Предложения по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний в РФ (стр. 4 )

Собранная в КСС информация может быть использована уже на досудебной стадии производства по делу для проведения мероприятий по социальной адаптации подростка, для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также для более качественного проведения в отношении подростка судебно-психиатрической экспертизы (в необходимых для этого случаях). Суду такая информация позволяет более мотивированно, качественно и максимально индивидуализировано подойти к вопросу назначения наказания (его вида и размера, возложения определенных обязанностей) либо применения принудительных мер воспитательного воздействия, а главное – к вопросу определения объема и наполняемости предлагаемой подростку реабилитационной программы.

Всего за период июнь 2008 г. – 17 августа 2009 г. проводилось непрерывное индивидуальное социальное сопровождение в отношении 100 несовершеннолетних. Из них: проведено 87 социальных расследований, составлены и направлены в органы следствия 87 КСС на несовершеннолетних; в отношении 13 несовершеннолетних (по состоянию на 17 августа 2009 г.) социальные расследования находились в стадии проведения.

Особенностью применяемой в Чувашии технологии непрерывного социального сопровождения несовершеннолетних, совершивших уголовно-наказуемые деяния, является то, что указанная работа начинается с момента возбуждения уголовного дела, то есть уже на досудебной стадии производства по делу, - с направления органом предварительного следствия или дознания в КДНиЗП по месту жительства несовершеннолетнего запроса о сборе и предоставлении характеризующего материала, включающего в себя сведения о материально-бытовых условиях жизни семьи несовершеннолетнего, о круге знакомств, характере взаимоотношений со сверстниками, родителями, учителями, о его занятости, об уровне интеллектуального развития и т. д.

2. Мониторинг социальных услуг и реабилитационных программ на территории и их привлечение для социальной реабилитации несовершеннолетних, совершивших уголовно-наказуемые деяния, в том числе и несовершеннолетним, отбывающим срок в воспитательных колониях ФСИН России.

Специалистами по пробации проведен мониторинг и составлен Банк Реабилитационных Программ (далее – БРП) для несовершеннолетних группы риска. Банки реабилитационных программ имеются в каждом районном КДНиЗП и районных судах г. Чебоксары. БРП используются специалистами по пробации при разработке ИПР несовершеннолетнего, а судьями – при принятии судебных решений (вынесении приговоров).

Описанные две технологии являются лишь частью системы ювенальной пробации, реализуемой на региональном уровне.

Реализация на практике указанных выше принципов осуществляется путем планомерной и последовательной адаптации передовых методик служб пробации зарубежных стран, разработки и внедрении новых инновационных технологий, в комплексе образующих единую систему социальной реабилитации несовершеннолетних, совершивших преступления – ювенальную пробацию.

На региональном уровне система ювенальной пробации представляется в следующем виде. Региональная система ювенальной пробации – новая система исполнения уголовных наказаний в отношении несовершеннолетних, имеющая своей целью предотвращение преступности среди несовершеннолетних посредством исполнения уголовных наказаний и координации индивидуальной социально-реабилитационной работы.

Региональная система ювенальной пробации призвана решать задачи:

1.  Исполнение уголовных наказаний, не связанных с реальным лишением свободы.

2.  Организация и координация социально-реабилитационных услуг для несовершеннолетних, совершивших преступления (непрерывное индивидуальное социальное сопровождение несовершеннолетних).

3.  Развитие мер, альтернативных реальному лишению свободы (разгрузка пенитенциарной системы).

4.  Поддержка и развитие социальных услуг и реабилитационных программ для несовершеннолетних, совершивших преступления, по месту жительства и местах лишения свободы.

5.  Постпенитенциарная помощь несовершеннолетним, освободившимся из мест лишения свободы.

6.  Развитие медиации - программ примирения правонарушителя и пострадавшего.

Функцию исполнения уголовных наказаний, не связанных с реальным лишением свободы сегодня выполняют уголовно-исполнительные инспекции. В связи с тем, что федеральное законодательство очень жестко регламентирует задачи и полномочия уголовно-исполнительных инспекций, внедрение новых технологий в ее работу на региональном уровне представляется практически невозможным. Вместе с тем, законодатель определил задачи и установил широкий круг полномочий комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) по проведению индивидуальной реабилитационной работы с несовершеннолетними правонарушителями и координации деятельности заинтересованных структур. Однако в связи с ограниченностью кадровых, организационных, технологических ресурсов они сегодня не могут в полном объеме пользоваться своими полномочиями и решать установленные задачи. В связи с вышесказанным считаем оправданным и целесообразным в качестве эксперимента реализовать на региональном уровне технологию ювенальной пробации на базе КДНиЗП. Необходимо отметить, что методики и инструменты, разработанные для использования в сфере уголовного правосудия, были адаптированы и успешно применяются КДНиЗП в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В настоящее время в Чувашии идет развитие технологии ювенальной пробации в части расширения пилотных территорий, функций, осуществляемых специалистами по пробации КДНиЗП и категорий несовершеннолетних, охваченных социальным сопровождением. Так в гг. предполагается расширить территориальные рамки эксперимента, внедрить медиацию и охватить социальным сопровождением несовершеннолетних, ставших жертвами преступлений.

В целях совершенствования судопроизводства с участием несовершеннолетних, внедрения в Чувашской Республике ювенальных технологий, развития восстановительного правосудия и формирования региональной модели пробации (непрерывного социального сопровождения детей – жертв преступлений и несовершеннолетних, совершивших преступления) Постановлением Верховного Суда Чувашской Республики от 16.01.09. создан Координационный Совет по ювенальной юстиции, в состав которого вошли руководители заинтересованных министерств, ведомств и руководители общественных организаций.

Чувашским отделением Российского Благотворительного Фонда «Нет алкоголизму и наркомании» разработан и поддержан Фондом поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (далее – Фонд) проект «Модель ювенальной пробации в Чувашии». Также в настоящее время идет реализация мероприятия «Внедрение региональной модели ювенальной пробации» направления «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» региональной целевой программы «Дети Чувашии» на г. которое стало победителем конкурса региональных программ, проводившегося Фондом.

Поскольку речь идет об эксперименте, который имеет целью апробацию технологии ювенальной пробации на региональном уровне посредством внедрения новых социально-правовых технологий, методик и инструментов в действующую систему уголовного правосудия, мы пока не говорим о создании отдельной структуры – службы пробации. Главная задача, решаемая сегодня – апробировать разработанную технологию ювенальной пробации на региональном уровне. По результатам данного эксперимента можно будет говорить об эффективности технологии, и ее нормативно-правовом оформлении на федеральном уровне.

Касаясь вопроса создания службы пробации, где целевой группой кроме несовершеннолетних являются и взрослые, необходимо отметить, что в целом технология пробации, используемая в отношении несовершеннолетних, представляется применимой в отношении взрослых, осужденных к уголовным наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Опыт в сфере внедрения элементов ювенальной юстиции свидетельствует о том, что элементы службы пробации, применимые к несовершеннолетним могут успешно внедряться в рамках действующего законодательства и отрабатываться в рамках проектов и программ на региональном уровне. Внедрение новой технологии на ограниченной территории и в отношении ограниченной категории правонарушителей (несовершеннолетних) не является финансово обременительным, позволяет проводить эффективный мониторинг осуществления проекта и по мере необходимости своевременно вносить в него изменения.

4. Продвижение института пробации в России

Сложности продвижения института пробации в России

Необходимо также помнить целый ряд отличий в сложившейся уголовно-правовой практике зарубежных стран и России. Необходимо помнить то, что, как правило, пробация применяется только при условии признания обвиняемым своей вины в совершенном преступлении. Однако, как правило, в российском суде и адвокат, и прокурор нацелены на жесткую состязательность в процессе. Неверным будет обращаться к технологиям пробации (например, медиации), когда сторона защиты готова представить суду сильную доказательственную базу и обвиняемому, пользующемуся услугами адвоката, целесообразней доказывать свою невиновность, используя традиционные способы защиты, прописанные в процессуальном законе, или когда сторона обвинения изначально нацелена только на судебное разрешение спора. В современных российских условиях подозреваемому целесообразно отрицать свою вину в большинстве случаев «до последнего». В отличие от западных, в уголовной системе России отсутствует официальная процедура договоренности адвоката с прокурором (и в случае признания подсудимым вины прокуратура не гарантирует смягчение запрашиваемых санкций). Таким образом, психологическая работа с правонарушителем практически исключена (так как требует, прежде всего, открытости и доверия).

Сложности и первого и последующих этапов продвижения нового социально-правового института пробации во многом связаны с минимальностью аналитического обеспечения и отсутствием международных площадок полноценного обсуждения многих российских проблем и стратегий. При этом общемировые тенденции достаточно динамичны.

Очевидно, что заинтересованные сообщества в России еще очень далеки от данного этапа работ. Но пройти его необходимо. Например, уже сейчас мы сталкиваемся с общей проблемой - отсутствием единого понимания многих рабочих терминов (в частности, самого понятия «пробация»). Понятно, что и остальные вопросы требуют определенных усилий, и «не потом», а «сейчас».

При этом, простым заимствованием западных образцов здесь вряд ли можно обойтись. Во многих случаях перенос опыта может напоминать ситуацию «вкручивания лампочки в подсвечник». Наработки опыта – это уже результат, возникающий на определенном этапе работы какой-либо системы. Воспользоваться ими легко, а воспроизвести – сложно. Как правили, возникает соблазн самых разнообразных профанаций. В России анализ гуманитарных работ слабо развит, а в отношении комплексных программ и проектных предложений - не развит вообще.

Следует отметить, что в России некоммерческий (добровольческий) сектор пока еще довольно слаб, а работа муниципалитетов основана на всё том же принципе прямого администрирования. При этом ни у местного сообщества, ни у подавляющего большинства неправительственных организаций нет нацеленности именно на борьбу с преступностью. Такова общая ситуация в стране, и её социокультурная и политическая составляющие еще долго будут неизменными. Таким образом, для укоренения целого ряда подходов, апробированных в западных странах, у нас в стране нет необходимой социальной почвы.

В конце 70-х годов доктрина социального обеспечения сменяется новой моделью исправительного воздействия по типу «наказание преступления, а не преступника». Многие стратегии начинают снова склоняться к приоритетному учету именно объективных, а не субъективных факторов правонарушения. Некоторые исследователи называют данную тенденцию – возвратом к суду в классическом его понимании. Таким образом, основной акцент на гуманитарную и социально-психологическую работу (т. е. на наиболее эффективный элемент пробационного воздействия) смещается на самое начало уголовного процесса – на точку, в которой воспитательное воздействие имеет самые большие перспективы. Как известно, легче уберечь от ошибки, чем исправить ее. Очевидная целесообразность этого простого тезиса была дополнительно подтверждена на Западе и социальными мониторингами, и экономическими подсчетами, и ростом общественных профилактических программ. В российской стратегии продвижения пробации она по-прежнему рассматривается в качестве работ, которые концентрируются вокруг суда, колонии и выхода из нее.

Таким образом, разрабатывая программы профилактики криминальных ситуаций в стране, нужно по возможности избегать стратегий, при которых мы окажемся в роли тех, кто постоянно «догоняет ошибки запада». Выполняя работы на каждом этапе продвижения пробации, необходимо параллельно корректировать их с новейшими тенденциями гуманитарной мысли. Поэтому внедрять в России пробацию необходимо с учетом всего накопленного опыта и отечественных традиций. В силу этого, как уже отмечалось, служба пробации должна начинать работу с подозреваемыми, потерпевшими и свидетелями еще на досудебной стадии, продолжать работу с осужденным после вынесения приговора и с лицом, отбывшим назначенное наказание.

Перспективы формирования службы пробации в России

В целях формировании государственной политики, соответствующей международным стандартам, считаем, что необходимо развить систему альтернативных мер уголовного наказания, основанную на правовых и социально-реабилитационных технологиях.

Анализ уголовно-исполнительных систем зарубежных стран и результаты реализации проектов и программ в субъектах РФ по усовершенствованию системы уголовного правосудия дают основания полагать, что наиболее эффективной и применимой в российских условиях системой предупреждения преступлений и правонарушений является система пробации. Пробация – комплексная социально-правовая технология реабилитации правонарушителей, решающая задачи качественного выполнения и координации в обществе уголовных наказаний, способствующая снижению нагрузки других правоохранительных органов и пенитенциарной системы. Кроме того, пробация экономически более выгодна, чем система исправительных учреждений ФСИН.

Считаем целесообразным создание в России отдельной службы – Федеральной службы пробации в системе Министерства юстиции РФ.

Федеральная служба пробации могла бы осуществлять следующие функции:

1.  Исполнение уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы.

2.  Подготовка отчетов о социальной ситуации правонарушителя: по заказу органов следствия, суда и прокуратуры, а также по запросу суда при рассмотрении вопроса о его условно-досрочном освобождении из мест лишения свободы.

3.  Непрерывное индивидуальное социальное сопровождение правонарушителей и лиц, освобожденных условно-досрочно из мест лишения свободы: разработка и координация деятельности работников ведомств и учреждений по реализации индивидуальных программ реабилитации поднадзорных лиц, привлечение реабилитационных ресурсов территории.

4.  Поддержка и развитие социальных услуг и реабилитационных программ для правонарушителей по месту жительства и местах лишения свободы.

5.  Постпенитенциарная помощь лицам, освободившимся из мест лишения свободы.

6.  Медиация (примирение правонарушителя и пострадавшего.

Цели, задачи и используемые технологии и формы работы предопределяют требования к статусу работников. Работники федеральной службы пробации должны иметь статус гражданских государственных служащих, так как их основная функция – содействовать социальной реабилитации правонарушителей посредством индивидуального социального сопровождения и вовлечения реабилитационные программы по месту жительства. Исполнение ими функций надзора за исполнением решений суда (приговора) правонарушителем позволяет применять жесткие санкции в отношении правонарушителей, которые не выполняют предъявляемые требования.

Считаем, что работники федеральной службы пробации на местах должны иметь высшее образование (желательно квалификацию «специалист по социальной работе»). На начальном этапе целесообразно организовать централизованные курсы начального обучения работников основным методам и технологиям работы.

Предложения по продвижению института пробации в РФ:

Выход из достаточно сложной ситуации проектирования нового для России феномена пробации как целостной системы видится в целом ряде мер и шагов, направленных, в первую очередь, на уяснение реальной «карты» человеческой активности и ведомственных интересов в сфере зарождения нового социально-правового института. Безусловно, необходим анализ и точечного «живого» опыта, и формализованных программ.

Что касается анализа структурных программ и сопутствующих им нормативных актов, то он сильно затруднён желанием ведомств «сохранить лицо» в любой ситуации. Что в программе является рабочим, а что нет, и насколько легитимны те или иные акты – определить достаточно сложно. В основном, остается надеяться на квалифицированность, компетентность и хотя бы минимальную независимость отдельных специалистов-экспертов. Однако необходимо разработать критерии, которыми они могли бы пользоваться при оценке ситуации.

Что касается аналитической работы в сфере общественных инициатив, то общепринятая практика конференций и круглых столов кажется малоэффективной. Просто собрать воедино лучший опыт по профилактике преступлений в регионах и содействовать интенсивному информационному обмену между территориями в данном случае – не лучший выход. Эмпирические наблюдения без обобщений дают основания для оптимизма, но не для выводов. «Разрозненные общественные инициативы», центры помощи и даже НКО при структурах, ответственных за профилактику правонарушений, как правило (возможно, по инерции) придерживаются принципа «хорошо там, где нет традиционно въедливого бюрократического контроля» и неохотно обрастают процедурами согласований, отчетов, томами первичной переписки. Не всегда возможно проанализировать работу новаторских коллективов, в которых, например, отсутствует постоянная рефлексия оснований своей деятельности. Есть предположение, что многие хорошо работающие НКО на местах могут быть своего рода «эндемиками» – то есть их деятельность основана на использовании только местных, особых «человеческих» ресурсов. Например, волонтерские группы естественным образом складываются в основном в регионах с по-настоящему сильным добровольческим движением.

Возможно, на первом этапе один из важных шагов – это составление сбалансированных, аналитически проработанных, концептуально обоснованных программ регулярного взаимодействия не только структур, но и частных лиц, объединений, движений и т. д. – всех, у кого есть реальный опыт разрешения проблем в данной сфере. Таким образом, пилотные площадки разной направленности и различного статуса в их постоянной связи между собой (например, на междисциплинарных аналитических сессиях) – могут стать итогом первого этапа развития пробации в России.

В западных странах получили широкое развитие так называемые «альтернативы уголовному преследованию», и внимание многих социальных сервисов сфокусировано именно на ранних стадиях уголовного процесса. Даже в благополучной Европе власти стараются уравновесить возрастающее в геометрической прогрессии экстенсивное направление материальных ресурсов в систему исполнения наказаний за счет постоянных «гуманитарных вложений» в, несомненно, более эффективную систему пробации. Финансовые расходы в данном случае уравновешены живыми человеческими усилиями. Таким образом, задействуются «неосязаемые активы», используется активный человеческий интерес, задействуются большие накопления знаний, привлекаются ресурсы местного сообщества и т. д. Наше мнение склоняется к тому, что подобное соотношение (скажем, 50/50) видится как наиболее оптимальное для развития гуманитарных технологий в любой сфере. Применительно к пробации, это означает, что вложения в людей и в реорганизацию укоренившихся систем социальной работы должны предшествовать созданию организационных структур.

При этом уповать на естественный исход событий не приходится (рост самосознания граждан, повышение интереса у профессиональных сообществ, развитие НКО – все это очень медленные процессы). Своим темпом процесс гуманитарных преобразований в уголовной сфере (у тех же самых западных стран) занял не менее тридцати лет.

Соответственно для ускорения процесса, нам необходимо выработать определенный проектный подход к проблеме становления пробации. Идея о необходимости проектирования и «запуска» естественно-искусственных процессов в России не нова, но, на наш взгляд, до конца не принята. При этом, обсуждение сложных социально-правовых объектов (таких, как, например, пробация) нуждается в применении сложных методов современного социально-культурного проектирования и планирования. Сама ситуация «запуска» новых масштабных гуманитарных механизмов возлагает повышенную ответственность на всех участников данного процесса и требует установления определенных норм гуманитарной аналитической и проектировочной работы. Определенные смысловые блоки работы могут быть намечены в соответствии с наиболее значимыми проблемными точками, возникшими в последние несколько лет. Следует отметить, что развивать службу пробации можно как сравнительно компактный государственный орган, который выступает в качестве государственного заказчика и контролера исполнения государственного социального заказа, а исполнителями такого заказа могут выступать некоммерческие организации, работающие в данной сфере и располагающие необходимыми квалифицированными кадрами и опытом деятельности.

Необходима основательная подготовка и переподготовка кадров для работы в службе пробации. Например, давно говорится о том, как важно изменить подход и точку зрения самого суда на преступление (что судья, например, должен видеть в криминальном событии не только уголовно наказуемое преступное деяние, но и реальную жизненную ситуацию конкретного человека). Об этом в России говорится часто и много. Однако существенных сдвигов в этой сфере добиться пока не удается. Карательный подход – он не только в УПК и УК, в системах отчетности и в установках вышестоящих чиновников, он – основа основ всей уголовной цепочки и проявлен во всех ее составляющих, видимых и невидимых (часть звеньев при этом срослись между собой практически неразрывно). На изменение сложившейся ситуации также должны быть направлены действия в рамках мер по созданию службы пробации.

Предложения на основе опыта Чувашской Республики

На основе опыта по реализации региональной модели ювенальной пробации в Чувашии считаем, что при формировании Федеральной службы пробации целесообразно придерживаться следующих положений:

Изучение истории становления служб пробации в зарубежных странах (особенно примечателен в этом плане опыт Латвии) показывает, что наиболее эффективным подходом является проектный подход, предполагающий апробацию на местном (региональном) уровне передовых зарубежных технологий и российских инноваций на базе традиционных форм и методов работы. При этом общая координация и управление проектами осуществлялась межведомственной либо межсекторной группой при правительствах или ведомствах (Координационные Советы, Консультативные Советы и т. д.)

5. Предлагаемые принципы продвижения технологии пробации в России:

5.1. Использование проектного подхода.

Предполагает государственный заказ на разработку моделей службы пробации в России. Сегодня в России на федеральном и региональном уровнях идут пилотные проекты и программы одновременно в двух направлениях: реализуются программы развития альтернативных уголовных наказаний; апробируются модели пробации в отношении несовершеннолетних правонарушителей. В связи с этим, целесообразно провести анализ данных инициатив и разработать федеральную программу развития моделей пробации, определив приоритетные регионы в качестве пилотных площадок.

Использование проектного подхода позволит поддержать инициативы, апробировать различные модели службы пробации в регионах, и самое главное – развить и внедрить технологии, методики и инструменты, необходимые для организации деятельности федеральной службы. Кроме того, в результате реализации проектов в регионах будут подготовлены специалисты, которые станут первыми работниками Федеральной службы пробации.

Считаем целесообразным определить в качестве пилотных площадок для апробации моделей пробации Чувашскую Республику, Ростовскую область, г. Санкт-Петербург, Саратовскую область, Пермский край.

5.2. Выбор главного ведомства, заинтересованного и ответственного за создание Федеральной службы пробации и координация усилий остальных заинтересованных структур на федеральном уровне.

Ведомство, заинтересованное в формировании Федеральной службы пробации, могло бы лоббировать вопрос создания службы пробации и осуществлять общее руководство реализацией проекта (программы) формирования Федеральной службы пробации в России, соответствующими проектами и программами регионов.

Считаем, что таким ведомством должно выступить Министерство юстиции РФ.

5.3. Формирование межсекторных площадок и рабочих групп на федеральном и региональном уровнях для обсуждения вопросов создания Федеральной службы пробации, мониторинга процесса реализации проектов и разработки проектов законов и других нормативных документов.

Подобные площадки на федеральном уровне можно создать при Правительстве РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ. На региональном уровне наиболее эффективной технологией межведомственного и межсекторного взаимодействия является, на наш взгляд, Координационные советы при ведомствах. Например, в сфере развития технологий социальной реабилитации несовершеннолетних правонарушителей в ряде регионов России были образованы и эффективно работают Координационные советы при областных, краевых, верховных судах регионов.

5.4. Принцип содержательного расширения границ программы и проектов в регионах.

Данный принцип означает постепенное плановое (на основе промежуточных результатов реализации проектов и программ) расширение:

- функций, осуществляемых работниками службы пробации: от составления отчетов по запросу органов следствия и суда до осуществления государственного социального заказа на разработку и реализацию социально-реабилитационных программ для правонарушителей;

- целевой группы проектов и программ: от несовершеннолетних, осужденных к мерам, не связанным с лишением свободы, до различных категорий взрослых правонарушителей;

- территориальных границ программы и проектов.

Соблюдение данного принципа позволит не допустить искусственного увеличения количества лиц, выполняющих функции работников службы пробации, а вовлекать в программу и проекты новых лиц в связи с увеличением нагрузки.

5.5. Принцип обеспечения общественной и политической поддержки продвижению технологии пробации.

Данный принцип предполагает лоббирование и продвижение идеи формирования Федеральной службы пробации в различных политических кругах, обсуждение с общественностью вопросов формирования Федеральной службы пробации и информирование населения о событиях и результатах в соответствующей сфере. Соответствующим образом ориентированная и ориентирующая информация о системе пробации и о ходе ее апробации должна быть не только доступной для массового потребителя, но и активно проникающей в сознание возможно более широких слоев общества и требующей от граждан встречной интерактивности.

5.6. Научно исследовательская работа по развитию инновации – системы пробации.

Необходимо непрерывно проводить научные исследования в области исполнения альтернативных наказаний и социальной реабилитации правонарушителей.

5.7. Разработка требуемых нормативно-правовых актов и содействие их принятию.

Нормативно-правовые документы должны стать закрепляющим итогом, результатом усилий, продемонстрировавших жизнеспособность и эффективность инновации – технологии пробации

Представляется, что на первом этапе необходимо разработать Концепцию совершенствования системы альтернативного уголовного наказания, предусматривающую апробацию различных моделей службы пробации в регионах РФ в течение 2 - 3 лет.

Содержание правовых документов определится в ходе и по результатам проведенной программы и проектов. Считаем, что правовую основу Федеральной службы пробации могут составить следующие документы:

1. Федеральные законы:

- «О Федеральной службе пробации»;

- Уголовный Кодекс РФ (с соответствующими внесенными изменениями);

- Уголовно-процессуальный Кодекс (с соответствующими внесенными изменениями);

- Уголовно-исполнительный кодекс (с соответствующими внесенными изменениями).

2. Положение о Федеральной службе пробации.

Раздел 3. Система исполнений наказаний и гражданское общество: Общественные советы и общественные наблюдательные комиссии.

1.  Модели взаимодействия структур исполнительной власти и общественных организаций.

Третий раздел предложений по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний посвящен формам взаимодействия этой системы со структурами гражданского общества. Как известно, сегодня выделяют несколько основных моделей взаимодействия власти и гражданских организаций: Это модели сотрудничества, игнорирования и конфронтации. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон, так и сотрудничеством, построенном на доминировании власти. К первой группе могут быть отнесены «модели садовника», когда органы власти целенаправленно поддерживают развитие структур гражданского общества, партнерскую модель и «модель архитектора», когда гражданские организации сами участвуют в реформировании органов государственной власти (примером последней модели могут служить и настоящие Предложения по реформе системы исполнения наказаний).

Вторая группа моделей сотрудничества, основного на доминировании органов власти – это патерналистская модель, когда государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку ее решений в обществе, а также модель «приводных ремней», реализованная в тридцатые-семидесятые годы в СССР.[10]

Практически для всех правоохранительных органов преобладающей моделью взаимодействия с неправительственными организациями в 90-е годы прошлого века была модель игнорирования. Ситуация изменилась и достаточно быстро в начале 2000 гг., точнее, после Московского гражданского форума 2001 г., в рамках которого была успешно реализована система «переговорных площадок», на которых встречались, обсуждали проблемы и пути их решения как представители властных структур, так и общественники. Наиболее открытой из всех силовых структур в этой ситуации оказалось Министерство юстиции, в которое незадолго до этого была передана из МВД вся громадная система исполнения наказаний.

2.  Общественные советы

Одной из причин, по которой система исполнения наказаний оказалась хотя бы относительно открытой по сравнению с другими правоохранительными органами, является на наш взгляд понимание руководством многих учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) потенциальной полезности деятельности общественных и, особенно, благотворительных организаций, как источника дополнительных ресурсов. Действительно, гуманитарная помощь и другие благотворительные акции, которую многие организации оказывают заключенным, помогает решать достаточно острые социальные проблемы в колониях, а благотворители оказываются реальными помощниками руководства ФСИН и ее территориальных управлений (УФСИН).

Существенно более сложным и неоднозначным было и частично остается отношение многих руководящих сотрудников ФСИН и УФСИН к попыткам общественников контролировать соблюдение прав осужденных, а также вносить предложения по реформированию системы исполнения наказаний в сторону ее гуманизации.

Наиболее институциализированной формой взаимодействия органов ФСИН и общественных организаций являются Общественные советы, деятельность которых мы рассмотрим в динамике. В июле 2003 года был создан Общественный совет при Министре юстиции РФ по вопросам развития уголовно-исполнительной системы. В его задачи входило содействие учреждениям и территориальным органам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ в создании гуманных условий отбывания наказаний; соблюдение прав и законных интересов сотрудников УИС Минюста РФ, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в том числе оказание помощи в их трудовом и бытовом устройстве; получение юридической консультационной и иной помощи осужденным и сотрудникам уголовно-исполнительной системы; защита прав человека в местах лишения свободы; оказание юридической помощи в совершенствовании нормативной правовой базы в части защиты прав и законных интересов сотрудников УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение взаимодействия с органами власти по отстаиванию гражданских прав и законных интересов осужденных и сотрудников УИС Минюста РФ.

В состав совета вошли многие известные правозащитники, включая и некоторых из авторов настоящих Предложений, представители других общественных организаций, церкви. Как отмечал председатель Совета, правозащитник В. Борщев: «задача подобных органов – обратить внимание власти на проблемы, которые она не замечает, или не хочет решать, скажем, из-за отсутствия времени. Нам удалось добиться пересмотра многих уголовных дел. В декабре 2003 года были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, смягчающие наказания осужденным. В связи с этим должны были быть пересмотрены тысячи дел. Эту роль взял на себя Общественный совет. Вместе с министерством были подготовлены рекомендации по пересмотру дел»[11]. Важно также, что по примеру Общественного совета при Минюсте стали создаваться территориальные советы при начальниках ГУИН: в Перми, Нижнем Новгороде, Казани, Вологде, Карелии, Краснодаре и в других городах. Ежемесячные заседания Общественного совета продолжались около года, до осени 2004 г., но сущностная работа под эгидой Совета продолжалась: проводились выездные заседания, семинары в рамках Школы общественных инспекторов, созданной с целью реализации положений закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности", который готовился при активном участии членов Общественного совета и уже несколько лет находился на обсуждении в Государственной Думе. Можно констатировать, что в этот период в системе исполнения наказаний реализовывалась близкая к партнерской модель взаимодействия государственных структур к партнерской модель взаимодействия власти и структур гражданского общества.

В августе 2006 г. появился Указ Президента РФ (№ 000 от 01.01.2001 г.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим министерствам», который создавал правовую основу для создания общественных советов при правоохранительных органах. Можно предположить, что одним из оснований для появления подобного указа был положительный опыт деятельности Общественного совета при Министре юстиции.

Полгода спустя, 26 января 2007 г., появился приказ о создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы. В соответствии Положением о совете, утвержденном

этим приказом, «основной целью совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой (далее – УИС), защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.». Уже в этих строках мы видим определенный сдвиг в приоритетах задач по сравнению с Общественным советом при Минюсте в сторону переноса внимания от заключенных к сотрудникам системы ФСИН.

Еще показательней изменение состава Общественного совета. По доступной нам информации, этот Совет увеличился практически вдвое – с 11 до 21 человек, при этом из прежнего состава в новый совет вошли только трое – О. Зыков, М. Каннабих и священник Д. Смирнов. Ни одного правозащитника, включая и бывшего председателя в составе нового совета уже не оказалось. Зато в него вошли четыре бизнесмена, четыре представителя СМИ, несколько докторов юридических наук и т. д. Эти изменения были связаны, на наш взгляд, с таким политическим фактором, как рост настороженности в гг в органах государственной власти по отношению к правозащитным организациям, опасением реализации сценариев «цветных революций» и т. д.

В регионах летом в течении 2007 года проходил активный процесс создания аналогичных общественных советов при территориальных управлениях ФСИН. Такие советы были созданы при в Архангельске, Пензе, Дагестане, Москве и Московской области, в Алтайском и Хабаровском краях, в республиках Карелия, и Мордовия и т. д. Там же, где такие советы уже существовали ранее, они были существенно переформатированы, при этом, в рядке случаев многие активные правозащитники-общественники не вошли в новые составы советов. Частично этому причиной стал общий сдвиг политики в сторону реализации патерналистской модели взаимодействия, частично неготовность самих правозащитников конструктивно сотрудничать с сотрудниками системы исполнения наказаний.

На наш взгляд, все же полностью патерналистская модель, для которой характерно допущение властью общественников для выполнения определенных благотворительных или образовательных миссий, при исключении реального общественного контроля или, тем более, выдвижения альтернативных программ для государственных органов или предложений по их реформированию, так и не была реализована. Аргументом является, в частности, сама возможность реализации настоящего проекта по подготовке предложений по реформе системы исполнений наказаний, инициаторами и активными участниками которой были председатель Общественного совета при ФСИН , член Общественного совета , и который реализовывался при поддержке руководства ФСИН.

Подробная информация о деятельности Общественного совета при ФСИН и о работе Общественных советов при УФСИН представлена в Аналитической записке, подготовленной специально для этого проекта ответственным секретарем Общественного совета при ФСИН , приведенном в Приложениях к тексту настоящих предложений, здесь же приведем кратко итоги анализа состава одиннадцати Общественных советов при УФСИН, информацию о которых нам удалось получить в соответствующих регионах. Предметом анализа был персональный состав ОС при ФСИН в Республиках Алтай, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Удмуртия и Чувашия, в Пермском крае, в Ивановской, Томской, Тюменской и Ульяновской областях и в Санкт-Петербурге (совместный совет с Ленинградской областью).

В состав этих советов входит от семи до двадцати двух человек (в среднем по всем регионам России – средняя численность Совета – одиннадцать человек). Если рассматривать процентное соотношение различных групп его членов, но на первом месте оказываются представители общественных организаций – 20%, на втором – представители различных конфессий – 14%, на третьем – ветераны системы исполнения наказаний и иных силовых структур – 13%, далее следуют представители университетов и науки – 11%, бизнес-структур – 9%, представители учреждений культуры, соц-защиты и творческой интеллигенция – 8%, исполнительной власти – 7%, СМИ – 6%, спорта – 5%.

Вместе с тем мы на примере состава рассмотренных общественных советов мы видим существование нескольких моделей, принципов их формирования, существование которых следует и из Аналитической записки . Так, например, в случае Пермского края, Томской и Тюменской областей и республики Чувашия мы можем говорить об Общественном совете с преобладанием представителей общественных организаций, которые составляют от 30 до 70% от общего числа их членов. В случаях Ивановской области и Республики Мордовия преобладают представители различных конфессий, составляющие от 30 до 40%, при этом в Общественном совете Ивановской области нет ни одного представителя НКО. В случае Республик Алтай и Северная Осетия-Алания в составе советом преобладают ветераны системы исполнения наказаний, составляя от 40 до 50% от общего числа, при этом в них не входит ни одного представителя общественных организаций. Особый случай представляет общественный совета при УФСИН по СПб и Ленинградской области – здесь 50% - половину членов совета составляют представители бизнеса.

Можно предположить, что столь различный состав Общественных советов отражает приоритеты, цели, с которыми они были сформированы – повышение престижа самой системы исполнения наказаний и ее сотрудников, благотворительная помощь, духовное кормление или общественный контроль и предложения по гуманизации системы исполнения наказаний.

3.  Общественные наблюдательные комиссии.

Весной 2008 г. Государственной думой был принят, а 1 сентября этого же года вступил в действие Федеральный закон от 01.01.01 года «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Принятие этого закона стало итогом многолетних усилий правозащитников и лидеров других общественных организаций по легализации системы общественного контроля мест лишения свободы.

С 1 января 2009 года уже в 51 субъекте РФ приступили к работе общественные наблюдательные комиссии, утвержденные Общественной палатой Российской Федерации (в количестве от 5 до 20 человек).

В половине этих комиссий есть члены территориальных общественных советов из числа представителей общественных организаций, входящих в их состав. Они подготовлены, имеют уже опыт работы, знают систему и могут принести большую пользу в проводимом контроле и оказании содействия общественными объединениями лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В 39 субъектах РФ в состав общественных наблюдательных комиссий вошли 64 члена общественных советов при территориальных органах УИС.

В целом в состав этих комиссий вошли существенно больше правозащитников – общественников, чем их входило и входит в состав Общественных советов при УФСИН. Эта положительная тенденция связана на наш взгляд как с изменением общего вектора политики в связи с приходом нового Президента РФ, так и с тем, что в рамках деятельности этих комиссий требуется реальная и кропотливая работа по посещение мест заключения – на которую, по-видимому, оказались не готовы многие из тех, кто с готовностью вошли в состав Общественных советов.

Первый год деятельности таких комиссий выявил определенные проблемы в развитии системы общественного контроля лишения свободы. Так, в соответствии с принятым Законом «Об общественном контроле…» ведомства, в которых есть места принудительного содержания, должны разработать Положения о порядке посещений учреждений такого рода в соответствующих ведомствах. В настоящее время еще не подготовлены и не пущены в оборот положения о порядке посещений в учреждениях ФСБ, Министерства образования и здравоохранения, поэтому эти учреждения пока остаются вне зоны общественного контроля.

. Уже выявилась проблема, связанная со сроком деятельности этих комиссий. По закону она создается на два года. Опыт показывает, что созданная комиссия только к концу первого года работы приобретает какой-то опыт и наблюдения, и сбора и анализа информации, и организации разумного диалога с УФСИН и администрациями учреждений. Остается год, и комиссия подлежит замене в каком-то объеме. Допустим только двухразовый срок. Если все члены комиссии останутся на второй срок, то через три года надо кому-то начинать все сначала. Возможно, что стоит определить такой алгоритм замены: первый раз половину, и так через следующие два года заменять половину состава, что позволит осуществлять преемственность опыта и знаний в работе.

Далее, статья 9 Закона определяет, что «Общественное объединение, выдвинувшее в соответствии со статьей 10 настоящего Федерального закона кандидатуру в состав общественной наблюдательной комиссии, в случае назначения выдвинутого кандидата членом общественной наблюдательной комиссии возмещает расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и оказывает содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей общественной наблюдательной комиссии». Если реально посмотреть на ситуацию, то существует очень мало общественных объединений, которые могли бы реально обладать возможностями возмещать расходы на поездки к местам расположения учреждения УФСИН, проживание в гостиницах. Эти расходы не предусмотрены в грантах, а значит, их не позволит осуществлять ни налоговая служба, ни аудиторская проверка, ни грантодатель. Это же относится к расходам на связь, к канцелярским расходам.

В ст. 12 Закона сказано: «Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах». Это командировки, отсутствие на работе, от которой работодатель без ущерба для себя не может освобождать работника. Если же член комиссии является сотрудником общественного объединения, то и в этом случае его работа создает дополнительные трудности в работе его организации и в выполнении им своих обязательств перед организацией. Конечно, следует понимать, что и организация, выдвинувшая человека в общественную комиссию, и человек, согласившейся войти в комиссию, более или менее понимают, на что идут, и согласны на какие-то жертвы.

И, тем не менее, все эти обстоятельства приводят нас к выводу, что условия для работы комиссий достаточно жесткие, подчас реально исключающие более или менее реальную возможность осуществления общественного контроля за местами принудительного содержания граждан.

Ст. 15, п.4 говорит: «О планируемых посещениях мест принудительного содержания общественная наблюдательная комиссия уведомляет соответствующий территориальный орган уголовно-исполнительной системы, орган внутренних дел, пограничный орган федеральной службы безопасности, орган управления образованием Российской Федерации, указывая намеченные к посещению места принудительного содержания и даты посещения, а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)». По непонятным причинам, в законе отсутствуют ФСБ и Минздрав, которые обладают учреждениями с принудительным содержанием граждан, или их присутствие в Законе скрыто в формулировке: «а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)»? Возможно, именно по этой причине до сих пор нет «Положений о порядке посещений» этих учреждений, аналогичных «Положению о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий», разработанному м выпущенному ФСИН.

Опыт первых же визитов показал, что для осуществления действительно продуктивного общественного контроля члены комиссии должны очень многое знать не поверхностно, а глубоко профессионально. Перечень вопросов, по которым необходимо осуществлять общественный контроль, требует знаний в области права, медицины, образовательных процессов, производственных процессов. Возможно, целесообразно дать право привлекать к работе комиссий специалистов, хоть и на том же принципе общественных начал?

Важно отметить, что постепенно накапливается и опыт взаимодействия членов Общественных советов при УФСИН с региональными общественными наблюдательными комиссиями. Во многих регионах этот опыт положителен и конструктивен, тем более что, как отмечалось ранее, в 39 субъектах РФ в состав общественных наблюдательных комиссий вошли члены общественных советов при территориальных органах УИС. Однако такая ситуация наблюдается менее чем в половине субъектов РФ. А как быть с теми регионами, где в состав общественных не вошло ни одного представителя общественных организаций?

Есть и такие примеры, когда даже председатель Общественного совета при УФСИН, активный общественник, не знает о точном составе соответствующих наблюдательных комиссий, и даже о вручении им мандатов он узнал из сообщений в региональных СМИ.

4.  Некоторые предложения по совершенствованию деятельности Общественных советов и Общественных наблюдательных комиссий.

Руководству ФСИН России совместно с членами Общественного Совета при ФСИН, членами Общественной палаты и представителями экспертного и правозащитного сообщества подготовить методическое письмо о создании Общественных советов при УФСИН, в которых бы оговаривались такие, например, принципы, как необходимость включения в их состав правозащитных и иных общественных организаций, а также ограничения на представленности в них ветеранов самой системы исполнения наказаний. Руководству ФСБ, министерств образования и здравоохранения разработать Положения о порядке посещений мест принудительного содержания. Общественной Палате РФ и Министерству финансов РФ разработать предложения о формах компенсации расходов членов Общественных наблюдательных комиссий, которые они несут в процессе реализации задачи этих комиссий. Общественной палате РФ и экспертно-правозащитному сообществу разработать предложения о порядке ротации членов Общественных наблюдательных комиссий, который помог бы сохранить преемственность в их работе и накопленный опыт.

5.  Во всех ведомственных «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» предусмотреть размещение в доступном для содержащихся месте информации об ОНК и контактах с ней.

6.  Во всех ведомственных «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» зафиксировать право членов наблюдательных комиссии знакомиться с документами регистрационной формы (читать, делать выписки), с другими журналами – дисциплинарными, медицинскими журналами, с регистрацией обращений и жалоб.

7.  В «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» исключить требование к разрешению посещения ИВС согласие следователей на встречи членов наблюдательных комиссий с подследственными и подозреваемыми.

8.  Общественной палате и экспертно-правозащитному сообществу подготовить поправки в Федеральный закон от 01.01.01 года «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания», которые зафиксировали бы обязанность соответствующих ведомств реагировать на замечания, рекомендации и отчеты Общественных наблюдательных комиссий.

Общественной Палате РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, общественным организациям, имеющим опыт такой работы в сфере общественного контроля организовать систему обучения вновь назначенных членов общественных наблюдательных советов. Общественной палате РФ, Общественному совету при ФСИН, Уполномоченному по правам человека в РФ, Ассоциации независимых наблюдателей – разработать программу мероприятий по развитию сотрудничества и обмена опытом между Общественными советами при УФСИН и Общественными наблюдательными комиссиями в субъектах РФ. Органам государственной власти в целом и органам системы исполнения наказаний – переходить от патерналистской модели взаимодействия с общественными организациями к одному из вариантов партнерской модели.

[1] Обзор законодательства скандинавских и балтийских стран по службе пробации (уголовному надзору). Серия «Права человека» - СПб. Составитель – Санкт-Петрербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», 2005. СС. 6-7.

[2] Презентация Гейл Стидс (Канада) «Обзор: принципы системы ювенальной юстиции и федеральное законодательство» на всероссийской конференции «Стратегия развития ювенальной юстиции в Российской Федерации», состоявшейся в г. Москва 9-10 июня 2009 г.

[3] «Служба пробации Латвии».-Рига.-2004.-с.4.

[4] Дементьева (Латвия) «Государственная служба пробации» на всероссийской конференции «Стратегия развития ювенальной юстиции в Российской Федерации», состоявшейся в г. Москва 9-10 июня 2009 г.

[5] «Создание службы пробации для несовершеннолетних в России» //Вопросы ювенальной юстиции», №2, 2006 г.

[6] Обзор законодательства скандинавских и балтийских стран по службе пробации (уголовному надзору). Серия «Права человека»-СПб. Составитель - Санкт-Петербургская правозащитная организация «Гражданский контроль», 2005.-с.52-65.

[7] Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу РФ /Под общ. ред. ._ Изд.2-е, перераб. и доп.- М.: Юристъ,1999.-с.44-45.

[8] В Сб-ке:: «О судебной практике по делам о преступлениях и материалам о правонарушениях несовершеннолетних». Методические рекомендации./ Под научной ред. . Ростов-на-Дону: , 2005. С. 76-107.

[9] «Создание службы пробации для несовершеннолетних в России» //Вопросы ювенальной юстиции», №2, 2006 г.

[10] Более подробно о моделях взаимодействия – см.: Сунгуров взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт. // Модернизация экономики и глобализация: В 3 кн. /Отв. ред. . Кн. 1. – М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2009, с. 500-508; Сунгуров власти и структур гражданского общества: возможные модели. // Гражданский диалог, 2008, №3, с. 37-39.

.

[11] Общественные советы при органах власти. /Ред. Л. Грибанова, Е. Крючкова; Агентство социальной информации. – Москва, 2006, с. 7.