«Из опыта проведения архивным управлением Министерства государственно-правового развития Омской области проверок по соблюдению законодательства об архивном деле в Российской
Федерации на территории Омской области».
В соответствии со статьей 16 ФЗ « Об архивном деле в Российской Федерации», Положением о Министерстве государственно-правового развития Омской области, утвержденным Указом Губернатора Омской области от 01.01.01 года № 23, Министерство государственно-правового развития Омской области (далее – Министерство) является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в области архивного дела и осуществляет контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации на территории Омской области в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В конце августа текущего года Законодательным Собранием Омской области принят закон "Об архивном деле в Омской области", которым функции контроля закреплены за Министерством государственно-правового развития Омской области. В настоящее время закон находится на подписании у Губернатора Омской области.
Исполнение функции контроля кроме того установлено Административным регламентом проведения проверок при осуществлении контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства от 12 июля 2010 года № 12п/1.
Проверки проводятся в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – 294-ФЗ).
Архивным управлением осуществляются проверки органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений и предприятий, а также юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Общее количество государственных гражданских служащих Омской области в архивном управлении Министерства, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства об архивном деле, составляет 4 человека, из них 1 начальник отдела контроля, 2 главных специалиста и 1 ведущий специалист. Все должностные лица, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства об архивном деле, имеют высшее профессиональное образование (юридическое, историко-архивное).
В течение 2010 года на территории Омской области должностными лицами архивного управления Министерства проведено 66 проверок соблюдения законодательства об архивном деле (35 плановых и 29 внеплановых). Из них 25 проверок проведено в районах Омской области и 41 – в городе Омске.
В результате проведения плановых проверок выявлено 18 нарушений законодательства об архивном деле в Российской Федерации. При проведении внеплановых проверок, основанием для проведения которых являлось истечение срока исполнения ранее выданного предписания, установлено 6 фактов неисполнения таких предписаний.
В случае выявления при проведении проверок нарушений должностными лицами архивного управления Министерства выдавались предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Сроки устанавливаются в зависимости от масштаба мероприятий и финансовых затрат на их исполнение и составляют от 3 месяцев до полутора лет.
По результатам проведенных проверок составлено 20 протоколов об административном правонарушении, предусмотренном статьей 13.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того, составлено 4 протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неисполнение предписания. Протоколы направлены для рассмотрения мировым судьям.
По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях наложены штрафы на общую сумму 15 тыс. рублей.
Необходимо отметить, что исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений законодательства об архивном деле составляет 66,7 %.
Сравнивая аналогичные периоды работы в 2009 и 2011 годах, можно отметить рост количества внеплановых проверок, которое связано с изменением законодательства. Раньше проверки по исполнению предписания не оформлялись актами и не учитывались. Сейчас любая проверка обязывает оформлять ряд документов.
В целях повышения эффективности контроля архивным управлением ведется работа по созданию программного обеспечения, которое позволит своевременно проводить мероприятия по контролю за исполнением предписаний, оформлять документы по итогам проверок, составлять отчеты и анализировать деятельность архивного управления в данном направлении.
Самой большой проблемой осуществления контроля является толкование и применение 294-ФЗ. Существуют противоречия, нестыковки в самом законе. За два с половиной года в него внесено 15 изменений, которые способствовали более правильному осуществлению мероприятий по контролю.
Одной из проблем осуществления контроля является отсутствие возможности в большинстве случаев дифференцированно подходить к привлечению нарушителей к ответственности. 294-ФЗ обязывает во всех случаях нарушения обязательных требований принимать меры по привлечению лиц, их допустивших, к ответственности. Считаем, что в ряде случаев составление протокола об административном правонарушении влечет негативный характер и не способствует устранению нарушения. Особенно это имеет значение для сельской местности. Но вместе с тем, в ряде случаев составление протокола дает определенные плоды. Организации, зная, что грядет проверка архивного управления, начинают к ней готовиться заранее.
Кроме того, сам законодатель в течение года с момента принятия закона не мог определиться, на кого распространяется 294-ФЗ. Распространение его в конечном итоге на органы власти и органы местного самоуправления носит, как мне кажется, непоследовательный характер. И в первую очередь потому, что закон разрабатывался для защиты "бизнеса" от излишнего внимания со стороны государства.
Немного остановлюсь на судебной практике рассмотрения протоколов об административных правонарушениях. В абсолютном большинстве случаев мировые судьи выносят наказания в виде административных штрафов. На мой взгляд, штрафные санкции по статье 13.20 КоАП выглядят по крайней мере несерьезно. Что такое 300 рублей для должностного лица организации, в которой в общих чертах знают, какие требования выдвигаются к вопросам архива? Проще заплатить штраф, чем вообще что-либо предпринимать для соблюдения законодательства об архивном деле. Есть более, на взгляд должностного лица, важные вопросы. Руководители начинают понимать необходимость соблюдения требований после определенной подготовительной работы. Приведу пример: при проведении проверки на одном из заводов заместителю руководителя, проработавшему на нем не один десяток лет, было предложено найти в архиве завода его личное дело. Дело не нашли. Было утрачено то ли при переезде, то ли при затоплении. Этот факт заставил руководителя серьезней отнестись к вопросам обеспечения сохранности архивных документов.
Возможное увеличение штрафных санкций по статье 13.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (до 1000 рублей для физических лиц, до 2000 рублей для должностных лиц) и возможность привлечения юридического лица в качестве субъекта административной ответственности за правонарушение, предусмотренное названной статьей, будут способствовать повышению эффективности контроля за соблюдением законодательства об архивном деле. Данное предложение было направлено в Министерство экономического развития РФ в ежегодном докладе о результатах контроля за 2010 год. Вместе с тем, исходя из толкования 294-ФЗ, возможно привлечение лиц, допустивших нарушения, не только к административной, но и к дисциплинарной ответственности.
Продолжу о судебной практике. Случается, что судьи прекращают дела об административных правонарушениях за отсутствием состава правонарушения, например, с такими формулировками:
- на лицо лично не возлагалась ответственность за выполнение предписания (то есть сменились руководитель или ответственное лицо);
- недостаточное бюджетное финансирование, отсутствие доказательств о финансовой возможности исполнить предписание (при предоставлении реальных сроков – 2,5 года);
- руководитель не имеет отношения к формированию дел за годы (на должности 3 года на момент проверки);
- непродолжительное время работы;
- суды признают состав правонарушения по статье 13.20 малозначительным и ограничиваются устным замечанием.
Очень хотелось обжаловать некоторые из этих решений. И с начала 2011 года такая возможность появилась. Частью 1.1 статьи 30.1 КоАП предусмотрена возможность обжалования постановления, вынесенного судьей, должностным лицом, уполномоченным составлять протокол. Одно из постановлений нами было обжаловано в районном суде и было отменено, хотя лицо не было в конечном итоге привлечено к ответственности из-за истечения сроков давности.
В этом году должностные лица архивного управления были вынуждены составлять протоколы по результатам проверок администраций муниципальных районов области (до этого только выписывались предписания). Причиной послужили проверка и предписание прокуратуры о якобы имевшем место предоставлении преференций некоторым лицам в виде непривлечения их к административной ответственности.
Так как неисполнение предписаний связано с оборудованием муниципальных архивов и носит затратный характер, субъектом правонарушения является глава муниципального района. Протоколы составлялись на администрацию, как юридическое лицо. Данная мера не позволяла персонифицировать конкретное должностное лицо (главу), так как в ряде случаев это несет отрицательные последствия для архивных работников. Также составление протоколов в отношении администраций муниципальных районов обусловлено тем, что штраф, уплаченный за совершенное правонарушение, в дальнейшем поступает в бюджет этого же района.
