Владимир Козлов
Международные и российские правовые акты по противодействию коррупции: общий обзор, некоторые особенности, возможность практического применения в деятельности общественных организаций
(Открытая лекция)
Вводная частьТема лекции весьма обширна. О ней можно говорить часами. Моя задача в рамках данной открытой лекции состоит в том, чтобы дать общее представление о юридической составляющей по противодействию коррупции.
Давайте договоримся о некоторых принципах, которых я буду придерживаться в ходе изложения материала:
- коррупция затрагивает многие базовые конституционные ценности, в том числе широкий спектр общепризнанных прав человека, если не все;
- явление настолько многогранно, что его нельзя рассматривать только с юридической точки зрения, вне связи с политикой, экономикой, культурой, социальными процессами, состоянием общества и так далее. Я буду в некоторых случаях искусственно абстрагироваться от этих составляющих;
- с коррупцией не борются, а её регулируют, то есть оказывают противодействие, прежде всего, правовыми методами. Прежде всего, за счет присоединения к международным договорам и принятия на их основе собственного национального законодательства. В моем понимании, борьба – это компанейщина, о чем не мало знает история российская, а регулирование или противодействие – это создание системы;
- я разделяю коррупцию вообще и коррупцию на «бытовом» уровне. Конечно, источником коррупции являются должностные лица. Чем выше они занимают руководящие должности, тем последствия коррупции имеет более опасный антигосударственный и антиобщественный характер (эффект пирамиды).
Источником же «бытовой» коррупции, а зачастую и её движителем является сам народ, хотя истинная опасность этого соучастия не всегда адекватно воспринимается;
- есть три основных вида контроля: вневедомственный, ведомственный и общественный. Наиболее эффективный – последний. Государство должно принимать участие в его выстраивании законодательно.
2. Международные правовые акты по противодействию коррупции
Классически, правовая система Российской Федерации состоит из двух блоков: общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров; национального законодательства.
Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
В международном праве существует правило, согласно которому международные акты образуют национальную правовую систему только после их ратификации национальными парламентами. Это связано с принципом так называемого «суверенитета». Согласно ему, государство, даже самое маленькое, обладает целым рядом правомочий, подкрепляющих его самостоятельность, в том числе правом юрисдикции в отношении международных договоров. Это означает, что при подписании того или иного международного договора допускаются оговорки в отношении тех или иных статей документа и применение своей юрисдикции, то есть своего национального законодательтства.
Что касается законодательства Российской Федерации, то, согласно ст. 76 Конституции России: «1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам».
Конвенции ООН против коррупции. Безусловно, она является основным международным актом. Подписана в г. Мериде (Мексика) 31 октября 2003 года.
Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) была ратифицирована Государственной Думой Российской Федерации 8 марта 2006 года Федеральным законом N 40-ФЗ с многочисленными оговорками.
Что из себя представляет Конвенция ООН против коррупции (2003 г.). На мой взгляд, это целостный и подробный документ, который, может быть даже в отличие от других международных документов, содержит не общие, а вполне конкретные нормы по противодействию коррупции. Я бы сравнил его даже с рамочным Законом.
Всего Конвенция содержит 8 разделов, 71 статью, 59 из которых посвящены понятиям, что относится к противоправным деяниям, понимаемым как коррупция.
Статья 44 Конвенции дает право государству применять свою юрисдикцию, то есть национальное законодательство.
Россия сделала две оговорки:
1. В отношении гражданства Российской Федерации, с точки зрения выдачи граждан для уголовного преследования другому государству.
В противном случае, выдача противоречила бы ст. 61 Конституции Росии, где сказано, что «1. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству».
2. Россия воспользовалось правом юрисдикции, сославшись на ст. 42 Конвенции, где сказано, что ее положения будут распространяться когда:
а) преступление совершено на территории этого Государства–участника;
или
b) преступление совершено на борту судна, которое несло флаг этого Государства–участника в момент совершения преступления, или воздушного судна, которое зарегистрировано в соответствии с законодательством этого Государства–участника в такой момент.
Ею сделаны оговорки в отношении нижепоименованных статей Конвенции:
- ст. 15: Подкуп национальных публичных должностных лиц;
- п.1 ст.16: Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;
- ст.17: Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование
имущества публичным должностным лицом;
- ст. 18: Злоупотребление влиянием в корыстных целях;
- ст. 19: Злоупотребление служебным положением;
- ст. 21: Подкуп в частном секторе;
- ст. 22: Хищение имущества в частном секторе;
- п.1ст.23: Отмывание доходов от преступлений;
- ст. 24: Сокрытие;
- ст. 25: Воспрепятствование осуществлению правосудия;
- ст. 27: Участие и покушение.
Всего: 11 статей.
Иными словами, в отношении оговоренных выше деяний, признаваемых Конвенцией противоправными, Россия вправе применять свое национальное законодательство.
Это вовсе не означает, что все эти деяния могут быть признаны как уголовные или вообще признаны, как противоправные. За них может быть предусмотрена также административная или даже гражданская ответственность.
В то же время, ст. 3 Конвенции устанавливает, что «1. Настоящая Конвенция применяется, в соответствии с ее положениями, к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией». То есть, Конвенция перечисленные в оговорке правонарушения признает изначально как уголовные.
Европейская Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию.
Другим международным актом по противодействию коррупции является Европейская Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 27 января 1999 года. Она была ратифицирована Государственной Думой Российской Федерации 25 июля 2006 года Федеральным законом .
В целом, этот международный документ можно охарактеризовать как выработка общей политики по противодействию коррупции на региональном уровне, где регионом является Европа. Она не только не противоречит Конвенции ООН против коррупции (2003 г.), но и дополняет ее. В преамбуле сформулирована цель, что Конвенция призвана интегрировать ее участников в деле противодействия коррупции.
Всего Европейская Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) содержит 42 статьи. Особый интерес вызывает гл. 2 «Меры, которые должны быть приняты по противодействию коррупции». Глава включает статьи со 2 по 23. В целом, смысл статей сводится к тому, что государство - участник должно предусмотреть на законодательном уровне уголовную ответственность за конкретные деяния, связанные с подкупом. Каждая из указанных статей указывает в отношении кого подкуп является уголовно-наказуемым. Для примера, несколько названий статей:
Ст. 2: Активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
Ст. 3: Пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
Ст. 4: Подкуп членов национальных публичных собраний;
Ст. 12: Злоупотребление влиянием в корыстных целях;
Ст. 13: Отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией.
Не менее важным является механизм международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. Ему европейская Конвенция посвящает гл. 4 с 25 по 31 статью.
Европейская Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) содержит «Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, принятый в Страсбурге, 15 мая 2003 года. Россия присоединилась к нему
7 мая 2009 года, но до настоящего времени его не ратифицировала.
Протокол в основном содержит антикоррупционные меры деятельности международной и национальной судебной системы.
Российские правовые акты по противодействию коррупцииКак уже отмечалось выше, национальное законодательство России имеет два уровня законотворчества: федеральное и субъектов Российской Федерации.
Федеральные законодательные акты. Прежде всего, следует отметить, что оно формировалось в не простой исторической и политической обстановке. Как итог всех сложностей и противоречий развития нашего государства долгое время оставалось то, что понятие «коррупция» у нас отсутствовало в законодательстве вообще.
Впервые проблема коррупции в России получила публичность в конце девяностых годов. В годах были подготовлены отдельными депутатами Государственной Думы России и их и депутатскими группами ряд законопроектов, среди которых: «О борьбе с коррупцией», «Об административных процедурах», «Основные направления антикоррупционной политики», «О противодействии коррупции», «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» и другие. К сожалению, кажущиеся очевидные вещи не получили должной законодательной поддержки. Перечисленные законодательные инициативы остались на бумаге.
На законодательном уровне был принят на тот период единственный Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об информации, информатизации и защите информации», который имел некоторое отношение к мерам по противодействию коррупции.
Президент Российской Федерации 8.04.1997 г. подписал указ № 000 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
Указом от 01.01.2001 г. № 000 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» был создан одноименный орган, деятельность которого трудно назвать эффективной.
На уровне субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции также особой активности не отмечено, если не считать закон Республики Башкортостан от 01.01.2001 г. «О борьбе с коррупцией» и закона Калининградской области от 01.01.2001 г. «О депутатских расследованиях в Калининградской области». Практика применения этих законов мне не известна.
Реально антикоррупционное законодательство в Российской Федерации начало формироваться только в 2006 году с ратификацией, как указывалось выше, Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) и Европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.).
31 июля 2008 года Президент Российской Федерации утвердил Национальный план противодействия коррупции ( N Пр-1568). Почему понадобился именно такой способ издания официального документа и что за форма документа– неизвестно. Если учесть, что Президент РФ, согласно ст. 90 Конституции России «издает Указы и распоряжения обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации», то, возможно, Национальный план был утвержден распоряжением.
Текст Национального плана был размещен на официальном сайте Президента РФ и опубликован 5 августа 2008 г. в «Российской газете».
Документ содержал разделы:
- меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции;
- меры по совершенствованию государственного управления в целях противодействия коррупции;
- меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению;
- первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана.
Для общественных организаций он интересен еще и тем, что в нем в качестве мер профилактики коррупции предусматривается:
- развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
- создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;
- выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих.
25 декабря 2008 года принят первый Федеральный закон Российской Федерации «о противодействии коррупции». В законе коррупция определена как:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
Под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Закон содержит 14 статей, которые, в основном, регулируют деятельность государственных органов и их должностных лиц с точки зрения исключения коррупционной составляющей, а также содержатся принципы, меры и направления противодействия коррупции.
Одной из мер противодействия коррупции является «развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции».
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 01.01.01 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Президент РФ издал Указ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2годы». Согласно Указу утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции изложен в новой редакции.
Четырнадцатистраничный документ весьма основательный и подробный, с конкретным местом и задачами органов и общества в системе противодействия коррупции. Я бы сказал, что он охватывает все стороны жизни и деятельности нашего общества. Осталось только выполнить его пункты на практике.
Перечисленные выше акты можно назвать основополагающими и ключевыми на данный период времени.
В их развитие внесены многочисленные изменения в Федеральные законы Российской Федерации, особенно уголовное законодательство, а также приняты новые. К числу таких Федеральных законов я бы отнес Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Он устанавливает, что является государственной и муниципальной услугой, порядок их оказания в соответствии с регламентом, права заявителей и другое.
В контексте обеспечения открытости информации о деятельности властей различных уровней следует рассматривать и Федеральный закон от 9.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступил в действие с 1 января 2010 года.
Нельзя не напомнить, что начиная с 2006 года по настоящее время в Российской Федерации проводится административная реформа. Имеется соответствующий план, который рассчитан на периоды и годы (Распоряжения Правительства РФ от 01.01.2001 г. и от 9.02.2008 г. ).
Для общественных организаций интерес представляет Постановление Правительства РФ от 5.03.2009 г. № 000 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
Правилами предусмотрена независимая экспертиза на коррупциогенность, которая может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации за счет собственных средств.
Законодательным Собранием Краснодарского края принят Закон Краснодарского края от 01.01.2001 г. «О противодействии коррупции в Краснодарском крае».
Статья 7 Закона предусматривает возможность проведение общественной антикоррупционной экспертизы в порядке, установленными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Краснодарского края.
Статья 8 Закона устанавливает, что государственные органы края и органы местного самоуправления могут создавать совещательные и (или) экспертные органы антикоррупционной направленности. Порядок формирования, деятельности, состав утверждается органами, при которых они функционируют.
В качестве заключения следует отметить, что представленный в статье перечень антикоррупционных нормативно-правовых и других актов далеко не полный. Отмечены основные. Вместе с тем, можно утверждать, что антикоррупционный пакет на сегодняшний день имеется.
Сведения об авторе:
, заместитель Уполномоченного по правам человека
в Краснодарском крае
г. Краснодар
14 октября 2010 года
