Деятельность Института Омбудсмана в поставторитарных странах (стр. 4 )

Приведем здесь некоторые положения из соглашения о сотрудничестве с СПб центром СТРАТЕГИЯ, к которому автор этих строк, как президент центра, имел самое непосредственное отношение:

«Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Президент Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия» ,….

стремясь содействовать строительству демократических институтов в Российской Федерации, созданию эффективной системы защиты прав и свобод граждан с участием и взаимодействием государственных институтов и неправительственных правозащитных организаций, становлению и развитию института Уполномоченного по правам человека в регионах Российской Федерации,

согласились о нижеследующем:

1. Стороны осуществляют мониторинг за положением дел с правами человека в России на федеральном и региональном уровнях, обмен данными и информацией с целью выработки совместных оценок и подходов, подготовки на этой основе документов аналитического характера. …..

2.2. Стороны на основах взаимности примут участие в подготовке и проведении Международной конференции, посвященной 25-летию основания Московской хельсинкской группы и 3-летию образования института Уполномоченного (в мае 2001 года), обеспечении и поиске спонсоров и грантов для указанного мероприятия.

3. Стороны осуществляют взаимные контакты по вопросам восстановления нарушенных прав граждан на основе поступающих жалоб, их анализа и обобщения. В этих целях, в частности, представители Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия» будут приглашаться для участия в работе «выездных приемных», организуемых Аппаратом Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.

5.  Стороны используют возможности для проведения стажировки своих сотрудников и экспертов в г. Москве и г. Санкт-Петербурге для обеспечения широкого ознакомления с деятельностью Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций, подготовки совместных проектов и программ.

5. Стороны приложат совместные усилия для создания и развития работы секции Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации по вопросам связей с субъектами Российской Федерации и неправительственными правозащитными организациями.[79]»

Как видно из приведенных фрагментов текста, это соглашение закладывало хороший фундамент для сотрудничества неправительственной организации и государственного правозащитного института. Не все эти направления реализовались на практике, но многое было все же сделано.

Ярким примером совместной деятельности является Уполномоченного по правам человека, МХГ и СПб центра СТРАТЕГИЯ является совместная подготовка и издание первого в России справочника «Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации»[80], который вышел в предисловиями руководителей всех трех этих организаций.

Конкретные формы сотрудничества омбудсманов с неправительственными правозащитными организациями бывают разными. Это могут быть и двухсторонние соглашения, типа вышеприведенного, и участие лидеров наиболее серьезных НКО в составе Экспертных Советов, и совместные проверки отдельных учреждений, как это практикует Омбудсман Киргизской республики и другие омбудсманы.

Хорошей формой сотрудничества является также совместное проведение конференций по тематике прав человека, как, например, упомянутая в пункте 2.2 вышеприведенного Соглашения Международная конференция, посвященная 25-летию основания Московской хельсинкской группы и 3-летию образования института Уполномоченного, состоявшаяся в мае 2001 г. в Москве[81].

Интересная форма сотрудничества Народного защитника с лидерами правозащитных организаций была найдена в Грузии, когда на посту Народного защитника работала Нана Девдариани. Так, наряду с собственно Аппаратом грузинского омбудсмана, ею были созданы пять профильных специализированных Центров, которые работали при широком участии неправительственных организаций и поддержке различных фондов.

Приведем перечень этих центров и основные направления их работы.

Центр законодательства, основной функцией которого является экспертиза проектов и уже принятых законов с позиции соблюдения прав человека. Практически все законопроекты проходили экспертизу в этом центре. Центр по правам военнослужащих. Это самые лишенные прав люди в Грузии. В конституционный суд было направлено заявление о неконституционности помещения солдат на гаупвахту без суда. Центр по правам ребенка – действует при поддержке ЮНИСЕФ. Одна из форм работы – лекции в школах Центр против насилия, прежде всего против насилия в семье. Центр по свободе религий

Поступившая в аппарат Омбудсмана жалоба, если совпадает профиль, направляется в тот или иной профильный центр для экспертного заключения, а расследования проводят сотрудники соответствующего департамента аппарата [82].

5.13. Омбудсманы в периоды кризиса власти

Рассматривая деятельность омбудсманов в поставторитарных странах мы не можем остановиться на характер их деятельности в период острых политических кризисов, которые иногда происходят в этих странах. Одной из моделей деятельности в таких является как бы игнорирование самого кризиса, позиционирование своего института как стоящего поодаль от арены политических страстей. С одной стороны, такая позиция соответствует позиции омбудсмана, как стоящего на страже закона, а не поддерживающего какие-то силы. Однако часто в кризисные периоды массово нарушаются такие фундаментальные права человека, как право на свободу, на отсутствие пыток, а иногда и право на жизнь. Так, например, во время и после октябрьских событий 2003 г. в Баку – разгон демонстрантов, протестующих против итогов и процедуры прошедших выборов, и последовавшие затем массовые аресты[83] - омбудсман Азербайджана хранила полное молчание, что обеспечило затем спокойную работу института в условиях усиливающихся авторитарных тенденций власти.

Другим примером может служить деятельность Защитника народа Грузии Наны Девдариани в период кризиса власти в этой стране. Как известно, еще летом 2003 года, в преддверии будущих парламентских выборов и в связи с растущей конфронтацией между Президентом страны Э. Шеварднадзе и политической оппозицией, с помощью миссии ОБСЕ было достигнуто беспрецедентное решение, в соответствии с которым все избирательные комиссии формировались на паритетных началах Администрацией президента и объединенной оппозицией, а председатели этих комиссий назначались по рекомендации миссии ОБСЕ из уважаемых независимых представителей общественности Грузии.

В соответствии с этой процедурой и исходя из высокого авторитета Наны Девдариани ей было предложено занять место Председателя Центральной избирательной комиссии Грузии. Она согласилась, покинув, естественно, пост омбудсмана Грузии[84]. Сразу после своего назначения на новый пост она дала интервью газете «Свободная Грузия». Приведем здесь ее ответы на два вопроса, поясняющие причину ее решения принять предложение ОБСЕ:

« - Насколько вы готовы к тому давлению, которое, несомненно, будет на вас оказано?

- Попытки оказать прессинг были и раньше. Стремление к этому всегда возникает у противоборствующих сторон. Главное - не позволить управлять собой. Многие хотели использовать омбудсмена в своих политических целях, однако из этого ничего не вышло. Безусловно, такие попытки будут и сейчас, но я выдержу. Тем более, что не имею политических интересов. С настоящего времени у меня единственная цель - выборы должны быть справедливыми, по-настоящему демократическими. Народ должен поверить в их результативность.

- Кстати, каким образом вы собираетесь вернуть Центральной избирательной комиссии утраченное доверие?

- Скажу без ложной скромности: лично у меня достаточно высокий рейтинг. Мне верят. Примером этому служит то, что в прошлом году в офис Народного защитника Грузии поступило 12 тысяч жалоб, то есть минимум 12 тысяч человек обратились к нам за помощью. Это свидетельствует об определенной степени доверия. Более того, я никогда не лгала, ни разу не закрывала глаза на неприглядные факты. Считаю, что решающим фактором утверждения на пост председателя ЦИК стал именно высокий рейтинг Наны Девдариани, который послужит восстановлению утраченного доверия»[85].

Как мы знаем, оппозиция не согласилась с решениями и таким образом сформированных избирательных комиссий и потребовала отмены результатов выборов. Нана Девдариани, насколько я понимаю, проявила принципиальность, заявив, что "результаты выборов не могут быть изменены, и сейчас идут споры по их законности на том или ином участках в судах"[86].

Однако затем события развивались по иному сценарию, произошла «Революция гвоздик», и вскоре после нее Нана Девдариани подала в отставку. После этого она попыталась вернуться к своей первой профессии – журналистике, однако вскоре под давлением новых «революционных» властей ее телепрограмма была закрыта, и она осталась без работы.

Другой пример поведения в кризисной ситуации является можно взять из опыта Уполномоченного Верховной рады Украины по правам человека Нина Кропачева. Так, в период острого кризиса власти после убийства журналиста Гонгадзе и силового разгона демонстрантов именно она пришла в больницу к раненным демонстрантам с большим букетом цветов, а затем сделала все, чтобы сделать возможными переговоры и мирное решение кризиса[87]. Позже, в декабре 2004 г., когда события развивались почти по сценарию грузинской «революции гвоздик», она четко соблюдала позицию Уполномоченной Верховной Рады, также стараясь обеспечить мирное решение кризиса. Она благополучно продолжает работу и после избрания президентом Украины Виктора Ющенко.

Мы видим, таким образом, что омбудсманам в условиях политических кризисов в поставторитарных странах иногда приходится принимать очень непростые решения, при этом вряд ли можно рекомендовать какой-то один единственно верный путь поведения. Очень сложно оставаться только на позиции защиты прав человека, не ввязываясь в перипетии политической борьбы. Иногда необходимо публично высказать свою позицию, а иногда оказывается боле эффективным сохранить возможности для будущей деятельности по защите прав человека.

5.14. Омбудсманы как личности

Как уже отмечалось ранее – институт Омбудсмана, или Защитника прав человека – очень индивидуальный государственный институт, и успех, равно как и неудачи в его работе в большой мере зависит от личности Уполномоченного, от его жизненного опыта и психологических характеристик. Сравнивая Защитников прав человека в поставторитарных странах с омбудсманами в странах со стабильным политическим режимом, мы видим ряд определенных отличий. Так, в большинстве стран второй группы на пост Омбудсмана избираются либо ученые-юристы, профессора университетов, либо квалифицированные государственные служащие с уже имеющимся опытом ответственной работы. Избрание на пост омбудсманов депутатов парламентов для этих стран достаточно редкое явление. Оно было характерно, например, в случае Швеции и Финляндии, для первых лет существования института омбудсмана.

Для поставторитарных европейских стран, например, для Испании или таких стран Восточной Европы, как Польша, на пост омбудсманов также часто избирались профессора-юристы, например, профессор права Альваро Хиль-Роблес в Испании или профессора Ева Летовска, Т. Зелиньский, Анжей Цолль. Это связано, по-видимому. с сохранившимися традиций государственного права до-авторитарного периода, также определенной отчасти, независимостью академической юриспруденции в году авторитарного правления. Как мы отмечали ранее, и сама инициатива создания в этих странах института омбудсмана происходила, как правило, из среды профессоров права.

Ситуация в большинстве стран бывшего СССР достаточно серьезно отличается от других европейских стран, в частности, здесь практически не осталось традиций инициирования профессорами-юристами каких-либо инноваций в государственном устройстве и уж, тем боле, личного участия в реализации этих инноваций на практике. С другой стороны, такие ответственные государственные должности, как Государственные защитники прав человека часто рассматривается представителями правящей элиты как коллективный личный ресурс, который не следует «раздавать кому попало».

Предыдущий анализ нормативных основ и реальной практики деятельности омбудсманов стран бывшего СССР позволяет выделить среди них страны с достаточно авторитарной моделью властных отношений, но которые, вместе с тем стараются выглядеть в глазах остального мира как современные государства со всем необходимым набором демократических институтов. К таким странам, при всем их различии можно отнести, например, Азербайджан и Узбекистан. В обоих случаях в назначении на пост омбудсмана решающее слово оставалось за Президентом республики. И, что интересно, в обоих случаях на пост омбудсмана была выдвинута и избрана женщина, причем не просто женщина, а женщина-ученый, к тому же имеющая хороший опыт общественной деятельности. И что уж является, конечно, совпадением – в обоих случаях – это доктор химических наук.

В случае Узбекистана, где институт омбудсмана появился чуть ли не раньше, чем во всех других странах бывшего СССР, на этот пост была избрана Сайёра Шарафовна Рашидова, 52-летняя дочь бывшего первого секретаря ЦК КП Узбекистана Шарафа Рашидова, с 1981 г. - директор Института химии и физики полимеров Академии Наук Узбекистана, является Президентом ассоциации женщин-ученых "Олима". Принадлежность с момента рождения к кругам высшей элиты Узбекистана гарантировало, скорее всего, понимание ею «правил игры», что и подтвердило в феврале 2000 года ее успешное переизбрание на второй срок деятельности.

Первый омбудсман Азербайджана, Эльмира Теймур кызы Сулейманова, в отличие от своей узбекской коллеги не принадлежала к республиканской правящей элите по рождению, а серьезно занималась исследованиями в области органического и нефтеорганического синтеза, под ее руководством защитились два доктора и пятнадцать кандидатов наук. Однако, начиная с 1998 года, когда руководимый ею центр «Женщина и развитие» получил специальный статус ООН, она сконцентрировала свою активность на деятельности в третьем секторе, в том числе на международной арене. Как рассказывала Эльмира Теймур кызы в свем интервью в связи с избранием на пост Омбудсмана в 2002 г., руководимый ею центр «пять раз участвовал только на генеральных ассамблеях ООН по самым разнообразным проблемам. Я долгое время была также национальным координатором по правам ребенка в регионе СНГ, восточноевропейских и балтийских стран»[88]. Соответственно, за эти годы международной деятельности Президент Алиев смог хорошо проверить как деловые качестве кандидата в омбудсманы, так и ее способность «достойно представлять интересы страны на международной арене».

Большой опыт менеджмента в некоммерческом секторе был эффективно использован Эльмирой-ханум, как ее почтительно называют в Баку, при подборе и обучении своего аппарата после ее назначения на пост омбудсмана, а ее широкие деловые контакты в международных организациях позволили ей сделать Баку местом проведения регулярных международных конференций по правам человека с участие омбудсманов из других стран[89].

Опыт назначения на пост национального омбудсмана известной в стране женщины-научного работника, имеющей при этом успешный опыт работы в неправительственных организациях, что также позволяет продемонстрировать мировой общественности отсутствие в стране дискриминации по гендерному признаку, был в 2004 г. продолжен в Армении, где на пост Защитника прав человека была назначена 60-летняя Лариса Алавердян. Следует отметить, что в Армении она хорошо известна как создатель и руководитель правозащитной общественной организации – Фонда защиты заложников, который стал впоследствии известен как Фонд «Против правового произвола». Фонд «ППП» разработал и реализовал множество программ, основной задачей которых была работа по освобождению заложников и военнопленных, натурализации и юридической защите беженцев, защите прав человека.

Эта тенденция назначения на пост омбудсмана женщин была проанализирована в 1994 г. Евой Летовска, которая так описала обстоятельства своего назначения на этот пост в 1988 г., еще при власти ПОРП: «…истеблишмент втихую лелеял надежду на то, что  Омбудсмана  окажется послушным органом, которым легко будет управлять. Именно поэтому, насколько я могу судить, при назначении первого  Омбудсмана  выбор пал на женщину, и притом такую, которая не была политически "ангажирована" (не была связана ни со структурами тогдашней власти, ни с оппозицией), женщину-ученого, которая до того не занималась никакой общественно-политической деятельностью. Однако - так же, как и в предшествующих случаях, когда создавались Высший административный суд или Конституционный суд, -  Омбудсмана  не мог не оказаться для власти не слишком приятным сюрпризом. Ибо оказалось (а впрочем, это нетрудно было предвидеть), что любой  Омбудсмана , добросовестно выполняющий свои обязанности, по природе вещей, неудобен для любой власти.»[90].

Рассмотрим теперь опыт тех стран СНГ, где при избрании омбудсмана существенную роль играл парламент, где центр принятия решений не сосредоточен в основном в руках президента и его администрации. Обратимся вначале к Грузии – единственной на весну 2005 г. стране СНГ, в которой пост омбудсмана занимает третий человек, избранный на основании действующего закона. Первым омбудсманом Грузии стал в 1998 г. Давид Саларидзе, который в прошлом работал в прокуратуре, был генералом советской милиции[91], государственным советник по вопросам национальной безопасности и личным помощником Шеварднадзе[92] после чего работал в МВД в должности заместителя министра а также начальником таможенной службы Грузии[93].

Не ясно, с какой целью он баллотировался на пост Народного защитника, но оказавшись избранным и увидев всю тяжесть работы, а также, по-видимому, отсутствие каких-то явных для него достоинств новой должности, он через несколько месяцев подал в отставку, чтобы снова баллотироваться в парламент, куда он и был успешно избран летом 1999 г. в составе блока "Предпринимательство спасет Грузию"[94]. По видимому, Давид Саларидзе просто «попал не туда», что тоже отражает специфику этого поста в посткоммунистических странах.

Вторым Народным защитником Грузии стала Нана Девдариани, которая, по сути, и начала создавать этот государственный институт в стране. Она родилась в Тбилиси, окончила факультет драмы Грузинского театрального института имени Ш. Руставели и факультет журналистики Тбилисского государственного университета. Нана Девдариани происходит из известной грузинской семьи, внучка бывшего Патриарха Грузинской Церкви. Долгое время работала на Грузинском телевидении, основала телекомпанию "Мермиси", была президентом TV Company "Droni". В 1993 году возглавила "Союз организаций грузинских женщин". Член Парламента Грузии в годах. Снова работала на телевидении и снова избрана в высший законодательный орган в 1999 году - от Социалистической партии Грузии[95], была заместителем председателя этой партии. Мы видим здесь совсем другую женщину – журналиста, политика, депутата. На посту Народного защитника она сумела проявить себя и как принципиальный человек, и как умный политик, который даже выступая с резкой критикой власти, умеет дать понять, что критика эта идет не от противника, а от объективного союзника.

Предложение ее кандидатуры миссией ОБСЕ на пост председателя Центризбиркома Грузии осенью 2003 года и ее назначение Шеварднадзе свидетельствуют о ее заслуженном авторитете. Следует учесть, что незадолго до этого Нана возбудила дело против Президента Грузии в конституционном суде. Естественно, что согласившись стать председателем Центризбиркома она подала в отставку с должности Народного защитника.

Как писала в эти дни газета "Ахали Таоба": «Девдариани преодолела Рубикон. Председатель ЦИК - такая должность, которая может поставить точку на карьере политика. Исходя из грузинской реальности и опыта, у Девдариани не много шансов выйти из игры с неподпорченной репутацией, но это ее выбор и, соответственно, во всем придется обвинять себя. И еще, для Девдариани работать на посту председатель ЦИК будет вдвойне сложно из-за постановления, которое ограничивает свободу СМИ и которое вызвало большое недовольство масс-медиа, ведь сама Девдариани - журналист. Короче, понижение, двойные проблемы и большой шанс загубить карьеру - эти привлекательные возможности подарил Девдариани президент Шеварднадзе»[96]. Дальнейшее развитие событий кратко отражено в предыдущем разделе.

Вскоре после успеха «революции гвоздик», избрания нового Президента и Парламента, на пост Народного Защитника Грузии был избран 39-летний Созар Субари. Он, в отличие от своей предшественницы он ни разу не был депутатом парламента, не участвовал в политических партиях. Зато он был представителем той молодой Грузии, которая, собственно говоря, и сделала «революцию гвоздик», а также был хорошо знаком с новым президентом Грузии. В 1987 году он закончил исторический факультет Тбилисского государственного университета. В разное время работал в центре археологических исследований, был священнослужителем, директором школы, журналистом. В течение 90-х годов он тесно сотрудничал, а с 2002 года и работал в неправительственной организации "Институт свободы". Является автором ряда публикаций, книг "Свобода исполнительности в Грузии" и "Мировые религии в Грузии". Участник боевых действий в ходе грузино-абхазского конфликта ( годы)[97].

Судя по всему, он также, как и его предшественница, к деятельности которой он относится достаточно скептически[98], не будет «послушным» омбудсманов. Так, уже в течение первых двух месяцев работы его действия вызвали гнев Михаила Сакашвили, который, правда, потом позвонил и извинился за несдержанность[99].

Обратившись к опыту России, где также действует уже третий омбудсман (хотя первый – был избран еще до принятия соответствующего закона и по сути лишь готовил работу будущего института), мы видим, что все трое были избраны либо непосредственно из числа депутатов – и , либо из числа потерявших депутатское место на только что прошедших выборах известных политиков (). – один из наиболее известных в России и мире диссидентов, кандидат биологических наук, прошедший через брежневские лагеря, был одним из основных сторонников введения в России института Уполномоченного по правам человека, и занял этот пост в романтическое постперестроечное время. Однако, как уже описывалось в разделе 3.6, он был отправлен в отставку после своих протестов по поводу нарушения прав человека в первой чеченской войне.

Вторым российским омбудсманом (и первым, избранным на основе закона) стал профессор, доктор юридических наук и депутат Государственной Думы от резко оппозиционной Президенту РФ Коммунистической партии РФ. Таким образом. Он был одним из очень немногих Уполномоченных по правам человека на постсоветском пространстве, кандидатура которого не была поддержана президентом страны. Как мы уже отмечали ранее, с момента своего избрания он не имел хороших отношений ни с российским руководством, ни с демократической общественностью. Отношения с правозащитной общественностью он сумел наладить, показав своей работой свою верность принципу приоритета прав человека, а также оказавшись способным менять свою прежнюю позицию. Так, на конференции в мае 2001 г. в Москве, посвященной 25-летию МХГ и 3-летию института омбудсмана в России, он сказал знаменательные слова: «Теперь я понимаю, как я ошибался в начале своей деятельности, когда говорил, что не знаю, что такое правозащитник, а знаю лишь, что такое грамотный юрист. Сейчас я понял, что далеко не каждый грамотный юрист способен стать правозащитником».

С другой стороны, наладив партнерские отношения с правозащитным сообществом, он так и не сумел наладить деловых и партнерских отношений с президентской ветвью власти в России, отражением чего стало недостаточно внимательное отношение исполнительной власти к его рекомендациям и предложениям, а также его не избрание на второй срок.

Третий омбудсман России был избран уже по рекомендации Президента РФ четвертой Государственной Думой РФ, полностью контролируемой пропрезидентской партией «Единая Россия». Это был один из наиболее известных в России и за ее пределами политик демократического направления, второй человек в Демократической партии «Яблоко», бывший в третьей Государственной Думе вице-спикером, а в первой и во второй – председателем комитета по международным отношениям, а до этого – первым послом Свободной России в США. Ему не надо было выстраивать свои отношения с демократической и правозащитной общественностью, так как он сам к ней принадлежал, сделав свой первый принципиальный политический шаг еще в 1968 г., заявив протест против ввода войск стран Варшавского Договора в Чехословакию. С другой стороны, ему не надо выстраивать отношения с Администрацией Президента РФ, так как именно Президент его и рекомендовал на этот пост. Понятно, что для назначение на пост Уполномоченного по правам человека было важным сигналом для российской и международной общественности о том, что он сохраняет верность принципам прав человека. С другой стороны не мог не понимать, что при всем умении находить верный тон в отношении с властью и отсутствии у него черт радикала, все же – это принципиальный человек с высокой международной репутацией и он не будет для президента «удобным омбудсманом».

Обращаясь к ярким личностям постсоветских омбудсманов мы не можем не вспомнить здесь и Турсунбая Бакир уулу, первого омбудсмана Киргизии, о котором мы уже писали в разделе 3.7. Это также депутат Парламента, член умеренно оппозиционной Президенту фракции и один из лидеров партии демократической направленности. Он философ по образованию, кандидат философских наук, участник демократического движения в стране. Он имел до этого опыт работы Председателем комиссии правам человека при президенте страны, но ушел с этого поста, убедившись в его низкой эффективности, а позже стал одним из основных разработчиков закона об омбудсмане Киргизии.

Мы видим таким образом, что для стран СНГ можно выделить две основные модели персоналии омбудсмана. В случае относительно более авторитарного режима, однако желающего подчеркнуть верность международным стандартам прав человека, велика вероятность, что на посту омбудсмана окажется женщина, желательно с научной степенью, имеющая опыт работы в общественных организациях, но достаточно далекая от собственно политической деятельности. В случае же относительно более демократических режимов существует большая вероятность увидеть на посту омбудсмана бывшего депутата, являющегося при этом одним из лидеров умеренно оппозиционной партии демократического направления. При этом таким человеком может быть как мужчина (Россия, Киргизия), так и женщина (Грузия). Избрание же на этот пост политически неангажированного профессора-юриста, характерное для европейских стран, оказывается для постсоветских стран существенно менее вероятным событием.

5.15. Омбудсман, омбудсманы и их аппарат.

Остановимся здесь прежде всего на опыте профильных, или специализированных омбудсманов, который получил достаточное широкое развитие в странах Западной Европы, и прежде всего, в Скандинавии. В отличие о этих стран, в поставторитрных европейских странах и в странах бывшего СССР этот опыт не получил сколько-нибудь широкого распространения. Исключением здесь является, по-видимому, Венгрия, где положение о наличие в стране наряду с Уполномоченным Государственного собрания по правам граждан, также и Уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств было закреплено уже в редакции Конституции Венгрии 1989 г (Глава V). В этой же главе Конституции также записано (Ст. 32/В, п.4), что «Для защиты отдельных Конституционных прав Государственное собрание может избирать и других комиссаров»[100].

В настоящее время в этой стране действуют и Уполномоченный по правам граждан вместе с избираемым парламентом его заместителем, и Уполномоченный по правам национальных и этнических меньшинств, действующий с 1993 года а также Уполномоченный по защите данных и свободе информации, должность которого была введена позднее. Работу всех их обеспечивает единый Аппарат, в котором существуют и специальные подразделения.

Успешный опыт Венгрии по развитию специализированных национальных омбудсманов оказался, по-видимому, почти единственным успешным опытом. Так, в Польше в 1990 г. был на правительственном уровне введен пост Полномочного предстаивтеля по делам женщин. Однако, как писала позже Ева Лентовска, критика со стороны право-клерикальных кругов привела к тому, что в апреле 1991 г. (при правительстве Яна Ольшевского, придерживавшегося правой ориентации) Анна Попович, исполнявшая обязанности Полномочного представителя по делам женщин, была снята с этого поста, хотя сам орган и не был упразднен. В таком же состоянии остается этот орган и при последующих двух правительствах - как при правительстве Ханны Сухоцкой, так и при правительстве Вальдемара Павляка[101].

Достаточно редко встречается а постсоветском пространстве и опыт деятельности нескольких равноправных омбудсманов. Два таких примера являются одновременно и примерами сильного влияния зарубежного образца на создаваемый институт. Так, в Литве, где строительство новых государственных институтов проходило под сильным влиянием опыта Швеции и при поддержке шведских экспертов, было принят закон о пяти Контролерах Сейма Литвы (сравните с четырьмя Парламентскими омбудсманами Швеции). В Молдавии, где в начале 90-х годов было очень сильным румынское влияние, также по опыту Румынии был принят закон о трех Парламентских адвокатах.

В Литве деятельность пяти Контролеров Сейма обеспечивает единый аппарат, состоящий примерно из сорока человек, руководство которым осуществляет один из Контролеров сейма. Обязанности между собой Контролеры Сейма в 2000 г. разделяли так: два человека контролировали центральные министерства, поделив их между собой; двое контролировали органы местного самоуправления, причем один из них – три наиболее крупных города – Вильнюс, Каунас и Клайпеду, а другой все остальные поседения; а пятый, точнее пятая. Леонарда Куодиене, которая была одновременно и руководителем Аппарата, контролировала полицию, армию и другие силовые структуры[102].

В Молдавии Парламентские адвокаты совместно со вспомогательным персоналом образуют самостоятельное правозащитное учреждение – Центр по правам человека. При центре создается экспертный совет на общественных началах. На территории Республики созданы филиалы Центра в муниципиях Бэльц и Комрат. Структура центра: директор – один из парламентских адвокатов, еще два парламентских адвоката, отдел связей с общественностью и образовательных программ, отдел анализа законодательства, отдел жалоб, административно-финансовый отдел. Всего в центре в 2001 г. работали 21 человек, при этом примерно треть персонала финансировалась за счет Программы развития ООН[103].

Единственный опыт коллегиального государственного правозащитного института поставторитарных европейских странах существует в Латвии, где действует Бюро по правам человека.[104] Опыт работы этого Бюро, впрочем, малоизвестен, к тому же ситуация с соблюдением прав этнических меньшинств в этой стране, бесспорно, заставляет желать лучшего.

В остальных странах бывшего СССР используется модель одного омбудсмана. Это может быть связано с рядом причин. В частности, бюджетных средств в этих странах как правило, всегда не хватает, и создавать сразу несколько новых институтов непрактично. С другой стороны, сопротивление со стороны традиционных государственных структур предлагаемой инновации везде достаточно сильно, поэтому преодолевать это сопротивление логичнее одной командой, а не несколькими.

В рамках модели одного омбудсмана также возможны варианты организационной структуры нового института. Критерием может служить наличие или отсутствие избираемого парламентом (естественно, по предложению самого Уполномоченного) заместителя (заместителей) омбудсмана. Такие заместители существует у омбудсманов Албании (здесь, в отличие от Адвоката народа они носят название Комиссаров), Венгрии, Польши, Чехии. Армении, Киргизии, Узбекистана. У омбудсманов Азербайджана, Казахстана, России и Украины такие заместители отсутствуют. По мнению Нины Карпачевой заместитель омбудсмана и не нужен, так как он создает дополнительный центр власти в аппарате и может стать источником разногласий[105]. С другой стороны, его отсутствие делает омбудсмана практически незаменимым – руководитель аппарата, который заменяет его, например, в период отпуска и болезни, не обладает легитимностью утвержденного парламентом заместителя. С другой стороны, работа на посту заместителя омбудсмана может стать хорошей школой для того, чтобы этот человек затем смог сам стать успешным государственным правозащитником, как это случилось, например, с Альваро Хиль-Роблесом.

Так как механизм влияния Омбудсмана основывается в основном на его авторитете, в законах ряда стран специально указывают уровень его зарплаты, причем в сравнительных значениях, чтобы таким образом еще раз подчеркнуть его высокий статус. Так, в зарплата омбудсманов Албании и Армении равна заработной плате Председателя конституционного суда, Азербайджана и Словакии – заместителю председателя парламента, Киргизии – спикеру Законодательного собрания, Чехии – председателю Верховного контрольного управления, Важно подчеркнуть, что такой статус омбудсмана определял и соответствующее высокое положение его сотрудников.

Обратимся теперь к Аппаратам Уполномоченных по правам человека, то есть к тем людям, объединенным в рамках определенных организационных структур, которые и выполняют, собственно говоря, основную часть работы института омбудсмана. Здесь анализ можно вести как с позиции оптимальных организационных структур, так и с позиции личностей сотрудников аппарата. В законах некоторых стран детально прописана структура аппарата. Так, например, в законе об Адвокате народа Албании, в ст. 31 указывается, что:

Аппарат Адвоката народа будет иметь три следующих специализированных отдела, возглавляемых Комиссарами (заместителями Адвоката народа):

отдел, занимающийся делами, связанными с центральной администрацией, органами местного самоуправления и третьими сторонами, действующими от их имени;

отдел, занимающийся делами, связанными с полицией, секретной службой, тюрьмами, вооруженными силами и судебной системой;

общий отдел, занимающийся вопросами, не относящимися к компетенции двух других отделов, сотрудничеством с неправительственными организациями, а также исследованиями и мероприятиями в области прав и свобод человека[106].

В утвержденном Парламентом Молдавии Положении о центре по правам человека указывается (п.12), что «В Центре создаются следующие отделы:

- Отдел заявлений и анализа законодательства;

- Отдел информации, связи с общественностью и образовательных программ;

- Административно-финансовый отдел.

Для осуществления отдельных проектов в области защиты прав человека могут создаваться временные рабочие группы с привлечением других специалистов»[107].