Северо-Западный филиал (Санкт-Петербург)
государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
г. Санкт-Петербург, В. О., 10-линия д. 19
Сравнительно-правовой анализ государственного финансирования политических партий в Российской Федерации и в Федеративной республике Германии
Автор: Студент 3-го курса очной формы обучения | Научный руководитель: д. ю.н., профессор, |
Санкт-Петербург
2005
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 2
Прямое государственное финансирование политических партий. 3
Косвенное государственное финансирование политических партий. 9
Заключение. 15
Список литературы: 16
I.... Законы, нормативные акты: 16
Введение
2005 год является особо важным в вопросе развития избирательного права и процесса в Российской Федерации, так как именно в этом году будут приняты новые редакции федеральных законов, регламентирующих порядок и процедуру выборов в федеральный орган представительной власти, избирательные законы ряда субъектов Российской Федерации, в том числе Санкт-Петербурга. Благодаря реформе избирательного права существенно возрастает роль таких субъектов избирательного процесса, как политических партий. Переход к пропорциональной избирательной системе на выборах в Государственную Думу ФС РФ, обязательное распределение не менее половины депутатских мандатов по партийным спискам в законодательных органах власти субъектов РФ, безусловно, подчеркивают особую значимость политических партий в современном избирательном процессе, отличительной чертой которого также является возрастающее влияние финансовых факторов. Становится очевидным, что наличие финансовых ресурсов у политических партий является одним из самых важных условий проведения избирательных кампаний. Особо актуальной проблемой в вопросе формирования финансовых ресурсов партий является государственное финансирование, так как оно является индикатором возможности осуществления независимости партий, степени их значимости для государственного механизма. Именно государственному финансированию политических партий посвящена эта работа. Проводится сравнительно-правовой анализ данного института в России и Германии, так как система государственной поддержки партий в ФРГ является наиболее близкой к Российской.
Прямое государственное финансирование политических партий
В Германии и России в соответствии с интерпретацией действующего сейчас законодательства, партии, участвующие в выборах, имеют право получать за счет государства компенсации расходов на проведение предвыборной кампании. Порядок возмещения расходов на избирательные кампании в ФРГ определяется разделом четвертым Закона «О политических партиях» от 01.01.01 года (в редакции от 01.01.01 г.)[1], а в Российской Федерации - главой VII федерального закона от 01.01.01 г. «О политических партиях»[2].
Закон «О политических партиях» ФРГ гласит, что «государство предоставляет партиям средства для частичного финансирования деятельности, которая предусмотрена Законом, в частности Конституцией»[3], а в российском ФЗ «О политических…» указано, что госфинансирование проводится в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном данным федеральным законом. Критериями для государственного финансирования партий в Германии являются результаты голосования за партию в ландтаги земель, Бундестаг и Европарламент. В России в соответствии с п. 1 статьи 33 ФЗ «О политических…» государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования также осуществляется по итогам участия политических партий в выборах. В ФРГ субсидии выдаются тем партиям, которые после подведения итогов выборов в Бундестаг или Европарламент получают не менее 0,5 процентов голосов избирателей, или на последних выборах в ландтаг той или иной федеральной земли завоевывают не менее одного процента голосов. Также партия может получить государственное финансирование в случае привлечения не менее 10 процентов «первых голосов» (голосов за кандидата по одномандатному округу) в каком-либо избирательном округе.[4] Данные ограничения не распространяются на партии национальных меньшинств. Таким образом, законодатель содействует представительству в региональных и местных органах законодательной власти депутатов от национальных меньшинств (датчан, сербов, фризов), компактно проживающих в отдельных районах ФРГ[5]. В России средства из федерального бюджета получают те партии, федеральный список кандидатов которых получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на последних выборах или если по одномандатным избирательным округам было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых определенной политической партией или избирательным блоком, а также, если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, в выборах Президента Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Теперь же в связи с переходом к пропорциональной избирательной системе госфинансирование будут получать лишь партии, преодолевшие трехпроцентный порог, и кандидат на пост Президента РФ которых, получил более 3 процентов голосов избирателей.
Как представляется, финансирование партий в зависимости от полученных голосов избирателей обоснованно по нескольким причинам. называет следующие: во-первых, за пределами избирательной кампании законодатель не связан принципом равного избирательного права; во-вторых, партии не равны между собой по поддержке избирателей, числу членов партии и так далее, что законодатель не может не учитывать, а вклад партий в процесс формирования и выражения воли граждан, осуществления ими своих прав бывает разным – он определяется числом полученных голосов избирателей; в-третьих, дифференцированное государственное финансирование партий получает по итогам голосования, помимо правовых оснований социальную легитимацию[6]. Именно последняя причина, по нашему мнению, является основополагающей, так как стадия легитимации в различных процессах, в том числе и в процессе правогенеза, является индикатором эффективности правовой нормы, института и всей системы в целом. Таким образом, российский законодатель определил минимальной порог легитимации деятельности партии в три процента.
Общая сумма, выдаваемая всем партиям в порядке возмещения их расходов на проведение предвыборной кампании в ФРГ исчисляется как произведение из 0,70 евро на общее количество избирателей в данном избирательном регионе, а также дополнительно 0,85 евро за каждый голос, если общее количество голосов превышает 4 миллиона[7] (до введения единой европейской валюты за единицу исчисления бралась 1,3 немецкой марки[8], а до 1989 года - 5 западногерманских марок[9]). Распределение этой суммы по партиям идет пропорционально количеству полученных ими голосов. До недавнего времени дополнительно к этому партии, получившие не менее 2 процентов всех отданных в данном избирательном регионе вторых голосов (то есть, по партийным спискам), получали так называемую «поощрительную выплату», равную 6 процентам общей суммы. Получаемая одной партией дополнительная сумма не должна была превышать 80 процентов доли от общей суммы, приходящейся на эту партию. В своем принципиально важном решении от 9 апреля 1992 г. Федеральный конституционный суд Германии объявил существенные части принятой до того системы финансирования политических партий противоречащими Основному закону. Суд потребовал от законодателей принять меры по своевременному устранению нарушений Основного закона страны с тем, чтобы во время выборов 1994 г. (Бундестаг 13 созыва) они больше не повторялись. Положение о выплате партиям дополнительной суммы в порядке возмещения расходов на проведение предвыборной кампании было отменено. Это изменение вошло в силу без промедления. Одновременно Федеральный конституционный суд предоставил законодателю право перестроить систему государственного финансирования партий и перейти от возмещения расходов на предвыборную кампанию к схеме общего финансирования.
В Российской Федерации общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы…» (ч. 3 ст. 33 ФЗ «О политических партиях»)[10]. На данный момент МРОТ равен 100 рублям[11], то есть за один голос избирателя партия может получить всего 50 копеек. Это примерно в 50 раз меньше компенсационной выплаты в Германии. Однако в своем докладе на Парламентских слушаниях «Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в годах и перспективах развития избирательного законодательства» Председатель ЦИК РФ подчеркнул, что предполагается увеличить сумму госфинансирования в 4-6 раз (то есть до 2-3 рублей)[12], в январе 2005 года в СМИ появилась информация о десятикратном увеличении данной суммы. Но такое повышение объема финансирования партий не способно решить их финансовые проблемы и ослабить зависимость от жертвователей. Безусловно, необходимо увеличивать бюджетное финансирование по мере экономического развития страны и отказаться от практики «привязывания» суммы выплат к МРОТ, установив фиксированную сумму компенсаций. Увеличение государственного финансирования будет способствовать установлению большей независимости партий от финансово-промышленных групп, лоббистов. Особо отметим, что на сегодняшний день государственные субсидии составляют примерно 100 миллионов рублей в год (примерно 2,7 миллионов евро)[13]. Увеличение бюджетных ассигнований партий не ляжет тяжелым бременем на федеральный бюджет, но в тоже время может серьезно повыситься эффективность работы партий и, как представляется, способствует их большей независимости от различных лоббистов.
Заметим, что в Российской Федерации отсутствует дифференцированная шкала госфинансирования, как, например, в ФРГ, где, как упоминалось выше, партия получает финансирование на 0,15 евро больше за каждый голос, полученный сверх четырехмиллионного порога голосов избирателей. Здесь вступает в силу принцип справедливости[14] при распределении бюджетных средств, так как было бы неверно, если финансирование, скажем, Социал-демократической партии Германии (SPD), за которую по партийным спискам проголосовало в 2002 году 18.488.668 человек (38,5 процентов от общего количества проголосовавших), было одинаковым со Свободной демократической партией (FDP), за которую по федеральному списку проголосовало 3.538.815 человек (7,4 процента от общего количества проголосовавших).[15] В России же мы имеем ситуацию, когда, например, «Единая Россия», набравшая по федеральному списку голосов, и Аграрная партия России, получившая почти в 10 раз меньше голосов избирателей (2205704), финансируются по одинаковым коэффициентам (плоской шкале финансирования).[16] В связи с этим в ФЗ «О политических партиях» целесообразно предусмотреть увеличение выплат на 20-25% за каждый голос, полученный партией, если общее количество голосов превышает 8 миллионов. Это цифра рассчитана исходя из того, что избирателей в РФ примерно в 2 раза больше, чем в ФРГ[17]. предложил другую схему дифференциации: для политических партий, впервые участвующих в выборах, норматив государственных субсидий на один голос избирателя установить на уровне 70-75 процентов от обычного, обосновывая это тем, что некоторые партии, избирательные блоки и объединения (например, «Демократический выбор России», «Наш дом – Россия и др.), добившиеся успехов однажды, в Государственную Думу следующего созыва не проходили[18]. Как представляется, подобные ограничения означали бы нарушение принципа равенства партий и занижение уровня легитимации данного субъекта права.
Отметим, что в ФРГ субсидии выдаются партиям после представления ими соответствующего отчетного доклада и письменного заявления не позднее 30 сентября отчетного года (статья 19 Закона «О политических партиях»). Заявление должно быть представлено членом исполнительного комитета партии, который согласно партийному уставу является лицом, ответственным за финансовые вопросы. Деньги на частичное возмещение расходов в связи с выборами в Бундестаг, Европарламент или ландтаг рассчитываются до 15 февраля года, следующего за годом проведения выборов. Что касается земельного уровня, то Президент Бундестага предписывает министрам-президентам ландтагов, ответственных за предоставление государственного финансирования на данном уровне, какие суммы должны быть выплачены земельным правлениям партий (из расчета 0,50 евро за 1 голос избирателя). Перечисление оставшихся денег производится федерацией через федеральные правления партий (если таковые имеются). Эти средства выдаются поэтапно (в объеме до 25 процентов от общей суммы субсидий на каждом периоде) в течение года по следующему графику: 15 февраля, 15 мая, 15 августа и 15 ноября (часть 6 статьи 19а Закона «О политических…»)[19]. В России в соответствии с ч. 6 статьи 33 ФЗ «О политических…» средства федерального бюджета выделяются партиям не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующего созыва.
Отдельное внимание необходимо уделить госфинансированию партий в России, входящих в избирательный блок. Из смысла ч. 8 статьи 33 ФЗ «О политических…» вытекает, что средства федерального бюджета распределяются между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока, в равных долях, если иное не было определено избирательным блоком при его создании. Однако Закон не указывает, обязаны ли избирательные блоки политических партий иметь собственные расчетные счета или же государственное финансирование входящих в избирательный блок партий осуществляется на счета политических партий. Вопрос не праздный, потому что из текста Закона не ясно, как рассматривать положения ч. 8 статьи 33. По юридической логике, очевидно, что следует руководствоваться положениями ч. 4 статьи 33, в которой указано, что средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями. Таким образом, Закон признает временный характер избирательных блоков, что, как представляется, говорит о заблуждении избирателей при объединении политических партий. В связи с этим последний законопроект ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…»[20], в котором институт избирательных блоков упраздняется, несомненно, является правильным и оправданным.
В России партии имеют право отказаться от государственного финансирования[21]. В случае отказа неиспользованные суммы зачисляются в доходы федерального бюджета. В ФРГ такое право de facto существует, однако законодательно оно не закреплено. До сих пор ни одна партия РФ или ФРГ не воспользовалась этим правом, хотя ряд партий заявляло и заявляют о том, что являются противниками государственных субсидий. Например, в ФРГ социал-демократы длительное время были против этого института, но когда соответствующий закон был все же принят, от государственных денег руководители СДПГ не отказались, заявив, что в сложившихся условиях такой отказ увеличил бы неравенство ее шансов по сравнению с конкурентами[22]. Кстати говоря, именно спор о характере финансирования партий со стороны государства, вспыхнувший между СДПГ, находившейся тогда в оппозиции, и ХДС/ХСС, долгие годы находившейся у власти, а значит, державшей в своих руках финансовые средства, затянул в свое время принятие закона о партиях[23]. Сегодня за радикальное изменение условий финансирования партий в Германии выступают «зеленые»[24]. В Российской Федерации против госфинансирования выступают СПС и «Яблоко».
Интересной правовой нормой немецкого законодательства является установление так называемого потолка государственного финансирования на все партии вместе взятые – 133 миллиона евро в год, или 532 миллиона за один легисратурный период[25]. В Росси установление подобного ограничения на данный момент не является целесообразным, так как доля участия государства в формировании бюджетов партий мизерная.
Уделим также внимание такому феномену избирательного законодательства ФРГ, как начисление сумм из государственной казны на взносы от физических лиц. Согласно статье 18 ч. 3 п. 3 Закона «О политических…» на каждое евро от пожертвований физических лиц государство дополнительно начисляет 0,38 евро. При этом учитываются суммы до 3300 евро[26]. Таким образом, государство способствуют привлечению в партии пожертвований от частных лиц, а не от юридических. Партиям становится выгодно проводить работу с населением с целью привлечения данных средств, так как они дополнительно получат от государства «поощрение» в размере 38 процентов. В тоже время данная норма порождает неравенство партий, так как основными источниками формирования фондов партий могут быть средства от крупных жертвователей (более 3300 евро) или от юридических лиц. В России введение такого института является невозможным в свете отсутствия у государства средств на дополнительные выплаты.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что госфинансирование политических партий, прошедших в Парламент, является ключевым элементом современной избирательной системы в ФРГ и должно стать таковым в России, потому что, как обоснованно отметил председатель ЦИК , «партиям нужны деньги, они не смогут существовать только лишь за счет усилий своих активистов и членских взносов. Отказавшись от государственного финансирования, мы подтолкнем наши партии к зависимости от финансово-промышленных групп. Очень соблазнительно на огромные деньги, накопленные в условиях первоначального накопления капитала, приобрести голоса депутатов Госдумы»[27].
Косвенное государственное финансирование политических партий
В России и Германии государство предоставляет партиям для политической рекламы бесплатное эфирное время и печатные площади в средствах массовой информации во время избирательных кампаний, что является косвенным госфинансированием[28]. Это обусловлено тем, что в РФ и ФРГ в «ближайшей перспективе навряд ли положительное решение получит вопрос о прямом общем государственном финансировании политических партий»[29], то есть вопрос о переходе партий на полное бюджетное финансирование. И тем актуальнее становится применение многообразных видов косвенного государственного финансирования, которое не столь обременительно для бюджета.
В Германии бесплатное время в эфире на политическую рекламу во время избирательной кампании предоставляется государственными радио и телевизионными компаниями[30], также как и в России. В ФРГ число объявлений, а также продолжительность и время передачи устанавливается государственной радио или телевизионной станцией в соответствии с принципами, выработанными в соглашении между радиовещательной компанией и представителями основных партий. Количество и время объявлений устанавливается пропорционально результатам предыдущих выборов. В Германии бесплатные объявления являются не совсем ощутимой привилегией, так как они весьма коротки по времени (всего 150 секунд). Например, во время избирательной кампании 1990 года для правящей партии Христианско-демократический союз выделялось 8 сеансов на каждую вещательную радиостанцию[31]. Оплачиваемые объявления на государственных радиостанциях ФРГ, в отличие от российских, не разрешены[32].
Российские СМИ с государственным участием[33] также обязаны предоставить бесплатное эфирное время, печатные площади всем партиям, зарегистрировавшим свои списки (ст. 50, 51 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)[34]. Соответствующие расходы организаций теле - и радиовещания, периодических печатных изданий покрываются за счет их текущего бюджетного финансирования. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из общероссийских государственных организаций телерадиовещания выделяет на каждом из своих каналов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее одного часа в рабочие дни. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из региональных государственных организаций телерадиовещания выделяет на каждом из своих каналов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее 30 минут в рабочие дни, а в случае, если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее двух часов в день, - не менее одной четвертой части общего времени вещания. Предоставляемое бесплатно эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле - и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию («прайм-тайм»). Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени отводится для проведения дискуссий, «круглых столов», иных совместных агитационных мероприятий. Организация телерадиовещания вправе увеличить выделяемый ею объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения совместных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все политические партии и региональные группы кандидатов должны быть допущены на равных основаниях[35].
Политические партии, зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, и региональные группы кандидатов имеют право на предоставление им бесплатной печатной площади соответственно в общероссийских государственных периодических печатных изданиях и региональных государственных периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на следующих условиях: равный объем предоставляемой печатной площади, равноценное место на полосе, одинаковый размер шрифта и иные равные условия. Общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которую каждая из редакций государственных периодических печатных изданий предоставляет политическим партиям, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов, должен составлять не менее 10 процентов от общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания. Информация об общем объеме бесплатной печатной площади, которую такое периодическое печатное издание предоставляет для целей предвыборной агитации публикуется в данном издании не позднее чем через 30 дней после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов[36].
Статья 71 ФЗ «О выборах депутатов…» (ст. 69 Законопроекта) предусматривает возмещение бюджетных расходов политическими партиями, которые не подтвердили серьезность своих намерений результатами выборов. Партии, получившие менее двух процентов голосов избирателей, недопущенные к распределению депутатских мандатов, обязаны возместить СМИ с государственным участием стоимость бесплатного эфирного времени и печатной площади. Возмещение указанных денежных средств должно быть произведено политическими партиями до дня сдачи итогового финансового отчета. ЦИК РФ в трехдневный срок со дня официального опубликования общих результатов выборов направляет государственным организациям телерадиовещания и редакциям государственных периодических печатных изданий список политических партий, которые должны возместить им стоимость бесплатно оказанных услуг. Государственные организации телерадиовещания и редакции государственных периодических печатных изданий в десятидневный срок со дня официального опубликования общих результатов выборов сообщают каждой такой политической партии объем и стоимость предоставленных ими бесплатных эфирного времени и печатной площади, а также свои юридический адрес и банковские реквизиты. Политические партии обязаны в течение 12 месяцев со дня официального опубликования результатов выборов депутатов Госдумы ФС РФ осуществить данные выплаты, если более продолжительный срок не предусмотрен договором между партией и СМИ. В случае невыполнения обязательств по договору, заключенному в связи с предоставлением бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, денежные средства взыскиваются соответствующей организацией СМИ в судебном порядке по истечении указанных в договоре сроков возмещения средств. Стоимость предоставленных бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади не возмещается, если политическая партия или региональная группа кандидатов отказалась от их использования не позднее чем за пять дней до выхода агитационного материала в эфир[37].
По итогам выборов 1999 года сумма задолженности 22 избирательных объединений (блоков) перед СМИ за бесплатно предоставленное эфирное время и печатные площади превысило 600 миллионов рублей.[38] Складывалась такая ситуация, когда СМИ в связи с неуплатой данных средств терпели довольно большие убытки. В связи с этим 23 июня 2003 ФЗ «О внесении дополнений в подпункт 2 пункта 4 статьи 98 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[39] были внесены поправки, указывающие, что бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь не предоставляются:
· политической партии, в том числе участвовавшей в выборах депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации в составе избирательного блока, если она не возместила (избирательный блок не возместил) в полном объеме государственным организациям телерадиовещания, редакциям государственных периодических печатных изданий стоимость бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, предоставленных ей (ему) на проводившихся ранее выборах депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации;
· политической партии, являющейся правопреемницей политической партии, не возместившей стоимость бесплатной агитации в СМИ[40].
В результате на парламентских выборах 2003 года три политические партии и четыре общероссийские общественные объединения были лишены права на бесплатные услуги СМИ (среди них «Российская партия самоуправления трудящихся», «Российская экологическая партия «Зеленые», общероссийские общественные организации «Конгресс русских общин», «За гражданское достоинство», «Промышленный союз» и «Инженерный прогресс России»)[41].
В связи с трудностями взыскания сумм задолженности после выборов, целесообразно предусмотреть дополнительные гарантии своевременного возврата данных денежных средств. Во-первых, можно ввести институт поручительства за политическую партия, то есть какая-либо коммерческая организация могла бы взять на себя ответственность уплатить задолженности партии перед ЦИКом и СМИ в случае невозможности исполнения обязательств данными партиями (субсидиарная ответственность). Безусловно, подобные меры увеличили бы зависимость небольших политических партий от финансовых структур. Однако на сегодняшний день доля пожертвований юридических лиц практически всех подобных небольших партий является основным источником формирования избирательных фондов после собственных средств (например, на выборах 2003 года – избирательный блок «Великая Россия – Евразийский Союз», политическая партия «Истинные патриоты России» и т. д.)[42]. Тем не менее, дабы ослабить косвенное воздействие представителей бизнеса на избирательный процесс, возможно освободить от таких поручительств партии, которые на последних выборах преодолели двухпроцентный барьер. Во-вторых, можно предусмотреть личную административную ответственность должностных лиц политических партий-должников. В-третьих, целесообразно установить пеню для партий-должников в размере 0,1 ставки рефинансирования ЦБ РФ за один день просрочки[43]. Данные меры будут способствовать защите интересов государственных СМИ, а тем самым казны Российской Федерации и более ответственному отношению так называемых «диванных партий» к избирательному процессу.
Следующей формой косвенного государственного финансирования является освобождение на выборах отдельных категорий юридических и физических лиц от уплаты налогов. В Российской Федерации в соответствии с п. 30 статьи 217 и п. 10 статьи 238 Налогового кодекса РФ не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов за выполнение этими лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний[44]. Учитывая общегосударственное значение агитационной деятельности в рамках выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в письме от 01.01.01 г. № ВГ-15-03/917 «О налоге на добавленную стоимость» указывает, что доходы от размещения предвыборных агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, в периодических печатных изданиях и от предоставления эфирного времени организациями телерадиовещания не включаются в налогооблагаемую базу и, соответственно, не подлежат обложению налогом на добавленную стоимость, в пределах устанавливаемых норм расходов на эту цель[45]. Аналогичные положения прописаны в Письме УМНС РФ по г. Москве от 01.01.01 года № 02-14/19223[46], Рекомендациях ЦИК РФ[47].
Для Германии сегодня актуальным налоговым вопросом в контексте избирательного процесса является спор о возможности вычета процента из суммы облагаемого налога на политические взносы. Ставки немецких налогов, как известно, одни из самых высоких в мире и ограничения на вычет процента из суммы облагаемого налога всегда оказывали серьезное воздействие на партии. В семидесятые годы, когда возможность вычета процента из суммы облагаемого налога на взносы частных лиц или корпоративных налогоплательщиков была ограничена суммой в 1800 немецких марок в год, уклонение от уплаты налогов приняло скандальный характер и привело в 1984 г. к реформе закона о налогах, который разрешил вычеты в размере 5% от годового дохода или 0,2 % от годового оборота, с тем, чтобы на законных основаниях стимулировать частных лиц на финансирование партий. Эта возможность вычетов процента из суммы облагаемого налога на прибыль решением федерального Конституционного суда в 1986 г. была признана неконституционной, поскольку нарушалось равное право граждан оказывать влияние на политический процесс. Суд, однако, разрешил, чтобы был установлен фиксированный минимум, который не должен превышать DM на налогоплательщика в год[48]. На основе этого решения вновь были пересмотрены законы о налогах, и в настоящее время вычеты процента из суммы облагаемого налога на членские взносы, перечисляемые партиям, ограничены для физических лиц суммой в 6000 немецких марок[49].
Отметим, что в Германии в связи с освобождением от уплаты налогов на пожертвования, возникают, время от времени, серьезные политические скандалы. Например, одно из наиболее громких нарушений, ставшее известным общественности, получило в прессе название «афера Флика». Концерн Флика платил деньги как пожертвования партиям через близкие к ним фонды и организации. В период с 1969 по 1980 годы данный концерн пожертвовал 26 миллионов марок партиям ХДС/ХСС, СДПГ, СвДП[50]. Подобный скандал прогремел и в 2001 году в связи с денежными махинациями бывшего канцлера Коля, о чем более подробно будет сказано в третьей главе.
Важным является тот факт, что большой объем незаконных денежных средств направлялся к партиям через околопартийные фонды[51], финансирование которых также осуществляет государство в связи с решением Конституционного суда ФРГ 1986 года[52]. На основании этого предполагаем, что финансирование данных фондов[53] можно также обозначить как косвенное государственное финансирование. Данные фонды имеют возможность проводить научные исследования в области политики и доводить их до общественности, тем самым, влияя в определенной степени на общественное отношение к партиям, которые они поддерживают. констатирует, что данные фонды обеспечивают «свои» партии научной информацией по внешней и внутренней политике, необходимой для политической работы и для предвыборной борьбы, публикуют научные труды, в которых те или иные проблемы современности освещаются в идейном духе «близкостоящей» партии[54], что значительно помогает партиям в предвыборной борьбе. Вследствие этого сделаем вывод, что госфинансирование фондов является косвенным финансированием партий.
Заключение
Нормы российского и немецкого избирательного права, регулирующие правоотношения в области государственного финансирования политических партий имеют как общие черты, так и существенные различия. Их схожесть заключается в общей системе построения финансирования, то есть в рассматриваемых странах имеются прямое и косвенное государственное участие в формировании денежных фондов политических партий. Различия проявляются при реализации институтов финансирования по нескольким основным направлениям. Во-первых, это размер выделяемых денежных средств. Так сумма госфинансирования партий в ФРГ в десятки раз превосходит российские показатели. Во-вторых, в механизмах реализации государственной нематериальной поддержки (например, имеются различия в налоговом законодательстве в контексте избирательного права) и др.
Таким образом, можно сделать вывод, что сравнительно-правой анализ финансирования партий имеет важное значение для понимания сущности реформ в данной области в России, тенденций, присущих германской политической системе, и для выдвижения предложений по совершенствованию как российского, так и немецкого законодательства и механизма реализации правовых норм.
Список литературы:
I. Законы, нормативные акты:
1.1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 апреля 1999 года. М., 2000.
1.2. Гражданский кодекс Российской Федерации: части первая, вторая и третья. М.: «Проспект», 2004.
1.3. Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: «Омега-Л», 2004.
1.4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 года №67-ФЗ// Российская газета. 20июня.
1.5. О политических партиях. Федеральный закон 11 июля 2001 года №95-ФЗ// Российская газета. 20июля.
1.6. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». СПб, «Питер». 2003.
1.7. Федеральный закон «О внесении дополнений в подпункт 2 пункта 4 статьи 98 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 51. Ст. 4982.
1.8. Федеративная республика Германия: Конституция и законодательные акты. Под ред. и вступит. статьей . М., 1991.
II. Книги, монографии:
2.1. . Право и финансирование выборов: Научно-практическое пособие. М., 1998.
2.2. Маклаков право стран-членов европейских сообществ: Справочник. М., 1992.
2.3. Урьяс механизм ФРГ. М., 1978.
2.4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов./ Отв. ред. к. ю.н. . М., 2003.
2.5. Федеральный закон о выборах в германский Бундестаг: Материалы по вопросам политики и общества в Федеративной Республике Германия. Бонн, 1993.
III. Авторефераты:
3.1. Дубровина партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2004.
3.2. Поляшова система России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2000.
3.3. Романенко политических партий в России: Конституционно-правовые проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2004.
IV. Периодические издания:
4.1. , Васильев о пребывании делегации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в Федератиыной Республике Германии.// Вестник Центральной избирательной комиссии. №7 (2С. 107-109.
4.2. Дубровина аспекты участия политических партий в избирательном процессе. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2001. №9.
4.3. Выборы начинаются.// Итоги №11 (30C. 10-13.
4.4. Лапаева деятельность российских политических объединений: Проблемы правовой регламентации.// Право и экономика. № 17/18. С. 52-58.
4.5. Леванский финансирование выборов и предвыборные расходы партий в ФРГ.// Журнал о выборах. №С. 58-59.
4.6. Леванский о партиях и партии ФРГ.// Журнал о выборах. №С. 34-39.
4.7. ФРГ: умеренный партийный плюрализм.// Полит. исслед. №
4.8. . «Тихие институты»: (Спорные аспекты внешне - и внутриполитической деятельности фондов ФРГ).// Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 9. С. 23-30.
4.9. Финансирование политических партий.// Обозреватель-Observer. 2004. № 4 (171).
4.10. Романенко финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования).// Журнал о выборах. №С. 18-23.
4.11. , О визите делегации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в ФРГ в связи с выборами в Бундестаг.// Вестник Центральной избирательной комиссии. №10 (6С. 69-72.
4.12. Чиркин и выборы (российский и зарубежный опыт).// Журнал о выборах. №С. 12-14.
4.13. Юдин политических партий в зарубежных странах: (Правовая регламентация).// Государство и право. 1996. № 6. С. 140-150.
4.14. Второй финансовый отчет поступления и расходования средств избирательных фондов политических партий и избирательных блоков по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва.//Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. Специальный выпуск (том 1).
4.15. Информация о совместном российско-германским семинаре «Партии и выборы».// Вестник Центральной избирательной комиссии. №9 (7С. 144-150.
4.16. О проведении российско-германского семинара «Федерализм: общее и особенное в избирательном законодательстве и избирательной практике России и Германии.// Вестник Центральной избирательной комиссии. №5 (4С. 65-81
V. Справочные издания:
5.1. Большой юридический словарь. Под ред. , . М., 2000.
5.2. , . Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в вопросах и ответах: Политико-юридический справочник для кандидатов, организаторов и иных участников избирательных кампаний. СПб., 2003.
VI. Издания на иностранных языках:
6.1. Manshtein S. Was Wahlwerbung wirklich leisten kann?. [?], 1990.
6.2. Klaus Schäfer. Gewählt – und dann? Berlin, 2003.
6.3. Jung H., Krause F. Die Stamokap-Republik der Fliks. Frankfurt a/Main, 1985.
6.4. Schick R., Zeh W. The German Bundestag. Rheinbreitbach, 1999.
6.5. R. Schick, M. Feldkamp. Wahlen. Berlin, 2003.
6.6. M. Feldkamp, C. Sommer. Parlaments-und Wahlstatistik des Deutschen Bundestages /03. Berlin, 2003.
6.7. Kürschners Volkshandbuch: Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode. München, 2003.
6.8. Unser Geld: Ein Helf für die Schule: Sekundarstufe I. Bonn, 2004.
6.9. Ipsen J. Globalzuschusse statt Whalkampfkostenerstattung.// Juristenzeitung. – Tubingen, 1992. Jg. 47, № 15/16. S. 753-761.
6.10. Haubrich W. Deutsches Geld in spanischer Politik.// Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2.02.2000.
6.11. Urteil des BVerfG vom 14.07.1986.// Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band 73. Tuebingen, 1987. S. 1-39.
VII. Интернет-ресурсы:
7.1. Официальная страница ЦИК РФ: www. *****/
7.2. Официальный сайт Федерального избирательного комитета Германии: www. bundeswahlleiter. de/
7.3. Официальный сайт Конституционного суда ФРГ: www. bverfg. de/
7.4. Официальный сайт политической партии «Союз 90/Зеленые»: www. gruene. de
7.5. Официальный сайт Посольства ФРГ в РФ: www. *****
7.6. Независимый информационно-аналитический портал о выборах: www. vibori. info/
7.7. Сайт о законодательстве РФ и Москвы, предпринимательское право: www. *****/
[1] Bundesgesetzblatt I, S. 149, 2268.
[2] О политических партиях. Федеральный закон 11 июля 2001 года №95-ФЗ// Российская газета. 20июля.
[3] Информация о совместном российско-германским семинаре «Партии и выборы».// Вестник Центральной избирательной комиссии. №9 (7С. 148.
[4] . Государственное финансирование выборов и предвыборные расходы партий в ФРГ.// Журнал о выборах. №С. 58.
[5] . Законодательство о партиях и партии ФРГ.// Журнал о выборах. №С. 35.
[6] . Государственное финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования).// Журнал о выборах. №С.22.
[7] http://www. bundeswahlleiter. de/wahlen/rechtsgr/e/partg4_e. htm#22
[8] . Партии и выборы (российский и зарубежный опыт).// Журнал о выборах. №С. 14.
[9] Федеративная республика Германия: Конституция и законодательные акты. Под ред. и вступит. статьей . М., 1991. С. 134.
[10] О политических партиях. Федеральный закон 11 июля 2001 года №95-ФЗ// Российская газета. 20июля.
[11] См. Ст. 5 ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» от 01.01.01 года .
[12] http://www. *****/_1/doklad_veshniakov221004.htm
[13] Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 18; . Правовое регулирование финансирования выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.// Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2002/2003 учебном году. М., 2004. С. 155.
[14] Принцип справедливости в избирательном законодательстве РФ и ФРГ не закреплен. Однако ряд представителей юридической науки (см., например, Поляшова система России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2000.) считают, что существующий перечень принципов не совершенен в связи с ограничительным толкованием понятия «избирательная система» и соответственно нуждается в дополнение.
[15] R. Schick, M. Feldkamp. Wahlen. Berlin, 2003. S. 29.; M. Feldkamp, C. Sommer. Parlaments-und Wahlstatistik des Deutschen Bundestages /03. Berlin, 2003. S. 6-7.
[16] http://*****/WAY//sx/art//cp/1/br/
[17] Klaus Schäfer. Gewählt – und dann? Berlin, 2003. S. 8.
[18] . Государственное финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования).// Журнал о выборах. №С.22-23.
[19] The Law on Political Parties (Party Law). Bonn, 2003. P. 9.
[20] http://www. *****/_3/zakon/zakon_proekt/GLAVA_5.htm
[21] См. ч. 10 ст. 33 ФЗ «О политических партиях»
[22] . ФРГ: умеренный партийный плюрализм.// Полит. исслед. №
[23] . Политический механизм ФРГ. М., 1978. С. 11-12.
[24] http://www. gruene. de
[25] The Law on Political Parties (Party Law). Bonn, 2003. P. 7.
[26] http://www. bundeswahlleiter. de/wahlen/rechtsgr/e/partg4_e. htm#IV
[27] А. Камакин. Выборы начинаются.// Итоги №11 (30С. 13.
[28] Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов./ Отв. ред. к. ю.н. . М., 2003. С. 391-392.
[29] . Правовые аспекты участия политических партий в избирательном процессе. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2001. №9. С.49.
[30] См.: ст. 6 Межгосударственное соглашение об учреждении государственной корпорации Zweites Deutsches Femsehen (ZDF) 1988 г.; Закон об утверждении Westdeutscher Rundfunk Koln от 1 ноября 1988 г.
[31] http://www. *****
[32] S. Manshtein. Was Wahlwerbung wirklich leisten kann?. 1990. S.13.
[33] В соответствии с ч. 2 статьи 56 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…» под государственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы и организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется государственная доля; в законопроекте ФЗ «О выборах…» (принят в первом чтении Государственной Думой ФС РФ постановлением от 01.01.2001 г.) данные положения содержатся в статье 54.
[34] Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 года №67-ФЗ// Российская газета. 20июня.
[35] См. ст. 60 ФЗ «О выборах…» (в ред. от 01.01.01 г.) и ст. 58 законопроекта ФЗ «О выборах…» (принят в первом чтении Государственной Думой ФС РФ постановлением от 01.01.2001 г.).
[36] См. ст. 61 ФЗ «О выборах…» (в ред. от 01.01.01 г.) и ст. 59 законопроекта ФЗ «О выборах…» (принят в первом чтении Государственной Думой ФС РФ постановлением от 01.01.2001 г.).
[37] Подробнее процедура возмещения стоимости бесплатного эфирного времени и печатной площади регламентируется частью 13 Инструкции о проядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных блоков при проведении выборов депутатов ГД ФС РФ, утвержденной Постановлением ЦИК РФ от 01.01.2001 г. № 22/157-4.
[38] . Государственное финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования).// Журнал о выборах. №С.20-21.
[39] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 51. Ст. 4982.
[40] http://www. *****/_3/zakon/zakon_proekt/GLAVA_8.htm
[41] http://www. vibori. info/news/article. php? id=280
[42] См.: Второй финансовый отчет избирательного блока «Великая Россия – Евразийский Союз» и политической партии «Истинные патриоты России».//Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. Специальный выпуск (том 1). С. 531-537; 425-427.
[43] На 31.01.2005 г. ставка рефинансирования составляет 13 %, то есть ее 0,1 часть составляет 1,3 процента.
[44] Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: «Омега-Л», 2004. С. 212, 235.
[45] Письмо МНС РФ от 01.01.2001 г. «О налоге на добавленную стоимость».// http://www. *****/Docum/DocumShow_DocumID_5140.html
[46] Письмо УМНС по г. Москва от 01.01.2001 г. «О налоге на добавленную стоимость».// http://www. *****/Docum/DocumShow_DocumID_10377.html
[47] См.: Рекомендации ЦИК РФ о порядке оформления договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади) для целей предвыборной агитации на платной основе между организациями, осуществляющими теле - и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий и зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов.// «Российская газета». 16 ноября 1999 г.
[48] http://www. bverfg. de/
[49] По определенным причинам в Законе «О партиях» исчисление данной суммы не было заменено на единую европейскую валюту, вследствие чего для конвертации суммы в немецких марках в евро необходимо применять следующий курс: 1:1,95583; таким образом, ограничение равно примерно 3067 евро.// Unser Geld: Ein Helf für die Schule: Sekundarstufe I. Bonn, 2004. S. 19.
[50] . Право и финансирование выборов: Научно-практическое пособие. М., 1998. С. 12.; Jung H., Krause F. Die Stamokap-Republik der Fliks. Frankfurt a/Main. 1985. S. 8.
[51] См., например: Haubrich W. Deutsches Geld in spanischer Politik.// Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2.02.2000.
[52] Urteil des BVerfG vom 14.07.1986.// Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band 73. Tuebingen, 1987. S. 1-39.
[53] Фонд Фридриа Эберта (СДПГ), фонд Конрада Аденауэра (ХДС), фонд Ханнса Зайделя (ХСС), фонд Фридриха Науманна (СвДП), фонд Генриха Белля (Союз 90/Зеленые) и фонд Розы Люксембург (ПДС).
[54] . «Тихие институты»: (Спорные аспекты внешне - и внутриполитической деятельности фондов ФРГ).// Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 9. С. 23-30.
