Плата за загрязнение окружающей среды. Обязаны ли природопользователи производить ее уплату?
Нормативная база | Федеральный закон РФ №89 «Об отходах производства и потребления» от 01.01.01 года. Кодекс об административных правонарушениях Судебная практика «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» от 01.01.2001 | Тематические метки | Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР)
Уполномоченные федеральные органы в области обращения отходов.
| В Армении в конце XX века был введен налог на пыль. Чтобы избавиться от излишков пыли во дворах, министерство экономики постановило: "Население должно оплачивать расходы по удалению пыли из расчета 2 драма за 1 квадратный метр". (Горячая десятка Анны Романовой, Радио Си) Является ли плата за негативное воздействие на окружающую среду обоснованной и установленной на разумных началах? |
Ответственность за не внесение платы за загрязнение окружающей среды.
Кроме ст. 8.2 КоАП РФ ответственность предусмотрена п.5, 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещения отходов, других видов вредного воздействия, утвержденного Постановлением от 01.01.01 г. N 632 Правительства РФ. Указанными пунктами предусмотрено, что в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и с него подлежит взысканию пятикратная сумма платежей, которые должны были быть им уплачены.
Кто обязан вносить плату?
Рассмотрим ситуацию: Арендодатель, являющийся собственником помещения сдает их арендатору – ИП, которые он использует для производства металлоконструкций из давальческого сырья Законодательство неразрывно связывает обязанность по внесению платежей с собственником отходов. Кто будет собственником?
Считаем уместным привести следующее мнение:
Проблема разъясняется в Письмах Ростехнадзора от 01.01.2001 N 04-09/170; от 01.01.2001 N 04-09/386; от 01.01.2001 N 04-09/452; от 01.01.2001 N 04-09/472, а также в Письмах N 04-09/169 и N 04-09/455.
В большей мере указанные письма затрагивают порядок определения плательщиков при размещении отходов в связи с трудностями в установлении в ряде случаев собственника этих отходов.
С учетом сделанных разъяснений Ростехнадзора данный вопрос необходимо решать исходя из следующего.
Федеральным законом от 01.01.2001 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) дано понятие размещения отходов: им является хранение и захоронение отходов. Согласно ст. 1 Закона N 89-ФЗ обращением с отходами считается деятельность, в процессе которой образуются эти отходы, а также деятельность по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица
, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (п. 1 ст. 19 Закона N 89-ФЗ).
Подпунктом 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 01.01.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 01.01.2001) установлено, что деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов подлежит лицензированию.
В Письме Ростехнадзора от 01.01.2001 N 04-09/170 также указано, что в случае если согласно п. 4 ст. 4 Закона N 89-ФЗ отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.
Брошенные арендатором отходы, например, оставленные в мусорном контейнере арендодателя, становятся собственностью последнего.
Арендатор вправе самостоятельно исполнять обязанности плательщика и производить расчет платы, прописав такие отношения в договоре аренды либо обратив данные отходы в собственность или иным способом, предусмотренным действующим законодательством, осуществляя размещение от своего имени и за свой счет.
Следовательно, плата может уплачиваться арендодателем, если он обращает отходы в собственность либо такое условие оговорено в договоре аренды.
Чтобы исчислить плату, необходимо из общего объема отходов, которые находились в отчетном квартале на хранении (захоронении), выделить объем в пределах и сверх установленных лимитов. При отсутствии лимитов на размещение отходов вся масса размещаемых отходов считается сверхлимитной, поэтому полученную сумму платы надо умножить на 5-кратный повышающий коэффициент.
Та ситуация, что на сегодняшний день функции Ростехназдора по надзору в области обращения с отходами фактически переданы в адрес другого органа Росприроднадзора вряд ли повлечет изменение мнения со стороны государственных органов в отношении тех лиц, кого они будут считать для себя при проведении проверками лицами, обязанными вносить плату за загрязнение окружающей среды.
Несмотря на наличие достаточно несогласованных и принятых в разрез с нормами законодательства правовых актов, как нормативных так и ненормативных в области охраны окружающей среды в части определения функций Ростехнадзора, Росприроднадзора необходимо учитывать, что Ростехнадзор по прежнему является единственным органом фактически утверждающим НОО и ЛРО. Существующая судебная практика позволяет сделать вывод о том, что суды не всегда встают на сторону организаций при оспаривании действий Росприроднадзора(а ранее Ростехнадзора) по привлечению организаций по ст. 8.2 КоАП РФ.
В нашей ситуации, когда организация сдает помещения ИП по договору аренды, которые он использует для производства металлоконструкций из давальческого сырья необходимо учитывать, что владельцем отходов, по нашему мнению, и учитывая мнение Ростехнадзора в вышеуказанных письмах должен являться именно данный ИП.
Для того, чтобы закрепить факт того, что Арендодатель не является владельцем отходов и соответственно не было бы претензий по плате за загрязнение окружающей среды потребуется учитывать, что в договор аренды с ИП и договор о производстве металлоконструкций из давальческого сырья в обязательном порядке должны быть включены ряд условий.
В договор подряда необходимо включить условия о том, что:
- по соглашению сторон отходы, отвечающие содержанию термина «металлические отходы», а также металлолом и прочие отходы, в соответствии с ГОСТ , ГОСТ 2787-75*, полученные от переработки материалов заказчика, остаются у подрядчика в счет частичной оплаты за выполненные им работы
- стоимость отходов, металлолома и прочих отходов определяется сторонами после получения отчета об использовании материалов и отчета об объеме образовавшихся отходов. Расценки по видам отходов определены сторонами в Приложении №__ к настоящему договору.
- Подрядчик обязан после выполнения работ в соответствии с п.1.1 настоящего договора предоставить отчет об объеме образовавшихся отходов в течение __ дней после завершения работ.
-Заказчик обязан рассмотреть и утвердить отчет об объеме образовавшихся отходов в течение __ дней после его представления Подрядчиком.
- Оплата выполненных работ, указанных в п.1.1 настоящего договора производиться Заказчиком за вычетом стоимости отходов.
Если же говорить о договоре аренды, то при его составлении необходимо учитывать мнение Ростехнадзора, выраженное в письме от 2 августа 2007 г. N 04-18/1038: «…. при аренде помещений можно руководствоваться пунктом 4 статьи 4 Закона N 89-ФЗ, в соответствии с которым отходы, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказаться от права собственности на них, становятся собственностью лица, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся такие брошенные отходы.
Несмотря на то, что данный документ не носит нормативный характер и является разъяснением по конкретному запросу приходится констатировать, что отходы, оставленные арендатором (субарендатором) в контейнере для сбора отходов арендодателя(арендатора), могут стать собственностью последнего по мнению контролирующих органов.
Поэтому считаем необходимым включить в договор аренды(субаренды) условие:
- Арендатор самостоятельно обязуется обеспечить вывоз мусора, бытовых и прочих отходов, образующихся в связи с эксплуатацией арендованного помещения.
И соответственно необходимо переложить на него все обязанности по обеспечению вывоза мусора, отходов(в том числе бытовых и т. д..).
Возможно, что переложить все обязанности на Арендатора и одновременно подрядчика неприемлемо, но тогда необходимо учитывать следующее:
Способ освободиться от обязанностей плательщика заключается в том, чтобы в договоре на вывоз мусора было включено условие о переходе права собственности на отходы коммунальной организации. Основа для этого предоставлена в письмах Ростехнадзора от 01.01.2001 N 04-09/1001, от 01.01.2001 N 04-09/170, от 01.01.2001 N СС-47/145.
Немного подробнее:
Если коммунальные организации осуществляют размещение отходов на основании агентского договора от имени их собственника, то в этом случае обязанности по экологическим платежам возникают у принципала, то есть у собственника отходов. При этом плата за загрязнение взимается независимо от наличия лицензии у лица, размещающего отходы.
Если вывоз мусора будет оформлен посредническим договором со специализированной коммунальной службой. К примеру, договором комиссии, то в этом случае в соответствии с п. 1 ст. 990 Гражданского кодекса обязанным по сделке становится комиссионер, хотя он и действует по поручению комитента. Значит, и размещение - это "забота" комиссионера, и он обязан заплатить за негативное воздействие на окружающую среду.
Стоит отметить, что право собственности на опасные отходы можно передавать только компаниям, у которых есть лицензия на их сбор, использование, обезвреживание, транспортировку и размещение отходов. (А у нас практически все отходы классифицируются, как опасные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления").
Таков традиционный поход, сложившийся в рамках взаимоотношений в области размещения отходов, но… не уверены мы в том, что он является бесспорным. Исключительно с позиции права мы считаем, что на сегодняшний день реально обязанность исполнить организациям по разработке соответствующих нормативов невозможно и вследствие этого нельзя организацию и привлечь к какой-либо ответственности за отсутствие нормативов. Для того, чтобы правильнее изложить нашу позицию попробуем ответить на ряд вопросов.
А имеет кто либо право требовать от природопользователей разработки ПНООЛР?
Обращаем внимание:
Государство не определило федеральный орган, однозначно уполномоченный устанавливать НОО и ЛРО, в связи с чем у природопользователя отсутствует возможность направить куда-либо разработанные им ПНООЛР. Наше утверждение вызвано тем, что в соответствии с п.2 статьи 18 Федерального закона РФ от 01.01.2001 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливаются специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Орган, уполномоченный разрабатывать НОО, указанная норма вообще не определяет. В течение последних нескольких лет федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являлись:
- до 5 августа 2004 года – Министерство природных ресурсов РФ(Минприроды России) – в соответствии с п.1 Положения о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ
- с 19 августа 2004 года по 9 июня 2008 года – Федеральная служба по экологическому, технологическому, и атомному надзору (Ростехнадзор) – в соответствии с пунктом 1 Положения о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года № 000
- с 10 июня 2008 года – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) – в соответствии с пунктом 5.1.14 Положения о федеральной службе в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года в редакции, введенной Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года № 000
То есть на сегодняшний день Ростехнадзор не является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами. Однако территориальные органы этого ведомства продолжают устанавливать НОО и ЛРО, видимо руководствуясь п. 5.3.4 Положения о Ростехнадзоре, согласно которому к полномочиям данной службы отнесено утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Однако данная правовая норма явно противоречит п.2 ст. 18 ФЗ №89 и по нашему мнению использоваться не должна.
Кто и на основании чего разрабатывает ПНООЛР?
Разработка ПНООЛР природопользователем на сегодняшний день, между тем, невозможна в силу отсутствия необходимых нормативных правовых актов. Возможно у Вас появится желание возразить и оно будет связано с тем, что Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещения» порядок разработки предполагают, но.. давайте рассмотрим данный документ подробнее.
В соответствии с пунктом 4 указанных Правил «юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами… на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение».
Из содержания указанной нормы можно сделать вывод о том, что обязанность природопользователя по разработке ПНООЛР напрямую связана с наличием соответствующих методических указаний. Ни одна из норм не представляет ему прав самостоятельно разработать ПНООЛР. Во исполнение приведенного пункта Правил Ростехнадзор таки разработал и утвердил Приказом от 01.01.01 года № 000 методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Однако указанный приказ был зарегистрирован в Минюсте РФ только 17 января 2008 года, а официально опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти только 14 апреля 2008 года и вступил в силу только 25 апреля 2008 года.
Обращаем внимание на то, что фактически до указанной даты, то есть до 25.04.2008 года природопользователи были лишены возможности разработать ПНООЛР и соответственно не могли быть, по нашему мнению, привлечены к административной ответственности за отсутствие НОО И ЛРО. Что же изменилось после публикации Методических указаний? Может ли природопользователь в соответствии с Методическими указаниями разработать ПНООЛР? Думаем, что снова нет.
Если ознакомиться с «Бюллетенем нормативных актов органов федеральной исполнительной власти» №15 от 01.01.01 года, то мы увидим, что опубликованные в нем Методические указания обязывают природопользователей разрабатывать и оформлять ПНООЛР в соответствии с Приложениями к Методическим указаниям. Отсылки к приложениям содержатся в пунктах 5,11,16,17,19, 21-29, 32 и 37-39 Методических указаний. Однако в указанном Бюллетене Приложения не опубликованы! В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ и пунктом 10 Указа Президента РФ № 000 от 01.01.01 года данное обстоятельство исключает возможность применения Методических указаний и разработку природопользователями на их основе ПНООЛР, а также не допускает ссылок на данный документ в судебных разбирательствах.
В течение какого срока природопользователь обязан разработать ПНООЛР?
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 01.01.2001 по делу N А/ Заявление о признании незаконным и отмене постановления государственного органа о привлечении к административной ответственности за осуществление хозяйственной деятельности без проекта нормативов образования отходов и за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду удовлетворено, поскольку в действиях заявителя отсутствует состав административного правонарушения.
Основная причина: Суду нормативный правовой акт РФ, в соответствии с которым определены сроки Министерством природных ресурсов РФ на разработку и представление на утверждение проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение не представлен.
Суд пришел к выводу о том, что ответчиком не представлены суду в нарушение требований ч. 4 ст. 210 АПК РФ доказательства, подтверждающие обязанность представить нормативное обоснование, обязывающее заявителя иметь утвержденную нормативную экологическую документацию - проект нормативов образования и лимитов размещения отходов.
Подробнее о принятом решении:
В соответствии со ст. 18 ФЗ №89 "Об отходах производства и потребления" установлено:
1. В целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
2. Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
3. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
4. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяет Правительство Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 461 от 16.06.00 г. утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Согласно п. 5 указанных Правил установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами на момент введения настоящих Правил разрабатывают и представляют на утверждение проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в сроки, определенные Министерством природных ресурсов РФ.
Вместе с тем ответчиком не был представлен суду нормативный правовой акт РФ, в соответствии с которым определены указанные сроки Министерством природных ресурсов РФ.
Подводя итог ответам на поставленные нами же вопросы можем подытожить:
- Государство не определило федеральный орган, однозначно уполномоченный устанавливать НОО и ЛРО
- Разработка ПНООЛР природопользователем на сегодняшний день, между тем, невозможна в силу отсутствия необходимых нормативных правовых актов.
- Нормативный правовой акт РФ, в соответствии с которым определены сроки Министерством природных ресурсов РФ на разработку и представление на утверждение проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не принимался.
Очевидный ответ.
Вывод достаточно простой: На сегодняшний день обязанность по разработке ПНООЛР выполнена быть не может. Такой подход «нетрадиционный». Если Вы считаете, что в случае возникновения судебного спора по факту привлечение к административной ответственности за отсутствие ПНООЛР Ваша позиция будет убедительной, то Вы можете пока только внимательно следить за изменениями в действующем законодательстве и не заниматься разработкой ПНООЛР.
Можем только рекомендовать направить запросы:
- в Министерство природных ресурсов(Росприроднадзор) на предмет того, какие именно сроки установлены и каким правовым актом для разработки и представления на утверждение проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
- в Ростехнадзор на предмет того, где именно и каким образом опубликованы приложения к Методическим указаниям Ростехнадзора, содержащимся в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти №15 от 01.01.2001 года.
Направление запросов, по нашему мнению, будет свидетельствовать о том, что Вами выполнены все разумные меры для выполнения Ваших обязанностей в области охраны окружающей среды.
