необходимо внести соответствующие уточнения в новый Закон в части отнесения дополнительно принимаемых органами местного самоуправления к своему ведению вопросов к вопросам местного значения, но с категоризацией вопросов местного значения на законодательно установленные и дополнительные. Перечень законодательно установленных вопросов не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый Закон, а перечень дополнительных – соответственно в устав муниципального образования.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Савранской О. Л. «Предварительное определение содержания вопросов местного значения с учетом использования различных терминов при их описании в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (краткий анализ терминов и понятий, используемых в ст. 14-16), приложение 13.

2.  Предварительная характеристика содержания вопросов местного значения с учетом используемых при описании вопросов местного значения терминов

Уже предварительный анализ законодательства показывает, что в новом Законе отсутствует стройная концепция, четкие принципы и критерии разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Часть вопросов местного значения фактически является полномочиями, а не предметом деятельности органов местного самоуправления.

Работа с субъектами РФ и муниципальными образованиями свидетельствует о том, что разнообразие используемых терминов и отсутствие их легальных определений в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже сейчас порождают сложности в понимании законодательных формулировок и существенные расхождения в их толковании. Единообразный подход к трактовке норм ст. 14-17 представляется чрезвычайно важным, ибо в конечном счете от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных образований соответствующего типа для решения вопросов местного значения. Соответственно, в конечном итоге, этим определяется и фактический набор муниципальных услуг, на которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Кроме того, как представляется, правильное и единообразное толкование самих терминов имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и – соответственно – влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения. Использование различных терминов («организация», «создание условий», «обеспечение условий» и т. п.) при описании сходных вопросов местного значения может объясняться недостатками юридической техники или желанием законодателя указать на разницу в тех полномочиях, которые должны осуществлять органы местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения. От этого будут зависеть и расходные обязательства МО.

Следует заметить, что с точки зрения разграничения полномочий использование таких терминов, как «участие», «оказание содействия» недопустимо, так как не позволяет определить функции, действия, которые должны осуществлять органы местного самоуправления. Участвовать – означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем-то, иметь долю, часть, быть помощником в деле. Применительно, например, к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций как вопросу местного значения это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного значения в данной сфере, а что является государственными полномочиями. Данный вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных районов. Таким образом, отсутствует разграничение вопросов местного значения по типам муниципальных образований. Соблюдение норм законодательства по местному самоуправлению требует, чтобы объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся актами соответствующего муниципального образования. Однако анализ законодательного регулирования чрезвычайных ситуаций показывает следующее. В ст. 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» говорится о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Основными задачами единой государственной системы является решение большого числа вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций, и задача ликвидации чрезвычайных ситуаций. Таким образом, в названном законе речь идет не о вопросах местного значения, а о задачах государственной системы и полномочиях местного самоуправления в рамках решения государственных задач. Логично было бы считать эти полномочия государственными. Это позволило бы осуществлять необходимое государственное регулирование решения данных вопросов, финансовое обеспечение, а не передавать их на самостоятельное решение органам местного самоуправления. Вместе с тем, дополнения в ФЗ № 131-ФЗ, введенные ФЗ от 01.01.2001 № 199-ФЗ, закрепляют как вопрос местного значения «организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Введение такого вопроса местного значения делает весьма сомнительным отнесение к вопросам местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций». Осуществление полномочий в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций требует существенных материальных и финансовых затрат, а также значительных организационных ресурсов. Точное определение, к какой категории вопросов – государственных или муниципальных – относятся перечисленные полномочия органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны и предупреждения и ликвидации ЧС, играет исключительно важную роль и для формирования расходов местных бюджетов, и для осуществления правового регулирования, и для организации и координации деятельности всей системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций в государстве.

Неопределенность разграничения полномочий касается и «оказания содействия» в установлении опеки и попечительства. Разрешить этот вопрос еще более сложно, т. к. органы местного самоуправления одного муниципального образования не вправе регулировать полномочия органов местного самоуправления другого муниципального образования, и их подчиненность не допускается.

Требуется провести исследование понятий «вопрос местного значения», «полномочия», «предмет ведения» и их соотношение, и на основе анализа дать рекомендации по внесению изменений и дополнений в статьи
14-17 нового Закона.

Несмотря на достаточное разнообразие самих формулировок, при сопоставлении используемых терминов в определении муниципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения вопросов местного значения, к муниципальной собственности, выявились следующие категории вопросов местного значения:

а) вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют весь комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели – реализации социальной ответственности, предоставление услуг;

б) вопросы, по которым органы местного самоуправления принимают меры, позволяющие достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, предоставления услуг иными субъектами хозяйственной деятельности, и ответственны за создание инфраструктуры для оказания услуг, а не за само предоставление конкретной услуги;

в) вопросы, по которым полномочия органов местного самоуправления различных типов МО и органов государственной власти четко не обозначены и не разграничены, объем деятельности органов местного самоуправления по этим вопросам определить не представляется возможным;

г) вопросы, сформулированные прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности;

д) вопросы, по своему содержанию скорее относящиеся к полномочиям органов местного самоуправления.

Предполагается в ходе дальнейшей реализации проекта дать рекомендации по соответствию используемых законодателем терминов и вытекающим отсюда последствиям по набору муниципальных услуг в широком смысле слова потребностям населения в решении конкретных вопросов местного значения и сложившейся ситуации со способами оказания данных услуг, и предложить возможные варианты разрешения проблемных ситуаций.

Необходимо выработать рекомендации по уточнению вопросов, относящихся к группе «в»: вопросы, по которым полномочия органов местного самоуправления различных типов МО и органов государственной власти четко не обозначены и не разграничены.

Следует отметить, что по вопросам предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также опеки и попечительства нельзя считать полномочия законодательно разграниченными. Учитывая значимость и затратность мер, направленных на решение этих вопросов, необходимо в кратчайшие сроки устранить неопределенность правового регулирования разграничения полномочий в этих сферах, не допуская перекладывания определения объема полномочий муниципалитетов в совместных действиях по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и опеке и попечительству на сами муниципальные образования. Это требует проведения дальнейших исследований вопроса разграничения полномочий в названных сферах и внесения уточняющих изменений в ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

При формировании реестра расходных обязательств и определении деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения необходимо учитывать категоризацию вопросов местного значения.

Для более четкого определения компетенции местного самоуправления желательно в законодательстве дать определение используемых терминов и понятий, характеризующих вопросы местного значения.

Под организацией предлагается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т. п., а комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной ответственности, предоставление услуг в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.

Обеспечение условий – это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо. При решении вопросов местного значения, связанных с «обеспечением условий», органы местного самоуправления должны отвечать не за само предоставление услуги, а за создание инфраструктуры, возможности для предоставления услуг.

Различие в используемых терминах предопределяет разные подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отнесенных к различным категориям исходя из используемых терминов при их описании.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Савранской О. Л. «Предварительное определение содержания вопросов местного значения с учетом использования различных терминов при их описании в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (краткий анализ терминов и понятий, используемых в ст. 14-16), приложение 13.

3.  Подходы к финансированию расходных обязательств муниципальных образований

Формирование расходной части бюджета МО с 2005 г. в соответствии с бюджетным законодательством допускается только на основании реестра расходных обязательств. Планировать в бюджете следующего года можно только расходы на цели, функции, мероприятия, предусмотренные реестром расходных обязательств, а производить расходы из бюджета – только в соответствии с реестром бюджетных обязательств текущего года. Вместе с тем, большинство МО до настоящего времени не приступило к работе над реестром или выполняет эту работу достаточно формально. Это, в некоторой мере, связано с непониманием значимости реестра как инструмента эффективного управления и с недостаточностью методического обеспечения формирования и ведения реестра расходных обязательств как совершенно новой задачи органов местного самоуправления.

Работы по ведению реестра расходных обязательств являются составной частью реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса, одним из механизмов среднесрочного планирования и обеспечения результативности расходов публичной власти. Однако для реального решения данных задач форма реестра должна обеспечивать:

-  четкое выявление основных мероприятий (услуг), на которые предусматриваются бюджетные расходы;

-  их безусловное соответствие вопросам местного значения или переданным органам местного самоуправления государственным полномочиям;

-  обязательное указание в реестре муниципальных правовых актов, устанавливающих конкретные цели, направления деятельности и расходования средств в данном МО, мероприятия, программы и проекты, минимальные социальные стандарты, объем, структуру, размер бюджетных расходов, нормативы, категории получателей бюджетных средств, конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств.

Исходя из этого, а также для выделения видов и объема услуг, оказываемых органами местного самоуправления в настоящее время и требующихся по новому законодательству, установления правовой обеспеченности решения вопросов местного значения и формирования расходной части бюджета, была разработана модифицированная форма реестра расходных обязательств; подготовлены методические рекомендации по формированию и ведению названного реестра с приложением примеров по заполнению данной формы по отношению к различным видам деятельности органов местного самоуправления и видам оказываемых муниципальных услуг.

Формирование и ведение реестра расходных обязательств – это установление жесткого соответствия целей деятельности, ресурсов и их использования в муниципальном образовании. Недостаточная эффективность бюджетных расходов, а, следовательно, и потребность в большем количестве финансовых средств в МО в значительной степени проистекают от неполного соответствия направлений расходования средств задачам местного самоуправления и компетенции органов местного самоуправления. (Однако это отнюдь не означает, что местное самоуправление в полной мере обеспечено достаточными для исполнения возложенных обязанностей бюджетными средствами.) Определение реальной потребности в финансовых и иных ресурсах для решения установленных новым Законом задач муниципальных образований возможно при подготовке и анализе реестров расходных обязательств по предложенной экспертами проекта модифицированной форме реестра.

Реестр при правильном его формировании и использовании может стать инструментом муниципального управления, обеспечивающим выход на систему муниципальных правовых актов, определение потребности в ее совершенствовании и пополнении в конкретном муниципальном образовании; на формирование оптимальной организационной структуры исполнительно-распорядительных органов МСУ; на стандартизацию муниципальных услуг; нормирование расходов; определение потребности в муниципальных программах, в том числе инвестиционных; на определение приоритетов расходования бюджетных средств и критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных организаций.

При формировании реестра расходных обязательств по предложенной форме обнаруживаются имеющиеся рассогласования при разграничении полномочий, дублирование деятельности по уровням публичной власти, пробелы в компетенции (не предусмотренные, но необходимые полномочия, важные упущенные сферы деятельности). Планируется в ходе дальнейших работ составить перечень выявленных при формировании реестра предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, не относящихся к вопросам местного значения, полномочий органов местного самоуправления (являющихся в соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» переданными государственными и требующих ежегодного соответствующего финансирования для введения данных норм), дать предложения по уточнению вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления в правовых актах.

Для решения задач, связанных с реформированием бюджетной сферы, исключительно важен предварительный контроль обоснованности бюджетных расходов как со стороны представительных органов, так и со стороны органов государственной власти. Необходимо при контроле соблюдения бюджетного законодательства не только проверять наличие реестра расходных обязательств и формирование расходной части бюджета в строгом соответствии с ним, но и анализировать содержание реестра на предмет соответствия расходов компетенции местного самоуправления и на наличие правового основания (муниципальных правовых актов) осуществления расходов из местного бюджета. Все вышеуказанное можно применить и для субъектов РФ, и для федеральных ведомств, включая территориальные органы.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материалах Савранской О. Л. и Зендрикова Ю. М. «Методические рекомендации по организации процесса формирования и ведения реестра расходных обязательств муниципальных образований», «Форма реестра расходных обязательств», приложения 14 и 15.

4.  Выявленные в ходе консультирования органов местного самоуправления наиболее актуальные вопросы

Наиболее актуальными на данном этапе являются консультации:

-  по формированию реестра расходных обязательств МО;

-  по приведению в соответствие с требованиями законодательства (разработке новых) уставов МО;

-  по определению услуг и деятельности органов местного самоуправления в рамках нового законодательства;

-  по разграничению объектов государственной и муниципальной собственности, порядку передачи объектов;

-  по особенностям функционирования и организации работ существующих единых для ряда поселений муниципальных организаций в ходе разграничения полномочий, в том числе по организации межмуниципальной кооперации;

-  по гражданско-правовому статусу органов местного самоуправления.

Правовым фундаментом законности деятельности органов местного самоуправления является устав МО, однако как подготовленные в ряде МО уставы, так и предлагаемые модельные уставы содержат ряд недостатков, пробелов в правовом регулировании, которые не позволяют решить стоящих перед уставом задач.

В ходе консультирования были отмечены возникающие у органов местного самоуправления сложности в разработке уставов муниципальных образований, определены наиболее типичные ошибки в уставах МО, в том числе предлагаемых модельных. Это обусловило разработку рекомендаций с целью оказания методической помощи органам местного самоуправления в работе над уставами МО, а также регистрирующим уставы государственным органам при экспертизе уставов муниципальных образований. Рекомендуется обратить внимание регистрирующих уставы органов на выявленные экспертами проекта основные недостатки и несоответствия требованиям законодательства в уставах МО.

Более подробно вышеназванные проблемы освещены в материале Савранской О. Л. «Рекомендации по разработке и экспертизе уставов муниципальных образований», приложение 16.