Деятельность Института Омбудсмана в поставторитарных странах (стр. 2 )

В ряде законов, в которых более четко прописана роль государственного правозащитника именно как Парламентского Уполномоченного по правам человека, или Парламентского адвоката, указана также возможность инициирования расследования на основании «обращений народных депутатов Украины»[31], либо «на основании Заявления, адресованного члену парламента или Сенатору, который передал такого заявление Правозащитнику»[32] (Чехия). Аналогичная возможность существует также в Испании, Польше, Киргизии и Молдавии.

В некоторых странах, таких например, как Азербайджан и Польша, жалоба может быть подана и от имени общественной организации (в случае Азербайджана требуется, чтобы потерпевший дал согласие организации на подачу жалобы Уполномоченного). Наконец, в законе Польской республики заложена также подача обращений к Уполномоченному по правам граждан от органов местного самоуправления.

Мы видим, таким образом, что в законодательстве об государственных правозащитниках в поставторитарных странах заложены широкие возможности для обращения к Уполномоченному, а также для инициирования дела по собственному усмотрению, и отсутствуют какие-либо ограничения доступе жителей, которые имеют место, например, в Великобритании и Франции.

Широкие возможности при проведении расследований являются также общей характеристикой для государственных правозащитников поставторитарных стран, и это является общей характеристикой и для «классической» модели омбудсмана.

Так, например, в Законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (ст. 23) приводится достаточно подробный перечень возможностей Уполномоченного при проведении расследований. Так как эти же или аналогичные формулировки повторяются и в законах других стран, приведем этот перечень полностью:

«1. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

2. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания»[33].

Законодательное закрепление широких полномочий омбудсманов в поставторитарных странах являются одной стороной условия деятельности этого института. Другой стороной является практическая возможность их реализации. И здесь уже часто возникают проблемы. Так, для того, чтобы возможности Уполномоченного в процессе проведения расследования стали реальностью, необходимо, чтобы в нормативных актах, регламентирующих работу других государственных структур, появились указания на их обязанности, соответственно, пропускать Уполномоченного и их сотрудников на территории своих учреждений, выдавать соответствующую документацию и т. д. А такое имеет место далеко не во всех случаях.

В этой ситуации очень важно нормативное закрепление обязанности других государственные структуры привести свои нормативные документы в соответствие с законом об Уполномоченном. Так. В законе Украины, в разделе VI «Заключительные положения», п.2 прямо указывается:

«Кабинету Министров Украины до 1 февраля 1998 года:

представить на рассмотрение Верховной рады Украины предложения о приведении законодательных актов Украины в соответствии с законом Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»;

привести решения Правительства Украины в соответствие с настоящим Законом;

обеспечить пересмотр и отмену министерствами и другими центральными органами исполнительной власти Украины нормативных актов, противоречащих настоящему закону»[34].

К сожалению, аналогичная статья присутствует только в законе Киргизии, который во многом копирует украинский образец.

На практике же часто происходит обратный процесс. Так, в России, сразу после принятия Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» соответствующие изменения были все же внесены во многие нормативные документы. В частности, в Уголовно-процессуальном кодексе (УПК) во всех необходимых местах появилась упоминание о правах Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Однако затем, при подготовке и принятии в начале двухтысячных годов нового УПК, упоминание в нем прав Уполномоченных существенно снизилось, что реально затруднило работы института Уполномоченного.

Наконец, кроме законодательно закрепленных возможностей существует также и реальная практика, связанная с наличием времени и средств. Так. в частности, выездные проверки на местах требуют часть серьезных материальных затрат. Расследование с выездом на место требует также участия в них высококвалифицированных сотрудников, которых всегда не хватает. Поэтому в реальности часто проводится так называемое «расследование по представленным документам», в соответствующие организации направляются письменные запросы и т. д. Часто такие методы достигают своих целей, особенно, если в представленных документах содержится достаточно информации для принятия решения. Однако в ряде случаев расследование в виде переписки настраивает на контрагентов из государственных учреждений на привычную манеру переписки по поводу жалоб граждан с соответствующими отделами жалоб при органах исполнительной власти, что бесспорно снижает влияние института Уполномоченного по правам человека.

5.6. Действия по результатам расследования

Действия по результатам расследования случаев нарушения прав человека можно разделить на два типа. Первый - это непосредственная реакция на конкретный случай нарушения прав человека, второй – действия на основании анализа ряда таких случаев и выявления тенденций.

В первом случае основным типом действий является направление в орган или государственную организацию, сотрудник которой нарушил права человека, соответствующего заключения с рекомендациями об исправления ситуации. Так. в Ст. 27 российского закона указывается: «Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение. содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод»[35].

В Законе Украины такой акт реагирования определен как «Представление Уполномоченного» (Ст.15, ч.3): «Представление Уполномоченного – акт, который вносится Уполномоченным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан, на предприятия, учреждения, организации независимо тот формы собственности, их должностным и служебным лицам для принятия соответствующих мер в месячный срок по устранению выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина»[36].

В Законе Республики Албании акт реагирования Уполномоченного определяется как рекомендация, при этом в Ст. 21 Закона достаточно подробно раскрыт алгоритм деятельности:

«По завершению расследования, Адвокат народа должен сделать одно из следующего:

разъяснить подателю жалобы, ходатайства или заявления, чьи права не были нарушены;

выдать рекомендации в отношения исправления нарушения административному учреждению, которое, по мнению Адвоката народа, допустило такое нарушение;

выдать рекомендации в отношении исправления нарушения органу, который контролирует административное учреждение, допустившее такое нарушение;

рекомендовать государственному обвинителю начать расследование, если адвокат народа считает, что было совершено уголовное преступление;

в случае обнаружения серьезных нарушений, предложить соответствующим органам, включая Народное Собрание, уволить подчиненных им должностных лиц;

в случае нарушения прав органами юстиции, адвокат народа, без вмешательства в деятельность таких органов, должен уведомить компетентные органы о таких нарушениях;

порекомендовать пострадавшим обратиться в суд.

Эти действия не исключают друг друга»[37].

Аналогичные действия могут совершать Уполномоченные по правам человека и в других странах.

В Российском законе (Ст. 32) указано и такое важное право Уполномоченного, как право выступления в парламенте и права инициирования создания парламентский комиссии для расследования: «1. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы.

2. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях»[38].

Аналогичная возможность прописана и в законах Азербайджана, Армении, Грузии и Молдавии. Вместе с тем важно отметить, что записанное в законе право Уполномоченного еще не гарантирует обязанности руководства Парламента это право реализовать. Так, в январе 2005 г. после начала реализации закона РФ о монетизации социальных льгот (Закон № 000 ) Уполномоченный по правам человека в РФ обратился в Государственную думу РФ с предложением о своем выступлении на сессии с сообщением о массовых нарушениях прав человека в процессе реализации этого закона. Однако руководством Государственной думы ему в этом было отказано.

Среди действия Уполномоченного, которые он может предпринять на основе анализа отдельных фактов нарушения прав человека и выявления тенденций первое место, без сомнения, занимают подготовка и издания Ежегодных и Специальных докладов о ситуации с защитой прав человека и о своей работе. Эта возможность существует у всех известных нам омбудсманов стран бывшего СССР и поставторитарных стран Европы. При этом подготовка Специальных докладов является правом Уполномоченного, а Ежегодные Доклады – его обязанностью. В ст. 33. п.1 Российского закона эта обязанность сформулирована так: «По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации»[39].

Из текста закона мы видим, что в нем подробно описан список адресатов Ежегодного доклада, однако содержание доклада не раскрывается вообще, и сами слова «доклад о своей деятельности» буквально означают «отчет о работе». При этом в законе не отмечается, что именно основные адресаты доклада должны с ним делать.

В этом плане в сравнении с Российским законом существенно выигрывает Украинский закон (Ст. 18), в котором четко сказано, что ежегодный доклад, который представляется только (!) Верховной Раде Украины, должен быть докладом «о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями… и их должностными и служебными лицами, которые нарушали своим действием (бездействием) права и свободы человека и гражданина и о выявленных недостатков в законодательстве о защите прав и свобод человека»[40]. В докладе также должны быть и информация о собственно деятельности Уполномоченного Верховной рады. Важным также позиция этой же статьи закона о том, что принимает постановления как по ежегодному, так и по специальным докладам Уполномоченного.

В законах Азербайджана, Албании, Венгрии, Казахстана, Румынии, Словакии и Узбекистана также, как и в российском законе, говорится об докладах (отчетах) о своей деятельности; в законах Венгрии, Киргизии, Польши и Армении, подобно Украине – прежде всего о докладах по состоянию прав человека, в которых также отражена и работа самого Уполномоченного. Эти две темы разведены в законе о Канцлере юстиции Эстонии, в соответствии с которым (ст. 4) он представляет Парламенту Эстонии как Ежегодный доклад «о соответствии законодательной и нормотворческой деятельности, осуществляемой законодательными и исполнительными органами власти…конституции и Законам», так и «отчет о своей деятельности в отношении проверки конституционных прав и свобод»[41]

Достаточно важным является вопрос о результативности Докладов Уполномоченного. Можно выделить по крайней мере два пути обеспечения такой результативности. Первый – принятие специальных постановлений органов представительной или исполнительной власти по итогам обсуждения докладов. Второй путь – широкое общественное обсуждение этих докладов, которые во всех поставторитарных странах публикуются в открытой печати. К сожалению, во многих странах бывшего СССР не действуют ни первый (если нет специальных позиций в законе, как это имеет место в украинском законе), ни второй путь, и подготовленный доклад часто становится лишь предметом анализа научных работников.

Очень важным с точки зрения предотвращения нарушений прав человека является право омбудсмана обращаться в Конституционный суд с инициацией дела о несоответствии Конституции тех или иных законов или нормативных актов. Таким правом по определению обладает Канцлер юстиции Эстонии, который сам представляет собою нижнюю палату Конституционного суда (функции верхней палаты в этой республике выполняет Верховный суд). Право обращения омбудсмана в Конституционный суд определено в законах Азербайджана, Венгрии, Грузии, Киргизии, Молдавии и Польши и Украины. В Армении такое право предусмотрено в законе с оговоркой о введении его в действие после внесения соответствующих изменений в Конституцию Республики. Не обладают правом обращения в Конституционный суд омбудсманы Албании, Казахстана, Литвы, Румынии, Словакии, Узбекистана, Хорватии и Чехии.

Уполномоченный по правам человека в РФ в соответствии с законом может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, но только с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Возможность обращения Уполномоченного в Конституционный суд не с жалобой, а с правом инициирования рассмотрения на предмет соответствия Конституции РФ того или нормативного акта может быть одним из серьезных инструментов Уполномоченного по защите прав жителей страны. Так, например, в Польше, где Уполномоченный по правам граждан обладал этим правом с самого начала своей деятельности в 1988 г., он в течение долгого времени, вплоть до принятия принципа петиционного обращения в Конституционный суд, занимал первое место по числу обращений среди всех государственный институтов, имеющих право обращения в Конституционный суд[42].

Еще одной возможностью для предотвращения нарушений прав человека является наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы. Эта возможность вместе с тем плохо сочетается с концепцией омбудсмана как парламентского контролера действий исполнительной власти, поэтому в «классической» модели омбудсмана она практически не используется. Отсутствует право законодательной инициативы и у государственных правозащитников стран Восточной Европы, а также в большинстве стран бывшего СССР. В законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (Ст. 32, п.2) говорится о его праве «обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации..»[43].

Насколько нам известно, на национальном уровне правом законодательной инициативы обладает омбудсман Узбекистана, как депутат парламента страны, а также Уполномоченный по правам человека Азербайджана и Парламентские адвокаты Молдавии. Расширение числа омбудсманов, обладающих этим правом, могло бы способствовать формированию новой модели сильного государственного правозащитного института, равно независимого как от исполнительной, так и представительной ветвей власти.

5.7. Законодательно закрепленные особенности государственных правозащитников в поставторитарных странах.

До сих пор мы рассматривали характеристики института омбудсмана, которые получили развитие как в странах со стабильной демократией, так и в поставторитарных странах. Вместе с тем в странах Восточной Европы и, особенно, в странах бывшего СССР, получили развитие некоторые свойства, или возможности института, которые не встречались ранее как в скандинавской, так и в «классической» модели омбудсмана.

К числу таких законодательно закрепленных прав можно отнести в первую очередь право участия в работе органов власти различного уровня. Так, в законе Киргизской Республики (Ст.8, п. 2) говорится о праве омбудсмана «присутствовать на заседаниях Законодательного собрания и сессиях Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, заседаниях Правительства Кыргызской Республики, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Кыргызской Республики, коллегии Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики и других коллегиальных органов»[44]. Аналогичные права закреплены также в законах о государственных правозащитниках Молдавии, Украины и Армении.

Насколько нам известно, подобных прав нет ни в одном законе стран Восточной Европы, отсутствуют они и в законах Азербайджана, России, других стран бывшего СССР. На наш взгляд, законодательное закрепление такого права «присутствия» имеет смысл именно для стран с тяжелым опытом тоталитарного и авторитарного правления, где по прежнему высока роль символов власти, а также роль присутствия в числе Лиц, Принимающих Решения. При неразвитости других каналов влияния на процесс принятия решений, а также слабой вероятности получения полной информации об обсуждавшихся вариантов и иных деталях политического решения, действительно важно присутствовать на заседаниях соответствующих государственных органов.

Символическая сторона «участия во власти» также играет свою роль – как правило, в государственных коллегиальных органах каждый их член имеет закрепленное за ним место, иногда со специальной табличкой, поэтому даже в отсутствии омбудсмана на заседании, например, Верховного суда, он символически присутствовал в виде закрепленного за ним кресла.

В тех же странах, которые уже продвинулись далее в направлении не символической, а процедурной демократии, например, в странах Восточной Европы, такое символическое закрепление высокого статуса омбудсмана уже не так необходимо.

Остановимся также на некоторых возможностях омбудсманов, закрепленных в законах отдельных поставторитарных стран. Так, в законе Азербайджана присутствует положение (Ст.1. п.4) о том, что «Уполномоченный может предоставить Президенту Азербайджанской республики предложения, связанные с решением вопросов помилования, гражданства, предоставления политического убежища». И далее, в пункте 5 этой же статьи: «Уполномоченный может представить Милли Меджлису Азербайджанской республики предложения об объявлении амнистии»[45].

Такие законодательно закрепленные возможности Уполномоченного отражают, на наш взгляд, тенденцию создания действительно значимого института государственного правозащитника, который бы обладал возможностями инициировать целый спектр внутригосударственных процессов, имеющих четкую гуманитарную направленность. И хотя в реальности эта тенденция не получила пока явного развития, все же прецедент законодательного закрепления такого вектора развития обсуждаемого института уже существует.

В Законе о государственном правозащитнике Словацкой республики закреплено право человека, обратившегося к омбудсману, на общение на родном языке. Такое положение, заимствованное из законодательства о судебной системе, отражает по видимому, напряженную ситуацию с венгерским и некоторыми иными национальными меньшинствами в первые году существования независимой Словакии. По сути правильное, это положение не встречается в законах других стран, как нам кажется, по той причине, что такое право является естественным и стремление его обеспечить сотрудники института государственной правозащиты стараются обеспечить и без его нормативного закрепления.

Интересно также отметить Ст. 23. Закона о Парламентских адвокатах Молдавии, в соответствии с которой: (1) Парламентский адвокат, выступая в качестве посредника, принимает все меры для разрешения жалобы путем примирения сторон и поиска взаимоприемлемого решения. (2) Примирение может иметь место в любой стадии рассмотрения заявления и по желанию сторон заканчивается подписанием соответствующего согласия. (3) Примирение сторон служит основанием для прекращения производства на заявлению[46].

В заключении этого раздела остановимся на статье 37 Закона «Адвокате народа Республики Албания», которая называется «Приемлемые пожертвования». Эта статья закрепляет возможность Адвоката народа «получать как денежные пожертвования, так и пожертвования в натуральном выражении. Такие пожертвования не должны включать условия, которые могли бы повлиять на независимость, объективность или конституционность деятельности Адвоката народа»[47]. Далее в этой же статье закрепляется процедура регистрации пожертвований и необходимой отчетности.

На наш взгляд, подобная статья является важной и необходимой для поставторитарных стран, в которых реальная независимость государственных правозащитников от исполнительной власти часто обеспечивается существование альтернативных источников финансирования их деятельности. И здесь речь уже идет не только о частных жертвователей внутри страны, но и международных организациях и фондах. С другой стороны, в большинстве поставторитарных стран существуют законы о государственной службы, в которых в целях борьбы с коррупцией государственным служащим запрещается принимать пожертвования, включая, например, оплату командировочных расходов для участия в конференциях. В этой ситуации уполномоченные по правам человека, участвуя в программах международного сотрудничества, рискуют. В случае ухудшения их отношений с исполнительной или представительной властью, рискуют быть обвиненными в нарушении закона о государственной службы. Именно поэтому новация закона Албании заслуживает всяческого распространения.

5.8. Взаимодействие института Омбудсмана со структурами представительной и исполнительной власти.

По-видимому, одним из главных отличий условий деятельности института омбудсмана в странах с устойчивым демократическим режимом и в поставторитарных странах является наличие в первом случае и отсутствие во втором консенсуса относительно ценностей демократии и принципов публичной политики. Соответственно, и институт парламентского контролера, столь естественный и необходимый для стран с устойчивой демократией, может оказаться не ко двору в поставторитарных странах не только для президента и исполнительной власти, не желающих существования каких то независимых от них контролеров, но и для самих парламентариев, зачастую избирающихся в органы представительной власти вовсе не из желания контролировать правительство, а с целью лучше делать свой бизнес, используя депутатский мандат в качестве прикрытия.

Встает логичный вопрос – а не является ли в отсутствии реального спроса на институт Омбудсмана в регионе попытки инициировать его создание со стороны структур-посредников и международных институтов преждевременными и способствующими, даже в случае своего успеха, созданию сходных по форме, но по сути совсем иных институтов, например, новых бюро по работе с жалобами населения? О такой опасности писал в 1977 году и испанский профессор права Альваро Хиль-Роблес, утверждавший тогда, что «Без подготовки соответствующей почвы институт омбудсмана, который осуществляет независимый надзор в интересах столь же независимой представительной власти, утратит всякий смысл и любая попытка его учреждения явится лишь грубой фикцией.»[48].

Опыт развития института омбудсмана в поставторитарных странах показал, что существует несколько моделей такого развития, также как и существует целый ряд моделей поставторитарного перехода к демократии. Более того, в соответствии с современными представлениями поставторитарный транзит не всегда приводит к демократическому режиму, тем более если под демократией понимать либеральную модель демократии участия. Итогом может стать какая-то новая форма авторитаризма, либо авторитарно-демократические гибриды, типа плебисцитарной демократии.

Соответственно, возможны и различные модели развития института Омбудсмана. Так, в условиях консенсуса элит по поводу европейского пути развития страны и приверженности демократическим ценностям западного мира, институт омбудсмана может стать важным фактором развития ответственности власти перед обществом, ее прозрачности и эффективности. Именно такая ситуация в основном имеет место в странах Восточной Европы и, отчасти, в странах Балтии. Однако и здесь ситуация бывает разная, иногда и здесь депутатам не нравится позиция Уполномоченного по правам человека и они пытаются на нее повлиять, заменить конкретного человека на этом посту, либо даже ликвидировать этот институт как таковой.

Так, в разделе 3.5 мы уже упоминали о попытке ряда фракций Сейма Польши инициировать процесс отставки второго Уполномоченного по правам граждан профессора Т. Зелиньски после его заявлений об опасности превращения Польши в теократическое государство, и о более ранних попытках реформы этого института в направлении обычного бюро жалоб.

В Литовской республике, на рубеже нового века, после прихода к власти социал-либеральной коалиции, комитет по правам человека Сейма, который по идее должен был быть партнером и союзником института Контролеров Сейма, инициировал процесс ликвидации института контролеров как такового, причиной чего была не заинтересованность социал-либералов в каком-либо независимом контроле деятельности сформированного ими правительства. В защиту института солидарно выступили тогда и консерваторы и социал-демократы, при правительствах которых институт контролеров сейма был создан и получил свое развитие, однако лишь поддержка СМИ и общественности позволили тогда предотвратить ликвидацию института омбудсмана[49].

Ярким примером влияния омбудсмана в рамках его «сильной модели» на развитие страны в целом может служить работы Канцлера Юстиции Эстонии г-на Аллара Йыкса. Так. в частности, в начале нового века Парламент Эстонии принял закон, в соответствии с котором не только на выборах в национальный парламент, но и на выборах в органы местного самоуправления могут участвовать только зарегистрированные на национальном уровне политические партии. Этот закон исключал из участия в выборах на местном уровне разнообразные организации типа «Союза жителей тех или иных районов», в рамках которых активную роль играли и русскоязычные жители Эстонии. Таким образом, хотя и косвенно, реализация этого закона могла привести к ущемлению прав русскоязычного меньшинства.

Когда Аллар Йыкс опротестовал этот закон, как нарушающий избирательные права жителей страны, и, соответственно, противоречащий Конституции, то подавляющее большинство юристов считали, что Верховный суд не поддержит позицию Канцлера юстиции, так как политические партии записаны в Конституции, а различные местные «союзы жителей» - нет. Однако ситуация показала обратное, в итоге закон быт отменен, жители, а не только граждане Эстонии сохранили возможность участвовать в местных выборах в виде Союзов жителей – и процесс интеграции русского меньшинства в эстонскую нацию продолжился[50]. Одним из показателей этого стало и более активное участие русских в национальных политических партий. Можно предположить, что реальное внимание к соблюдению прав человека в высших эшелонах власти Эстонии повлияло также и на решение отложить на шесть лет вступление в действие закона об обучении на национальном языке, что также позволило избежать конфликтов, которые имеют место, например, в соседней Латвии.

В Латвии функции института омбудсмана отчасти выполняет Бюро по правам человека. Когда во второй половине 90-х годов это Бюро сделало заключение по законопроекту о гражданстве, в котором отметило многие положения законопроекта, как нарушающие права человека, то сразу же правительство снизило финансирование этого Бюро на следующий год на одну треть. Однако бюро было поддержано международными организациями по правам человека, в частности, программой ПРООН, которые выделили сумму, эквивалентную сокращенной правительством, из собственных бюджетов[51].

Мы видим, что эти конфликты возникали по поводу реальных проблем развития общества и государства – например, по поводу усиления роли католической церкви в Польше, или по проблеме русскоязычного меньшинства в Литве. Уполномоченные по правам человека и аналогичные им государственные органы в этих ситуациях публично обращали внимание власти и общества на эти проблемы, то есть выполняли именно возложенные на них функции, выступая в роли своеобразного колокола. В тех случаях, когда их призыв был услышан, как, например, в Польше, проблема сверх влияния католической церкви была хотя бы отчасти решена, и уже не так мешала развитию страны в направлении устойчивой демократии. В случае же Латвии, где голос Бюро по правам человека не был услышан правящей элитой, проблема русского меньшинства по прежнему остается острой национальной проблемой.

В целом, в странах Восточной Европы развитие института омбудсмана происходит достаточно безболезненно, принося большую пользу при развитии в этих странах практики публичной политики и ответственности власти перед народом, обращая внимание как представительной, так и исполнительной власти не только на уже имеющие место, но и на возможные в будущем нарушения прав человека, например, при принятии некоторых законов. Именно об этой важной проактивной роли института омбудсмана в Венгрии, его помощи Венгерскому парламенту говорил на открытии конференции, посвященной 10-летию деятельности Уполномоченного Государственного Собрания по правам национальных и этнических меньшинств, вице-спикер Государственного Собрания Венгрии г-н ______.[52]

Если говорить о специфике деятельности омбудсманов в странах Восточной Европы, то можно отметить существенную роль, которую играют в их деятельности так называемые систематические проверки деятельности государственных учреждений различного профиля. Это имеет место, например, в работе омбудсмана Словении, причем при проведении таких проверок основное внимание уделяется анализу внутриведомственных систем работы с жалобами и обращениями жителей – клиентов этих ведомств, а также подготовке рекомендаций по оптимизации этой деятельности[53]. Такое внимание к систематическим проверкам отдельных правительственных ведомств характерно и для поставторитарных стран Латинской Америки, в частности, для Аргентины[54].

Характер взаимодействия Уполномоченных по правам человека в странах СНГ достаточно сильно зависит от реального движения страны по пути развития демократических институтов и практик, от позиции правящей политической элиты. В странах бывшего СССР (за исключением стран Балтии) в целом процессы демократизации развиваются сложнее, чем в странах Восточной Европы, соответственно, больше проблем и у института Омбудсмана, которые проявляются прежде всего в характере из взаимодействия со структурами исполнительной и представительной власти. Вторым фактором, влияющим на этот процесс, является характер возникновения самого института – насколько он отражал внутренние национальные процессы, желание элиты следовать по пути развития публичной политики и соблюдения прав человека, либо он явился результатов принятия настойчивых рекомендаций международных организаций (например, Программы развития ООН) или, например, необходимости выполнения условий членства в Совете Европы.

Так, уже на основе существующей нормативной базе, рассмотренной в предыдущих разделах настоящей главы, мы видим две модели института омбудсмана – более ориентированного на парламент, что следует из самого названия – Уполномоченный Верховной Рады Украины, или Парламентские адвокаты Молдовы, либо более ориентированного на Президента – модель Азербайджана, Казахстана и Узбекистана. В первом случае в рамках парламентов часто создаются профильные комиссии или комитеты, которые по идее должны быть связующим звеном между Уполномоченным и парламентом. В реальной жизни, к сожалению, они иногда становятся не союзниками, а противниками института Уполномоченного или конкретных лиц, возглавляющих этот институт. Так, мы уже упоминали ситуацию в литовском парламенте, когда комиссия по правам человека пыталась инициировать отмену института парламентских контролеров. Другим примером может служить Киргизская республика, когда председатель депутатской комиссии по правам человека Оксана Малеванная, ранее претендовавшая на пост Омбудсмана, стала одним из наиболее острых критиков избранного на этот пост Турсунбая Бакир уулу. Опорой же действующего Омбудсмана стала не профильная комиссия, а депутаты из близких ему по убеждениям умеренно оппозиционных фракций парламента.

Хорошим примером несогласия части депутатов с оценками омбудсмана является обсуждение летом 2002 г. в грузинском парламенте доклад народного защитника Наны Девдариани. Так, при обсуждении проблемы отношения к религиозным меньшинствам в Грузии, в выступлениях ряда депутатов звучали обвинения Наны Девдариани в том, что именно она предоставляет международным организациям искаженную информацию и муссирует «тему иеговистов», что способствует созданию негативного образа Грузии у западных правозащитников. заявил, в частности, что ряд «горе-демократов» занимаются шпионажем в пользу западных стран, при этом искажая реальную ситуацию в Грузии.

Нана Девдариани в ответном выступлении категорически отвергла подобные обвинения, заявив, что и без офиса народного защитника в стране действует достаточно много правозащитных организаций, а также пресса. «Этого вполне достаточно для того, чтобы на Западе могли получить общую картину ситуации в Грузии», – отметила она[55].