к. э.н., доцент кафедры государственного
и муниципального управления ВИУ
Ротация кадров как фактор роста креативного потенциала в системе государственного управления
Антикризисная стратегия, исходящая из видения долгосрочных и краткосрочных перспектив модернизации российского государства, в качестве одной из своих базовых составляющих предполагает рост качества государственного управления в условиях завершения перехода от массового производства к экономике знаний.
Одним из ключевых факторов роста качества государственного управления и его креативного потенциала является ротация кадров.
Ротация кадров как процесс регулярного перемещения государственных служащих на новые должности имеет целью рост креативного потенциала властных структур в целом и конкретных госслужащих в частности. Кадровая политика в органах власти и управления определяет общий курс и последовательную деятельность государства по формированию требований к госслужащим, по их подбору и использованию.
К приоритетам кадровой политики относятся:
1. Механизм подбора кадров.
2. Развитие профессиональных качеств госслужащих.
3. Ротация кадров и формирование кадрового резерва.
4.Оценка результатов деятельности.
Ротация кадров и формирование кадрового резерва, будучи одной из базовых составляющих кадровой политики, в условиях практически отсутствия политической конкуренции в российских реалиях является одним из основных факторов формирования бюрократической номенклатуры, ограниченной узкими рамками своих интересов. Компании последнего времени по формированию президентских резервов для замещения высших государственных должностей на федеральном и региональном уровнях лишь имитируют процесс создания управленческой элиты. Процесс формирования политической элиты был сведён к составлению списка резервистов на основе, как сообщалось, предложений неких таинственных экспертов. Такой порядок формирования элиты в корне противоречит содержанию и сущности понятия «элиты».
В теории существуют различные определения элиты. По определению классика элитологии В. Парето, элита включает «тех, кто характеризуется в своей сфере деятельности наиболее высокими показателями». Интересная оценка сущности понятия «элита» была дана в одном из интервью культового кинорежиссёра Кшиштофа Занусси, отметившего, что «элита - это те люди, которые чувствуют ответственность за других».
Применительно к политической элите критерием отбора лучших должен быть приоритет государственных интересов, стремление принести пользу обществу, рост благополучия граждан. Последнее не может быть сведено к громко разрекламированным грошовым повышениям доходов наименее обеспеченных групп населения и красивой макроэкономической статистике.
Помимо отсутствия в некоторых случаях политической воли к использованию наиболее адекватных реальной действительности системы оценок результатов деятельности властных структур, в самом научном сообществе нет единого понимания категории «качество государственного управления».
Наиболее оптимальным подходом к рассмотрению сущности данного понятия является его исследование как интегрального параметра, определяемого тройным соответствием - эффективности, действенности и обоснованности в связке целей, средств и результатов. Целевой функцией качества выступает оптимизация ценности государственных услуг для обеспечения максимально возможного удовлетворения бенефициаров в заданном политическом и финансовом контексте.
На наш взгляд, именно это определение качества наиболее полно выражает содержание рассматриваемого понятия, поскольку:
во-первых, раскрывает сущность категории «качество» как свойства товара, услуги удовлетворять те или иные потребности;
во-вторых, учитывает основные детерминанты системы государственного управления.
Выбор модели оценки результатов деятельности органов исполнительной власти во многом зависит от процесса рекрутации во власть по типу элиты или номенклатуры.
В отличие от элиты, номенклатура - круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа.
Высокие профессиональные, интеллектуальные и нравственные качества политической элиты формируются поколениями. Различия между элитой и номенклатурой проявляются в следующем:
1. Как лучшая часть общества, элита выражает его интересы.
2. Различия в локусе контроля личности. Первые берут на себя ответственность за состояние общества, вторые перекладывают на других.
Одним из индикаторов существенной разницы между интересами номенклатуры и общества является своего рода параллельное существование реального мира чиновничества с его взятками, откатами, различными схемами присвоения государственных финансов и виртуальным миром эффективных чиновников, всячески разрисованным средствами массовой информации.
С 90-х годов прошлого века в обществе насаждён миф о неизбежности воровства «голодным человеком, пришедшим во власть». Этот миф стал своего рода общественной индульгенцией для обвального роста коррупции. Тезис о том, что в России всегда была вороватая власть, опровергают исторические примеры. Наиболее яркие слова о российских государственных деятелях времён петровских реформ принадлежат В. Ключевскому: «В борьбе с самими собой, со своими привычками и предубеждениями они одержали несколько важных побед, облегчивших эту борьбу дальнейшим поколениям. Это была их бесспорная заслуга в деле подготовки реформы. Они подготовляли не столько саму реформу, сколько самих себя, свои умы и совести к этой реформе» (Ключевский,1988, с.337).
Как известно, одним их основных принципов эффективного управления является принцип соответствия делегируемых полномочий и ответственности. Российская власть последних лет отличается практически полным отсутствием желания брать за что-либо ответственность. Вряд ли можно найти примеры, когда высокопоставленный чиновник федерального, либо регионального уровня берёт на себя ответственность за провальное управленческое решение.
Результаты социологического исследования эффективности деятельности органов исполнительной власти в Республике Северная Осетия-Алания, проведённого автором в марте-апреле 2009 года, выявили характерные отличия республиканской бюрократии. В качестве методов сбора эмпирической информации были использованы индивидуальный анкетный опрос госслужащих республиканских министерств и ведомств на уровне начальников отделов и ведущих специалистов ( количество респондентов составило 50 человек) и экспертный опрос.
Анализ результатов данного социологического исследования в контексте проблемы ротации кадров показал, что представители республиканских властных структур относятся не столько к элите, сколько к номенклатуре.
Показательным в этом смысле является распределение ответов на вопрос: как осуществляется ротация кадров в вашем министерстве. В соответствии с результатами квалификационного экзамена и рекомендациями аттестационной комиссии, по мнению 26% опрошенных; по воле руководителей (министерства) ведомства -36%; на основе клановых отношений – 10%; по собственной инициативе -2%; вообще не осуществляется – 16%. Из приведённых данных видно, что прямую связь между результатами деятельности и перспективами карьерного роста отмечает менее одной трети респондентов, достаточно большое количество госслужащих (36% и 10%) связывает ротацию с субъективизмом, а каждый шестой из опрошенных вообще не видит ротации в соответствующих министерствах и ведомствах. Такое распределение ответов позволяет сделать следующие выводы.
1. Отбор кадров в органах власти и управления осуществляется не с учётом образовательного уровня и профессиональных качеств, а на основе включённости в социальные сети (знакомство, родственные связи и т. д.)
2. Ротация кадров производится, в основном, по воле руководителей. Достаточно большой разрыв(10%) в выборе ответов - по воле руководителей и по результатам квалификационного экзамена и рекомендациям аттестационной комиссии отражает либо низкое качество формальных процедур оценки и аттестации, либо игнорирование руководителем результатов оценки и аттестации при принятии решений о карьерном продвижении госслужащих.
3. Выбор 16% опрошенных ответа: вообще не осуществляется ротация - свидетельствует о наличии серьёзных проблем в кадровой политике.
4. Вполне вписывается в ценности традиционного общества ответ 10% респондентов: ротация осуществляется на основе клановых отношений.
5. Достаточно ярким показателем степени демократизации способов формирования и развития аппарата является выбор 2% опрошенных ответа: ротация кадров происходит по инициативе самих госслужащих.
Детерминанты креативного, творческого потенциал госслужащих коррелируются со следующими вопросами и ответами.
1. На вопрос: подавали ли Вы какое-либо предложение по повышению эффективности деятельности вашего министерства - 58% опрошенных ответили «да», 42%- «нет».
2. Было ли реализовано ваше предложение в данном министерстве? Ответ: да - 28% респондентов, нет - 72%.
3. Поощряет ли ваше руководство творческую активность и инициативность госслужащих? Ответ: да - 40% респондентов, нет-28%, затрудняюсь ответить-32%.
Из этих данных следует, что творческую активность в своей работе проявляют чуть более половины опрошенных. Реализация менее одной трети предложений респондентов выражает либо недостаточный профессиональный уровень чиновников для выступления со значимыми идеями, либо нежелание вышестоящего руководства принимать во внимание предложения своих подчинённых. Судя по ответам на вопрос о том, поощряет ли руководство творческую активность, преобладает последнее. Более половины респондентов (28% и 32%) указали на отсутствие в своих министерствах и ведомствах благоприятной для творческих предложений среды.
Исследование мотивации госслужащих позволяет выявить взаимосвязь между мотивами поступления на работу и потенциальной принадлежностью к элите или номенклатуре. Первое место среди мотивов поступления на государственную службу занимает мотив «возможность реализации своих профессиональных способностей» -32% респондентов выбрали этот ответ, далее следуют мотивы «перспективы карьерного роста» и «улучшение своего жизненного уровня»- по22% опрошенных. Знаковый мотив «возможность быть реально полезным для общества» характерен для 14% респондентов, 2% выбрали в качестве основных мотивов «хорошие условия труда» и «возможность получения статусной ренты». Следует отметить, что по условиям анкетирования данный вопрос предполагал только один вариант ответа.
Анализ ответов на вопрос о мотивах поступления на работу позволяет заключить, что для большинства госслужащих основным мотивом является нацеленность на карьеру. Об этом свидетельствует совокупное число респондентов (54%), выдвинувших мотивы «возможность реализации своих профессиональных способностей» и «перспективы карьерного роста». Подобная мотивация носит позитивный характер, поскольку в той или иной степени карьерный рост должен быть сопряжён с профессиональным. В основе другой мотивации - улучшение своего жизненного уровня и хорошие условия труда лежат меркантильные интересы. Обращает на себя внимание, что мотив «возможность быть реально полезным для общества», являющийся сущностной характеристикой элиты, оказался близок всего лишь 14% респондентов.
Как и мотивация, модель отбора кадров выступает как детерминанта элиты или номенклатуры. Ответы на вопрос о методах отбора достаточно наглядно продемонстрировали номенклатурный характер формирования кадров в органах исполнительной власти. Ответ «по рекомендации знакомых» выбрали 32% опрошенных, «по рекомендации коллег»- 20%, «на конкурсной основе» -12%, «сам предложил свои услуги»-12%, «по рекомендации вышестоящих инстанций»-8%, «другое»-10%.
Соотношение ответственности и полномочий задаёт параметры эффективности системы управления и показывает, к какому типу относится правящий слой - к элите или номенклатуре. Ответы на вопрос: соблюдается ли в вашем министерстве (ведомстве) принцип эффективного управления - соответствие делегируемых полномочий и ответственности - распределились следующим образом. Соответствие делегируемых полномочий и ответственности признали 24% опрошенных, 36% выбрали ответ «ответственности больше, чем полномочий», 18%- «мы работаем в режиме команд, никаких полномочий нет», 6% - «полномочий больше, чем ответственности»,» 14% - затрудняюсь ответить». По сути только одна четвёртая респондентов считает, что в органах исполнительной власти соблюдается принцип эффективного управления, тогда как 18% полагают, что никаких полномочий нет, а есть только командный стиль управления, исключающий возможность проявления креативного потенциала управленцев. Достаточно большое количество опрошенных(36%) придерживается точки зрения, что ответственности больше, чем полномочий. Превышение ответственности над полномочиями отмечено респондентами, занимающими среднюю и низшую управленческую нишу. Это можно объяснить таким образом. Распределение ответственности и полномочий по управленческой вертикали в последние годы сложилось подобно пирамиде, на верху которой много полномочий и мало ответственности, а в основании пирамиды - наоборот. Поэтому тем, кто находится на нижнем и среднем управленческом уровне, приходится нести ответственность, не адекватную их полномочиям.
В этом отношении представляют интерес ответы на вопрос: достаточно ли у вас полномочий для эффективного выполнения своих обязанностей. По мнению 50 % опрошенных, «скорее, да», примечательно, что это мнение разделяют 67% руководителей и 48% специалистов. Позитивную оценку «безусловно, да» дали 12% респондентов, 27% руководителей и 7% специалистов. Ответ «скорее, нет» выбрали 28% респондентов, среди которых 7, 6% - руководители, а 33%- специалисты. Категоричный ответ «безусловно, нет» близок 6% опрошенных, руководителей среди них нет, а специалисты составляют 11%. В целом, руководители склонны считать свои полномочия достаточными, а специалисты более критично оценивают уровень своих полномочий. Различие подходов к оценке полномочий у руководителей и специалистов подтверждает тезис о вертикальных перекосах в соотношении полномочий и ответственности на данном этапе развития системы госуправления.
Экспертный опрос бывших высокопоставленных чиновников позволил более полно представить процесс ротации кадров и формирование управленческой элиты или номенклатуры в советское время.
По признанию одного из экспертов, система ротации кадров тех лет имела достаточно цельный характер и способствовала отбору и продвижению лучших профессионалов. В частности, кандидаты на должности руководителей региональных министерств и ведомств проходили собеседование в соответствующих центральных отраслевых министерствах, в ходе которого начальники всех управлений и отделов оценивали уровень профессиональных и личных качеств претендентов на новые государственные должности. Решение о назначении на должность регионального министра или его заместителя принималось на основе заключений всех начальников отделов в центральных министерствах, руководителей этих структур и одобрения со стороны вышестоящих партийных организаций. Кандидаты на должность начальников отделов в региональных министерствах и ведомствах подвергались оценке со стороны начальников профильных отделов центральных министерств и ведомств. Такая многоступенчатая модель ротации кадров, безусловно, не могла заменить собой более эффективную модель ротации кадров, действующую в условиях политической конкуренции. Однако бесспорным достоинством советской модели ротации кадров в органах государственного управления является то, что в той или иной мере она способствовала отбору лучших профессионалов и формированию достаточно качественной номенклатуры.
Современная эпоха с её глобальной неустойчивостью, экономическими и геополитическими вызовами и системными кризисами ставит абсолютно новые задачи перед отечественной номенклатурой, каковой она и видится по результатам проведённого социологического исследования. Высвобождение творческого потенциала государственных служащих на базе новой модели ротации кадров и принципиально иной кадровой политики при соблюдении принципов политической конкуренции, формирование качественно новой политической элиты становится одним из основополагающих факторов дальнейшего развития государства.
В качестве перспективных направлений развития кадрового потенциала в системе государственного управления на основе ротации кадров можно выделить следующие.
1. Кадровая политика как один из важнейших факторов антикризисной и посткризисной политики.
2. Воспитание политически и граждански ответственной управленческой элиты.
3. Развитие самого института ротации.
