Предложения по совершенствованию антикоррупционного потенциала законодательства Нижегородской области (стр. 2 )

Проект Закона, как нам представляется, должен занять среди данных документов свое место: в развитие норм Устава области установить систему исполнительных органов власти области, определить их виды, сформулировать общие требования к каждому из видов органов исполнительной власти области. Названные выше документы, в свою очередь, детализируют вопросы их соподчинения (установление структуры Губернатором области) и особенности правового положения отдельно каждого органа исполнительной власти области. Таким образом, проект Закона необходим, но в совершенно ином виде.

Если необходимо выполнить задачу-минимум – устранить пробел в законодательстве области, тогда и проект Закона должен включать лишь перечень органов исполнительной власти Нижегородской области (аналог – Закон Нижегородской области от 6 мая 2005 г. «О наименованиях органов местного самоуправления в Нижегородской области»).

Задача-максимум состоит в кардинальном переустройстве громоздкой и неэффективной системы управления в Нижегородской области. Решить эту задачу можно, если концептуально пересмотреть проект Закона и провести умелую кодификацию – создать новый нормативный правовой акт на основе существенной переработки действующих норм права. Неизбежным представляется включение в проект Закона полного текста Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 г. «О Правительстве Нижегородской области», который лишь отчасти (поскольку Правительство является хотя и высшим исполнительным органом государственной власти области, но лишь одним из них) раскрывает систему органов исполнительной власти в Нижегородской области.

Но независимо от решаемой задачи, следует четко определить цель принятия проекта Закона. Для этого необходимо сложившееся в отечественном правоведении соотношение понятий «система» и «структура» юридически точно отразить применительно органам исполнительной власти области. Такую попытку предприняли члены рабочей группы, включив в проект Закона ст. 2 «Основные понятия и термины». К сожалению, это не только не внесло терминологическую определённость, а напротив, не раскрывая содержание перечисленных терминов, данная статья «загромождает» текст проекта Закона не нужными формулировками и предлагает юридически закрепить терминологический «разнобой» в наименованиях органов исполнительной власти Нижегородской области. Считаем это недопустимым.

Термин «система» употребляется в российском законодательстве в отношении организации органов власти в традиционной трактовке. Обычно под системой (от греч. Systema – целое, составленное из частей, соединение) понимается «4. форма организации, устройства чего-либо; 5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению»,[12] «1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство».[13]

Термин «структура» (от лат. Structura – расположение, порядок) применяется в нормативных правовых актах также однозначно и под ним принято понимать «1. взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение; 2. устройство, организация»,[14] «2. совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе»[15].

В этих значениях данные термины употребляются в нормативном акте высшей юридической силы – Конституции России: в ст. 12, пункте «г» ст. 71, пункте «н» ст. 72, ст. 77 применен термин «система органов власти», а в ст. 112 – «структура органов власти». В развитие конституционных норм Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О Правительстве Российской Федерации» разграничивает полномочия по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с частью 3 ст. 32 «Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти», а часть 2 ст. 24 наделяет Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями «представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

Терминология однозначна и в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 1 указанной статьи предусматривает, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а часть 4 – что структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Структура федеральных органов исполнительной власти оформлена Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Заметим, единообразие наименований органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, достигнуто совсем недавно[16]:

Наименования федеральных органов исполнительной власти	Реквизиты указов Президента России, по вопросу системы федеральных органов исполнительной власти
от 01.01.01 г. № 000	от 9 марта 2004 г. № 000	от 01.01.01 г. № 000	от 01.01.01 г. № 000
Федеральные министерства	+	+	+	+
Государственные комитеты	+		+
Федеральные комиссии	+
Федеральные службы	+	+	+	+
Российские агентства	+	+	+	+
Федеральные надзоры	+
Федеральное казначейство	+	на правах федеральной службы
Главное управление специальных программ Президента России	+	на правах федерального агентства
Управление делами Президента России	+	на правах федерального агентства

Общее количество федеральных органов исполнительной власти (с учетом изменений в Указ Президента России от 01.01.01 г. № 000) по состоянию на 1 января 2010 года – 79: федеральных министерств – 18; федеральных служб – 35; федеральных агентств – 26.

Единодушны в применении терминов «система» и «структура» также специалисты в области государствоведения, административного права, теории государственного управления, муниципального права. Поэтому необходимо учитывать российскую юридическую (в т. ч. судебную) практику и доктрину при разработке новой концепции проекта Закона, закрепляющей систему исполнительных органов государственной власти Нижегородской области.

В проекте Закона, на наш взгляд, система исполнительных органов государственной власти Нижегородской области может быть раскрыта при помощи перечисления видов органов исполнительной власти; закрепления правового статуса высшего исполнительного органа Нижегородской области и его членов; разграничения компетенции и функций органов исполнительной власти; общих требований к установлению структуры органов исполнительной власти, назначению на должности их руководителей и их освобождения от должности, а также основ взаимодействия органов исполнительной власти и их внутренней организации.

На основании изложенного, для обеспечения разграничения функций органов власти Нижегородской области, с одной стороны, и исключения дублирования наименований федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Нижегородской области, с другой стороны, предлагаем:

3.1. Определить место Губернатора Нижегородской области, Правительства Нижегородской области в системе органов исполнительной власти, в т. ч. закрепить статус заместителей Губернатора Нижегородской области.

Более того, думаем, что следует возвратиться к прежнему названию высшего исполнительного органа исполнительной власти – администрация Нижегородской области. Это позволит исключить дублирование в единой системе органов исполнительной власти (уже есть федеральное Правительство) и соответствует опыту в других регионах (например, в Псковской области возглавляет систему органов исполнительной власти администрация Псковской области[17], а в Орловской области слово «администрация» употребляется как синоним словосочетания «система органов исполнительной государственной власти»[18], а высший орган именуется «Коллегия администрации Орловской области»[19]).

3.2. Предусмотреть в системе органов исполнительной власти Нижегородской области, помимо Правительства Нижегородской области, три вида органов исполнительной власти: департаменты[20], инспекции[21] и комитеты[22].

При этом, на департаменты возложить функции по выработке государственной политики в области и нормативно-правовому регулированию в соответствующей области деятельности; на инспекции – функции контроля и надзора; на комитеты – функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом области.

3.3. Кардинально изменить подход в формировании обеспечивающих подразделений, предусмотрев их уже устоявшееся наименование – аппарат (аппарат Губернатора и Правительства Нижегородской области) и исключение дублирования функций органами исполнительной власти (например, почему пресс-служба Губернатора и Правительства Нижегородской области, управление делами Губернатора Нижегородской области и оперативно-распорядительное управление Губернатора Нижегородской области не входят в структуру аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области?).

3.4. Унифицировать наименования (виды):

структурных подразделений центрального аппарата органов исполнительной власти Нижегородской области: отделы – отделения – секторы;

территориальных органов исполнительной власти Нижегородской области: управления – группы (бюро);

консультативно-совещательных и (или) координационных органов: коллегии, комиссии, советы, рабочие группы.

Реализация данных предложений, безусловно, потребует огромной работы, организационных и временных затрат, существенной переработки законодательства Нижегородской области и перестройки всей системы управления в Нижегородской области. Однако эту работу необходимо выполнить. В противном случае разрешить задачу совершенствования государственного управления в области и повышения эффективности функционирования системы органов исполнительной власти в Нижегородской области невозможно.

4. Предложения по совершенствованию института государственной службы в Нижегородской области[23]:

4.1. Статус государственных гражданских служащих закреплен в главе 3 Федерального закона от 01.01.01 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и, на наш взгляд, в правовом положении служащих очевидна диспропорция прав-обязанностей: субъективные права служащего раскрыты в ст. 14 в 18 пунктах, а юридические обязанности
– в 54 пунктах (обязанности (основные) в ст. 15 – 13 пунктов, ограничения в ст. 16 – 10 пунктов, запреты в ст. 17 – 17 пунктов, обязанности в служебном поведении в ст. 18 – 14 пунктов). Соотношение 1 к 3! Даже допуская превалирование в публичных правоотношениях императивного метода правового регулирования, считаем неприемлемым такой дисбаланс. Поэтому следует думать над предложениями не о расширении запретов, а об изменении юридической природы статуса государственных гражданских служащих. Этого можно добиться несколькими путями:

во-первых, следует расширить объем прав государственных служащих, в том числе за счет сокращения обязанностей, ограничений и запретов. Например, закрепить право публичных выступлений и предоставления служебной информации, но при условии, если в них не содержится суждений и оценок, которые не входят в его должностные обязанности (т. е. дополняется ст. 14, а из ч. 1 ст. 17 исключается п. 10, из ч. 1 ст. 18 исключается п. 14).

Или, например, гражданскому служащему запрещено использовать в неслужебных целях средства материально-технического обеспечения и имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ч. 1 ст. 17). Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации, иных видов оборудования или государственного имущества в рамках служебного времени или вне его, в личных интересах или в интересах других лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации (телефон, факс и др.), множительной техники и т. п. В то же время закон устанавливает право (и, кстати, одновременно обязанность) государственного служащего повышать квалификацию, которое в современных условиях требует использования технических средств. Считаем, что в случае, когда государственный служащий повышает квалификацию без отрыва от исполнения служебных обязанностей, то и расходы по обучению должны быть отнесены на счет средств соответствующего бюджета, а названный запрет не подлежит применению. Таким образом, п. 11 ч. 1 ст. 14 должен быть дополнен возможностью использовать средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество в целях профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки, что должно согласовываться с запретом, предусмотренным п. 8 ч. 1 ст. 17;

во-вторых, необходимо устранить дублирование обязанностей, ограничений и запретов. Нередко сложно определить их правовую природу и объяснить отнесение тех или иных юридических обязанностей к категории обязанностей (а их, в законе, напомним, два вида – в ст. 15 и ст. 18), ограничений или запретов. «Лишние» обязанности затрудняют восприятие статуса – отчасти этим объясняется низкий уровень знания служащими своего правового положения, который выявляется при аттестации;

в-третьих, полагаем, целесообразно существующую совокупность юридических обязанностей государственных гражданских служащих необходимо пересмотреть и создать четкую систему, состоящую из предписаний (должен выполнять) и запретов (не должен делать). При этом некоторые запреты, которые зачастую не выполняются, необходимо «усилить». Так, следует запретить государственным гражданским служащим получение всех видов денежного вознаграждения, кроме заработной платы, в том числе тем, которые входят в состав членов совета директоров какой-либо организации на законных основаниях. Государственный служащий может получать вознаграждение только из средств соответствующего бюджета, следовательно, иные выплаты (кроме разрешенных законом видов оплачиваемой деятельности) не допустимы;

в-четвертых, необходимо систематизировать нормы российского законодательства об ответственности государственных гражданских служащих. Это неотъемлемый элемент статуса субъекта права даже не предусмотрен в соответствующей главе закона, а ст. 57 не исчерпывает возможные наказания. Систематизация позволит выявить несогласованности в конструкциях составов правонарушений (например, так и не сложилось однозначного понимания перечня коррупционных преступлений), определить разночтения в закреплении мер наказания в отраслях права и проблемы применения различных видов юридической ответственности
.

Таким образом, повышение эффективности статуса государственных служащих должно быть связано не только с введением дополнительных обязанностей, ограничений и запретов, но и с созданием новых стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введением адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд, установлением дополнительных льгот, гарантий и компенсаций.

4.2. Считаем необходимым с одной стороны унифицировать статус разных видов государственных служащих (гражданских, военных, сотрудников правоохранительных органов), с другой – дифференцировать статус государственных служащих, замещающих разные виды должностей по группам: очевидно, что ответственность руководителей должна отличаться от ответственности подчиненных. Поэтому большие надежды возлагаются на реализацию в Российской Федерации начатых реформ: административной[24], государственной службы[25] и иных, направленных на совершенствование государственного[26] и муниципального[27] управления.

4.3. Не секрет, что в Российской Федерации различается статус государственных и муниципальных служащих и иных лиц, которые включены в механизм государства (выборные должностные лица, лица, замещающие государственные должности и пр., в том числе работники государственных учреждений (некоторые преподаватели ведут почти экстремистскую деятельность) и предприятий, а теперь и работники государственных корпораций, государственных компаний, фондов и пр.). Можно заметить, что сделаны некоторые шаги по «сближению» их статуса, но их явно недостаточно. Обеспечить эффективность института государственной гражданской службы можно при условии согласования статуса всех, кто обеспечивает выполнение публичных функций (в том числе при реализации идеи аутсорсинга – передачи выполнения государственных и муниципальных функций на исполнение негосударственным субъектам).

4.4. Российское законодательство о государственной службе должно максимально отвечать принципу гармонизации с нормами международного права, поэтому необходимо активизировать работу по ратификации Российской Федерацией других, помимо ратифицированных, норм международного права в области противодействия коррупции и имплементации их в отечественное законодательство. В частности, огромные резервы заложены в:

Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (16 декабря 1996 года);

Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174) (Страсбург, 4 ноября 1999 года);

Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (8 апреля 2003 года);

Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (Стамбул, 21 ноября 1997 года);

Пересмотренных рекомендациях ОЭСР по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях (23 мая 1997 года).

5. Предложения по проекту Кодекса служебной этики государственных гражданских служащих Нижегородской области (далее – проект Кодекса)[28].

Проект Кодекса одобрен Советом, поскольку отражает модную тенденцию в современной российской юридической практике. В то же время разработчиками проекта Кодекса изначально не решен ряд важных методологических вопросов, без чего невозможно принять решение о перспективах данного документа:

5.1. какие цели преследует проект Кодекса? Очевидно, что в документе сделана попытка одновременно достичь крайне разноплановые цели (отметим несогласованность в ст. 3 проекта Кодекса названной «Цель Кодекса» и в ч. 1 данной статьи, где перечислены «цели»). Предполагается, во-первых, изменить имидж государственного аппарата; во-вторых, ввести систему корпоративных норм; в-третьих, предложить механизм урегулирования конфликта интересов, а также личной заинтересованности и, в-четвертых, создать дополнительное средство профилактики коррупции. Поскольку различны цели, считаем, должны быть разработаны и разные документы для их решения;

5.2. в проекте Кодекса не удалось добиться оптимального сочетания собственно этических, моральных и иных социальных правил с правовыми средствами. Общеизвестен факт, что природа правовых (юридических) норм и иных социальных регуляторов существенно различается. В современных условиях предпринимаются попытки расширить сферу действия права (этические кодексы, кодексы чести, дресс-коды, присяги и пр.), но использовать при этом все возможности механизма правового регулирования сложно и такие попытки, как правило, носят сугубо декларативный характер и не влекут изменений в реальной жизни. Необходимо четко разграничивать отношения, охваченные сферой правового регулирования и иные виды отношений, воздействие на которые обеспечивают общепринятые нормы морали, этики, эстетики, моды, религиозные нормы, лингвистические нормы и пр. Однозначного (нормативного) понимания многих социальных норм не сложилось, для этого объективно нет условий, поэтому нужно определить критерии отбора материала для проекта Кодекса. Считаем, что в него допустимо включать либо общие принципы (см. указ Президента России от 01.01.01 г. № 000), либо некоторые из общепринятых правил, по которым достигнута определенность в понимании и реализации (например, требования к деловому стилю одежды);

5.3. этические нормы не должны носить императивный характер, необходима инициатива в разработке и принятии документов, аналогичных проекту Кодекса, со стороны самих государственных и муниципальных служащих, работников органов власти (как индивидуально, так и коллективами).

Например, работники аппаратов мировых судов могут ориентироваться при создании «своего» свода этических правил на Кодекс чести судьи Российской Федерации[29] и Кодекс судейской этики[30], служащие контролирующих органов – на положения Федерального закона от 01.01.01 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», работники органов здравоохранения – на Международный кодекс медицинской этики[31] и Кодекс врачебной этики Российской Федерации [32], работники государственных (муниципальных) предприятий и учреждений – на Кодекс этики работника Госкорпорации «Ростехнологии» или Кодекс деловой этики нефтяной компании «Роснефть»[33], дружинники – на Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации[34]. Необходимо разработать систему мероприятий, стимулирующих такую деятельность: конкурсы, пропаганда соблюдения этических норм, освещение положительного опыта в СМИ и иные средства;

5.4. предлагаемая форма документа – Кодекс, также на наш взгляд, не соответствует сложившимся в российской юридической практике традициям. Кодекс выступает результатом кодификации – формы правотворческой деятельности (наряду с консолидацией), систематизации (наряду с мониторингом, инкорпорацией и др.) осуществляемой путем существенной переработки нормативного правового материала. Однако очевидно, что в современных условиях кодифицировать пока нечего – нет норм в Нижегородской области, заимствовать опыт других регионов пока преждевременно, зарубежный опыт к нашим реалиям не применим. Полагаем это дополнительный аргумент в пользу высказанного выше предложения рекомендовать разработать акты такого содержания в органах власти области, органах местного самоуправления, и только потом – обобщить положительный опыт в документе, подобном проекту Кодекса;

5.5. как альтернативу «громоздкому» и неконкретному проекту Кодекса предлагаем рассмотреть вопрос о разработке Присяги государственного гражданского служащего Нижегородской области (в Нижегородской области есть богатый опыт научных и прикладных исследований по проблематике юридической техники, в том числе символов в праве[35] и их разновидности – присяги в праве[36]);

5.6. как еще один вариант, взамен проекта Кодекса (или на его основе), предлагаем разработать модельный акт, рекомендованный для обсуждения и принятия в каждом органе государственной власти в Нижегородской области с учетом специфики выполняемых в данном органе задач и функций. И в этом случае необходимо максимально сократить количество обязанностей, ограничений и запретов, устанавливаемых для государственных гражданских служащих. Также следует иметь ввиду, что аналогичные документы будут разрабатывать органы местного самоуправления и нужно обеспечить возможность их адаптации к особенностям выполнения служебных обязанностей муниципальными служащими.

Названные выше обстоятельства обуславливают наличие значительного количества замечаний как по форме проекта Кодекса (наименованию документа (уже в названии заложено противоречие: посвящен «служебной этике», а рассчитан на действие и во внеслужебное время), структуре, наименованиям и рубрикации статей), так и по содержанию (отдельных статей (например, ст. 1 отражает не «Общие положения», а правовую основу, которая к тому же описана с нарушением сложившихся правил: правовая основа не полна (многие источники права даже не упомянуты, в то время как для некоторых приведены данные о новой редакции), предложений, формулировок, словосочетаний и отдельных слов).

Многие вопросы, которые на наш взгляд, должны быть включены в проект Кодекса как документа, систематизирующего этические требования, либо затронуты поверхностно (например, в абз. 7 ч. 7 ст. 4 упоминается о необходимости «придерживаться делового стиля в одежде», но не предложено критериев такового и не сделана отсылка к другому документу, закрепляющему такие требования), либо даже не упомянуты (например, важнейший вопрос о культуре речи, в том числе об ограничении инвективной (ненормативной) лексики, жаргонизмов, некоторых речевых штампов или актуальная тема о правилах взаимоотношений государственных служащих разных полов, в том числе, если один из них - руководитель).

Особо обращаем внимание на то, что нормативных оснований для разработки проекта Кодекса ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Нижегородской области, не предусмотрено. Следовательно, в настоящее время отсутствует юридический факт для дальнейшей работы по проекту Кодекса. Поэтому, думаем, вначале необходимо инициировать поправки к какому-либо закону Нижегородской области (указу Губернатора Нижегородской области, постановлению Правительства Нижегородской области), в которых будет сделана отсылка к проекту Кодекса.

В условиях, когда не определена концепция проекта Кодекса, считаем нецелесообразным переходить к решению технико-юридических вопросов.

Кроме того, полагаем, в проекте Кодекса содержится ряд факторов, которые в соответствии с разделом 3 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждена постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. № 000) могут быть отнесены к коррупционными факторам.

Во-первых, факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в:

широте дискреционных полномочий – например, в ст. 2, ч. 1 ст. 11, ч. 1-3 ст. 12 проекта Кодекса;

наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – например, в ст. 2, ч. 7 ст. 4, ч. 3 ст. 6, ч. 4 ст. 8, ч. 5 ст. 10, ч. 1 ст. 11, чч. 1-3 ст. 12 проекта Кодекса;

принятии данного нормативного правового акта сверх компетенции и попытке тем самым заполнить законодательный пробел при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. Действующим законодательством (в том числе законодательством Нижегородской области) наличие документов регламентирующих вопросы этики государственных гражданских служащих не предусмотрены;