Инновации в управлении государственной собственностью

Инновации в управлении государственной собственностью

(Оксфорд Брукс университет, Великобритания),

(Государственный университет – Высшая школа экономики)

К настоящему времени в практике государственного и муниципального управления, мировой и отечественной профессиональной периодике в центре внимания находятся исследования и поиск новых подходов и механизмов, направленных на повышение эффективности в государственном секторе экономики, совершенствовании инфраструктуры и сферах предоставления социальных и иных услуг населению и хозяйствующим субъектам. Причем, в первую очередь, той продукции, работ и услуг, за своевременность, качество и доступность которых ответственность перед обществом несет именно государство и его исполнительные структуры. Управленческие инновации в государственном секторе стали показателем достижений реформ, проведенных в большинстве стран с развитой рыночной экономикой, таких как Австралия, Великобритания, Канада, Нидерланды, Новая Зеландия, США и Швеция[1].

Важную роль в реформировании управления и успешном социально-экономическом развитии стран играют ресурсы земельной и иной недвижимости, имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, качество управления этими ресурсами и регулирования земельно-имущественных отношений в целом[2].

В числе распространенных недостатков государственного управления указывают: некомпетентность и плохое использование располагаемого потенциала недвижимого имущества; завышение стоимости государственных закупок, строительных работ и эксплуатационного обслуживания; протекционизм и отсутствие прозрачного бухгалтерского и управленческого учета; недостаточную мотивацию управленческого персонала, отсутствие конкурентной среды и стимулов к получению прибыли и инновациям.

Исследование, проведенное в 2007 г. Национальным комитетом по аудиту Великобритании[3], показало, что департаменты центрального правительства весьма далеки от получения качественных результатов и действительного дохода от находящейся в их ведении собственности. В то же время, оценка потенциальной экономии затрат на содержание государственного имущества определена в диапазоне 14%-50% годового бюджета (составляющего в данной сфере около £6 млрд.). Так, при средней площади на человека 17.1 м² в различных департаментах она варьировалась от 13.3 до 21.9 м². А средние затраты на содержание и обслуживание помещений отличались в 4-5 раз.

Систематизируя данные аналитических публикаций и практического опыта, выделим основные направления успешных решений применительно к задачам управления государственной собственностью:

концепция покомпонентного улучшения показателей эффективности управления и создание на этой основе систем мониторингового типа; применение инновационных подходов, получающих признание в рамках общего улучшения дел в государственном управлении - развитие концепции так называемого добросовестного управления; конвергенция принципов и механизмов государственного и частного управления – сочетание принципов нового публичного управления – New Public Management с применением для государственных структур унифицированных положений бухгалтерского учета – Accrual Accounting.

Покомпонентное улучшение и мониторинг эффективности управления

Следует подчеркнуть, что категория эффективности относится к более широкому понятию критериальности – родовому признаку в определении управления и достижении его целей. Применительно к рассматриваемой проблематике государственного управления это может быть: накопление и сохранение национального богатства, культурного наследия; рациональное использование, охрана и воспроизводство природных ресурсов; устойчивое развитие инфраструктуры в масштабах страны и регионов и т. д. И все это необходимо делать лучшим образом и, в частности, эффективно в смысле обеспечения лучшего соотношения между получаемыми результатами и производимыми затратами.

Оценки достигаемых уровней эффективности государственного управления и использования располагаемых ресурсов для решения важнейших задач социально-экономического развития общества крайне затруднительны. С одной стороны, это обусловлено определенными конъюнктурными соображениями участников, политической мотивированностью таких оценок. С другой стороны, абсолютные значения оценок эффективности, когда их удается измерить, как и в большинстве случаев в управленческой практике, несут конструктивную информацию лишь при наличии возможностей для аналитических сравнений с подобными объектами и субъектами государственного управления и аналогичными условиями оценки.

В то же время, регулярно проводимый аудит в данной области показывает устойчивые различия получаемых интегральных результатов. То есть, выявлен вполне определенный диапазон между высшими и низшими значениями получаемых оценок и составляющих их компонентов. И, следовательно, можно добиваться требуемого роста эффективности за счет целенаправленных улучшений показателей с низкой оценкой. Здесь основные сложности заключаются в стандартизации структуры, составов, алгоритмов обработки и интеграции упомянутых индексов – компонентов эффективности и, что не менее важно, в определении путей улучшения их значений.

Разнородный характер компонентов в оценках эффективности

В поисках путей решения проблемы эффективности следует иметь в виду, что при ее расчетах, наряду с традиционной максимизацией доходных потоков, необходимо вовлекать в оценку критерии комплексного характера, такие как общественная экономическая и социальная эффективность. Большинство поисков здесь связано с формированием состава и информационным наполнением нефинансовых компонентов критериев эффективности. В этом контексте ведущую роль играет функциональное назначение системы управления, в том числе ее отраслевая принадлежность и направленность в социальной сфере.

Так, в организациях здравоохранения используют соотношения количества рабочих мест лечащего персонала и динамики приемов больных, комфортности рабочих мест врачей и удовлетворенности больных, показателей качества предоставляемых медицинских услуг. В инфраструктурных проектах дорожного строительства в числе важнейших будут показатели качества дорог, средних скоростей и интенсивности транспортных потоков. В программах развития территорий и освоения ресурсного потенциала приоритетными будут как доходные потоки от экспорта сырья, так и социальные показатели роста уровня жизни и трудовой занятости местного населения, инфраструктурного обеспечения новых производств и социальной сферы, защиты окружающей среды и охраны природы.

Решение проблемы оценки эффективности и возможностей ее покомпонентного улучшения в пространстве разнородных показателей ищут по следующим основным направлениям.

·  Модификация финансового компонента оценки за счет комбинации используемых показателей и экспертных корректировок получаемых расчетов. Корректировки призваны количественным образом учитывать влияние социальных и иных качественных показателей управления. В этом случае диапазоны и конкретные значения отдельных корректирующих коэффициентов будут отражать возможности и направления искомых улучшений.

·  Формирование систем показателей, явным образом интегрирующих стоимостные и других видов качественные показатели эффективности управления. Оценку проводят в неоднородном пространстве критериев. При этом финансовые показатели эффективности целенаправленно дополняют, комбинируют с заранее установленными и измеренными нефинансовыми показателями достигаемых результатов.

Оценивая текущее состояние или подводя итоги управления за определенный период, можно использовать принципы многопараметрического сравнения с лучшими из известных систем аналогичного типа, действующими в сходных условиях внешней среды. Такой подход позволяет определенным образом ранжировать системы и выявлять лучшие по отдельным компонентам интегральной оценки и анализировать возможности улучшений по каждому из них. В частном случае, при исключении из анализа финансовых показателей и концентрации внимания на достижении поставленных целей, измеряемых в пространстве социальных, региональных и т. д. показателей качественного типа, оценка эффективности трансформируется в оценку результативности, где главным будет установление меры достижения целей управления[4].

Концепция мониторинга эффективности

Оценка эффективности и определение путей ее повышения не является одноразовой задачей, присущей только стадии подготовки проекта или отдельного периода управления. Это, в частности, связано со значительной длительностью жизненных циклов земельной и иной недвижимости как объектов управления и в проектах ее развития, а также последовательно возрастающими требованиями к качеству результатов предоставляемых государством услуг в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. Поэтому в системах государственного управления должен быть заложен механизм, позволяющий регулярно или по требованию (например, в периоды проведения аудита) проводить расчеты эффективности и возникших отклонений от ранее запланированных значений. Причем расчеты должны проводиться не в разовом режиме, а с вариациями параметров и условий среды управления, оценкой влияния критических факторов и прогнозных тенденций.

В числе задач таких многовариантных расчетов - сравнение и выбор возможных путей компенсации возникающих отклонений в достижении целей и запланированных значений эффективности. Таким образом, в концептуальном плане речь идет о построении мониторинговой системы для регулярной и проактивной оценки эффективности, а также выявления путей ее обеспечения в продолжение всего длительного периода жизненного цикла управляемой недвижимости и проектов ее развития. При этом существенно, что концепция мониторинга должна базироваться на расширенном понимании эффективности, включающем в своем интегральном виде, наряду с финансовыми потоками доходов и расходов, показатели, отражающие динамику достижения главных целей государственного управления и других показателей качественного типа.

Характерно, что концепция мониторинга эффективности в полной мере соответствует решению актуальных задач контроля за целевым и рациональным использованием государственного имущества и решению задач информационно-аналитического обеспечения деятельности предусмотренных для этого органов исполнительной власти.

Другим примером целесообразности построения мониторинговой системы является обеспечение эффективного участия государства в капиталоемких и весьма длительных (измеряемых десятилетиями) проектах государственно-частного партнерства. В управлении этими проектами получают развитие идеи оценок эффективности типа Value-for-Money (VfM). Они комбинируют количественные расчеты финансовых показателей инвестиционных проектов и факторы качественного содержания. Процесс предполагается проводить регулярно и, главное, в диалоговом режиме – каждый раз при проведении ответственными государственными служащими многовариантных оценочных расчетов для подготовки управленческих решений по регулированию хода исполнения проекта[5].

Адаптация концепции добросовестного руководства к управлению

государственной собственностью

Эти работы по повышению эффективности использования, сохранности и развития государственных ресурсов земельной и иной недвижимости проводят как часть общего улучшения системы государственного управления в рамках концепции так называемого добросовестного руководства – Good Governance[6].

В число основных характеристик добросовестного руководства включены: требование представительности состава правительства; обеспечение эффективности и результативности его деятельности; регулярная и прозрачная отчетность; политическая стабильность и избежание коррупции; современное качество законодательной базы и обеспечение в стране господства права. Важное место в концепции добросовестного руководства принадлежит положениям профессиональной этики. Они включают: компетентность и честность персонала государственных учреждений; исключение возможностей злоупотребления властью; уважение и соблюдение прав и интересов клиентов и общества в целом; соблюдение в установленных случаях конфиденциальности и принципов использования располагаемой информации.

Специальное внимание в вопросах добросовестного руководства в сфере землепользования и управления земельными ресурсами привлечено к следующим двум принципам личной ответственности управляющих:

·  препятствие мелкой коррупции – взяткам за оказание услуг;

·  активная позиция – непозволительность быть молчаливым свидетелем, участником или пособником крупной коррупции, под которой понимают монополию власти и злонамеренный волюнтаризм на уровне государственных структур или иных влиятельных группировок.

Поскольку стандартов или общепризнанных индикаторов добросовестного руководства в сфере управления государственной собственностью и земельными ресурсами до настоящего времени не установлено, представляют интерес примеры из практики воплощения ценностей, соответствующих понятиям добросовестности в рассматриваемой области деятельности[7].

Примеры

1) Ценность добросовестного руководства – информация о земле имеется в свободном доступе (при установленных условиях соблюдения конфиденциальности).

Практика воплощения ценности:

·  имеется свободный доступ к информации о регистрации прав на землю;

·  в службах регистрации земельных сделок имеется доступ к сведениям о ценах, уплаченных за данную недвижимость;

·  имеется возможность проверки ставок земельного налога для оспаривания справедливости их установления;

·  решения об изменении характера землепользования принимаются на совещаниях, открытых для общественности, и граждане могут излагать свои аргументы лицам, принимающим решения.

2) Ценность добросовестного руководства – оказание услуг должно быть привязано к местонахождению пользователя.

Практика воплощения ценности:

·  к записям в кадастре (регистре, поземельной книге) организован удаленный доступ с использованием современных информационных технологий;

·  граждане, живущие далеко от службы ведения кадастра, имеют доступ к пунктам обслуживания.

3) Ценность добросовестного руководства – регистрация прав на землю и правовая система должны обеспечивать гарантию прав собственникам и тем, кто проявляет к ним законный интерес.

Практика воплощения ценности:

·  зарегистрированные права людей защищены законом от притязаний других лиц;

·  внесение изменений в записи производятся только уполномоченным сотрудником в соответствии с процедурой, предусмотренной законом;

·  система резервного копирования позволяет восстанавливать записи в случаях их уничтожения в результате природных катастроф или конфликтов.

В результате основные меры, рекомендуемые для совершенствования руководства в системе землевладения и управления земельными ресурсами, представляется возможным систематизировать следующим образом[8].

(i) Внедрение средств обеспечения прозрачности

Состав работ этого направления включает:

·  создание специальных антикоррупционных групп, разработка кодексов поведения (по аналогии с корпоративными стандартами этики), поддержка деятельности добровольных информаторов о злоупотреблениях и нарушениях кодексов поведения;

·  разработку эффективных механизмов заключения договоров, государственных контрактов; широкое оповещение о потенциальных контрактах и подготавливаемых конкурсах; стандартизацию правил и процедур заключения контрактов; доступ к информации о результатах конкурсов и заключенных контрактах;

·  заключение пакта прозрачности - соглашения между государственным органом и участником тендера с изложением прав и обязанностей сторон, в том числе в части проведения регулярного и независимого надзора за выполнением принятых обязательств;

·  сосредоточение внимания на конечном потребителе – гражданах, включая меры по обеспечению роста уважения к клиентам, следования стандартам качества предоставления услуг, стабильного функционирования системы рассмотрения жалоб и др.;

·  введение независимого аудита, включая проверку бухгалтерских счетов (в рамках действующей системы записей прихода и издержек), а также систем финансового управления и контроля с целью установления действительного состояния дел в организации и качества администрирования.

(ii) Установление стандартов обслуживания и конструктивные взаимодействия

с профессиональными ассоциациями

Считается необходимым установление комплекса стандартов по всем элементам обслуживания. Их структура и содержание определяются функциональным назначением, целями и задачами государственного органа. При этом в системе внедрения стандартов должна быть предусмотрена возможность для их корректировок и обновлений вместе с изменениями внешней и внутренней среды управления, требованиями повышения качества обслуживания.

В составе стандартов и показателей качества обслуживания: объемы (содержание) и уровень оплаты услуг; минимизация ошибок при проведении регистрационных и иных подобных записей в документах государственных органах и в выдаваемой клиентам информации; сроки обработки документов и выполнения заказов; число жалоб, подлежащих удовлетворению в установленные сроки.

Стандарты должны быть достоянием гласности, а их соблюдение – предметом постоянного контроля, включая опросы клиентов и анализ их жалоб. Важное значение имеет регулярное сравнение показателей качества предоставляемых услуг и соблюдения стандартов с данными других аналогичных органов государственного управления, а также публикация результатов таких сравнений.

Государственные органы должны поддерживать деятельность профессиональных ассоциаций, в том числе в части использования их стандартов, таких как международные стандарты оценки, аудита, геодезии и картографии и т. д. К сотрудникам государственных органов могут быть предъявлены требования получения соответствующего высшего профессионального образования и сертификации.

(iii) Совершенствование систем и процессов управления

Представляя управление земельными ресурсами в виде серий процессов, и устанавливая для каждого них ответственных исполнителей, можно выявить, какие из процессов и исполнителей работают лучше, а какие хуже (например, в сопоставлении друг с другом или существующими нормативами). Считается полезной стандартизация таких процессов, в том числе за счет их упрощения и/или интеграции, четкого разделения ответственности там, где задействовано несколько ответственных исполнителей. Эффективность взаимодействий государственных органов и предоставления услуг конечному потребителю может быть существенно повышена посредством создания единых органов комплексного обслуживания (в частности, как отечественных служб одного окна). При этом совершенствование систем и процессов должно также охватывать вопросы модернизации рабочих мест, используемых технических средств, организации работ под руководством дипломированных специалистов.

(iv) Создание потенциала, финансовая и кадровая политика

Создание потенциала улучшений охватывает комплекс вопросов кадровой и финансовой политики. В первую очередь, оно предполагает целенаправленное и значительное инвестирование средств в создание адекватных человеческих ресурсов, подготовку кадров и повышение квалификации персонала. При этом инвестиции должны носить системный характер, направляясь также в развитие рабочего пространства и используемых технических средств и информационно-коммуникационных технологий. Для этого должно быть предусмотрено необходимое стабильное финансирование на продолжительных интервалах времени работы организации.

Адекватность человеческих ресурсов понимается в смысле овладения нужными знаниями и навыками на всех уровнях менеджмента и по всем профессиональным направлениям, задействованным в организации. Считается, что необходимое обеспечение долговременных результатов требует непрерывного улучшения национальной и внутрикорпоративной системы профессионального образования и ее соответствия международным стандартам. То же самое относится к пониманию адекватности технических ресурсов и рабочего пространства – помещений и рабочих мест. Причем не только в контексте функциональных и технико-экономических требований, но также безопасности и комфорта.

Для создания и поддержания потенциала целесообразно использовать различные источники финансирования. Так, для системы сбора налогов следует ориентироваться на государственные и муниципальные бюджеты соответствующих уровней, установленные налоговым и бюджетным законодательством. Предоставляемые услуги и работы по их улучшению можно финансировать за счет платежей пользователей в объемах полной оплаты по себестоимости или с частичным субсидированием из бюджетных источников. При этом уровень сборов должен жестко контролироваться, чтобы не допускать ситуаций монопольного установления завышенных цен. Более того, с развитием технических средств и других инноваций организационно-методологического характера следует добиваться снижения цен на предоставляемые услуги. Мировая практика показывает возможности создания в рассматриваемой сфере услуг самоокупаемых организаций, в том числе в форме независимых государственных учреждений.

Кадровая политика должна охватывать все аспекты работы с персоналом, включая: процедуры найма, мотивацию, создание современных условий труда и возможностей для профессионального роста, справедливое отношение, распределение ответственности и ясные дисциплинарные регламенты.

Конвергенция принципов организации управления в государственном

и частном секторе

Концепция нового управления в публичном секторе

Последние два десятилетия специалисты многих стран работают над проблемой повышения эффективности оказания государственных услуг населению и хозяйствующим субъектам на базе подхода, получившего название New Public Management (NPM) - новой концепции управления в публичном секторе.

В основу NPM положены идеи максимального использования в государственном управлении хорошо зарекомендовавших себя принципов менеджмента частного сектора. Концепция нацелена на повышение производительности труда, качества и доступности предоставляемых услуг в сфере ответственной деятельности государственных органов управления. Соответственно основными чертами NPM (во многом, использующими и развивающими выше приведенные положения добросовестного руководства и покомпонентного улучшения показателей эффективности) являются следующие:

—  высокий профессионализм и современный уровень организации труда в соответствующих областях деятельности государственных структур управления;

—  регламентация бизнес-процессов, разработка (адаптация) и внедрение стандартов; обязательное следование им в процессах оказания услуг всем видам пользователей;

—  разработка и использование системы показателей эффективности и результативности управления;

—  обеспечение действенного контроля качества и доступности предоставляемых услуг и достижения конечных результатов;

—  передача большей самостоятельности (ответственности и прав) в распоряжении ресурсами по вертикали от верхних уровней управления вниз к исполнительным структурам - конкретным подразделениям так называемого front-line персонала;

—  создание и последовательное развитие конкурентной среды в государственном секторе экономики и сфере предоставления услуг населению;

—  перенесение стиля менеджмента (в том числе положений кодексов этики и поведения, производительности, интенсивности и качества труда), состава и содержания документации и форм отчетности, используемых в частном секторе;

—  усиление исполнительной дисциплины на всех уровнях системы государственного управления;

—  экономия в пользовании и распоряжении располагаемыми государственными ресурсами, в том числе земельной и иной недвижимости; экономия средств в рамках аппарата системы управления;

—  развитие функций планирования и контроля за эффективным использованием ресурсов, необходимых для достижения целей управления.

В числе положений, проблемно ориентированных на управление государственным недвижимым имуществом, упор также делается на совершенствование организации управления, а не на вопросы собственности, в том числе в смысле необходимости для государственного участника полного комплекса прав собственника владеть, пользоваться и распоряжаться вовлекаемыми в управление и оказание услуг объектами земельной и иной недвижимости. Существенное внимание при этом, в силу исключительных масштабов и общественной значимости, уделяют вопросам государственного учета, включая создание систем мониторинга функциональных, правовых и стоимостных характеристик объектов земельной и иной недвижимости.

Новый подход к проблеме прав собственности на недвижимое имущество,

используемое в государственном управлении

Таким образом, методологически ставится вопрос об отделении ответственности за государственные услуги от их реальных поставщиков. То есть, государство продолжает быть ответственным за своевременность, качество и доступность предусмотренных законами и иными положениями услуг населению, но сами услуги при этом могут предоставлять негосударственные, в том числе частные структуры. Правовые аспекты, акценты на необходимость быть полным собственником недвижимости, вовлекаемой в деятельность по исполнению властных функций, оказанию услуг и т. д., больше не являются доминантой государственного управления в данной сфере. Традиционная модель, предполагающая предоставление услуг напрямую через специализированные государственные органы, перестает быть единственно возможной, исключая их монопольное положение и последовательно развивая конкурентный характер среды государственного управления. Акцент перемещают на результаты.

Соответственно, недвижимое имущество и права на него теперь не являются главной проблемой и условием успешной деятельности государственных органов. Появляется альтернатива выбора в поисках ответа на вопрос, Кто будет предоставлять общественные услуги. Теперь это могут быть: государственные или частные организации, или государственно-частные партнерства и другие смешанного типа структуры. Аналогичные альтернативы возникают и в способах обеспечения государственных органов требуемыми для управления активами недвижимого имущества. Они могут быть в государственной собственности или арендованными у частных структур или использоваться в рамках многообразия механизмов партнерства государства и частного сектора. Поэтому центральными в государственном управлении в имущественной сфере становятся следующие вопросы:

·  не чьё, а какое по качеству имущество необходимо для исполнения предписанных государственных функций;

·  не сколько оставить для этого в собственности имущества, которым располагает государство, а какого качества оно должно быть;

·  не кто оказывает услуги населению, а какого они качества, доступны ли и своевременны.

Конечно же, следует учитывать некоторые факторы специфического характера. Так, в обществе могут существовать исторически сложившиеся убеждения, что та или иная недвижимость (в частности, памятники культурного наследия, недра, природные заповедники) должна быть исключительно в собственности государства. Могут изменяться взгляды на меру вмешательства государства в хозяйственную деятельность и регулирование рыночных механизмов и, вместе с этим, тенденции в изменении пропорций вовлекаемых в управление и оказание услуг населению недвижимости, находящейся в государственной собственности или аренде у частного сектора.

Переход в бухгалтерской системе учета государственного имущества

на принципы начисления (Accrual Accounting)

Использование в финансовой отчетности метода начисления является одним из требований международных стандартов учета (включая GAAP). Метод позволяет оценить реальные возможности организации выполнять свои обязательства и оплачивать расходы, в том числе связанные с основными средствами, недвижимым имуществом. Распространение принципов начисления на системы государственного управления стало одной из наиболее характерных инноваций в процессах конвергенции методов и механизмов государственного и частного менеджмента, в качественном повышении эффективности использования, охраны и развития земельной и иной недвижимости, государственного управления в целом.

Традиционно государственные структуры не применяли эти принципы к своим счетам. Однако доходы и расходы, посчитанные традиционно и методом начислений, могут существенно отличаться. В новой для государственных органов системе учета использование ресурсов по их истинной экономической стоимости (при наличии внешнего независимого аудита) заставляет руководство задуматься об эффективности имущественной политики, о том, следует ли денежные средства помещать в недвижимость или в другие ресурсы. В мировой практике введение принципов начисления в системы государственного управления получило широкое распространение, в частности, с середины 90х годов в Новой Зеландии, Австралии и Великобритании, в 2000 гг. в Канаде и др.

Следует отметить, что названные изменения в системе государственного управления потребовало принятия ряда организационных мер. Так, в целях осуществления учета методом начислений по всем государственным структурам правительством Великобритании были утверждены соответствующие стандарты и руководства по применению модернизированной системы учета. Кроме того, был создан специальный орган - Независимый совет по финансовой отчетности, назначение которого контролировать процесс и докладывать парламенту о том, как руководство государственных органов обеспечивает соблюдение международных стандартов учета.

Бухгалтерский учет на основе принципов начисления вызвал ряд существенных изменений в системе управления государственной собственностью, основные из которых можно систематизировать следующим образом[9].

·  Полноценный учет государственного имущества; регулярная актуализация данных, поскольку они необходимы для системы бухгалтерского учета в соответствии с установленными стандартами.

·  Проведение регулярной стоимостной оценки всех находящихся на балансе активов государственного недвижимого имущества. Для этого, в частности, в Великобритании и Новой Зеландии приняты стандарты оценки такого имущества (разработанные ведущими профессиональными ассоциациями оценщиков), которые, в свою очередь, согласованы с Международными стандартами оценки.

·  Начисление полных экономических издержек, связанных с использованием активов располагаемого недвижимого имущества.

·  Применение современных методов и инструментария дисконтированного денежного потока, учета стоимости капитала, связанного с недвижимым имуществом, риск-менеджмента для оценки инвестиций и участия в инвестиционных проектах.

·  Создание системы критериев качества управления, в том числе применительно к сфере недвижимого имущества. Это существенно, в частности, для того чтобы не экономили на использовании недвижимого имущества для достижения финансовых целей за счет качества предоставляемых услуг.

NPM и использование новых механизмов управления

Концепция NPM стимулировала целенаправленные разработки и активное использование новых механизмов и структур, причем как в государственном управлении, так и в частном секторе. В их числе: создание государственных агентств, аутсорсинг и обратная аренда, концессии и соглашения о партнерстве, частная финансовая инициатива, приватизация, отказ от государственного регулирования. Многие из них хорошо известны и освещены в российской литературе[10]. Отметим некоторые характерные особенности названных механизмов и структур.

Так, государственные агентства создают как автономные структуры для предоставления социальных услуг. Однако они подчинены государственным контролирующим органам, определяющим политику в данном направлении, устанавливающим финансирование, цели и стандарты деятельности. Заработная плата служащих полностью или частично зависит от достигаемых результатов. Условия создания и деятельности агентств увязывают с формированием конкурентной среды за финансовые средства и другие ресурсы, в том числе недвижимого имущества. В качестве конкурентов выступают частные компании. В Канаде получила развитие практика использования корпораций специального назначения, которые приобретают (или берут в долгосрочную аренду) у государства собственность, необходимую для деятельности социальных учреждений, приводят ее в порядок и управляют, добиваясь максимальной эффективности. В Австралии государственные агентства сдают собственность в аренду частным организациям для оказания социальных услуг[11].

Применяемая в Великобритании практика Частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative - PFI) также подразумевает включение в систему предоставления услуг частных компаний. Существенным для успеха PFI, так же как для государственно-частного партнерства и концессионных соглашений, является то, что эти механизмы применимы в тех областях деятельности, где услуги могут быть оплачены потребителями в полном объеме или с определенной государственной поддержкой.

Характерно, что механизмы приватизации и снижение меры государственного регулирования также целенаправленно используют для стимулирования конкуренции в тех видах деятельности, которой раньше, в силу законодательных положений, монопольно занимались государственные структуры. В ряде отраслей деятельности власти стали отказываться от непосредственного предоставления услуг, передавая возможность их оказания частным компаниям. Так, в городском автобусном транспорте Великобритании частные компании получили ранее отсутствующее право на перевозки, а муниципальные власти оставили за собой контроль за их качеством и безопасностью.

Заключение

. Когда в государственной структуре четко определены цели, установлено, что необходимо для их достижения от ресурсов недвижимого имущества, она может определить лучший способ их использования, сохранности, распоряжения и развития: иметь ли в собственности или аренде, продать, передать во временное возмездное пользование, включить в иные схемы договорных или партнерских отношений. Когда цели ясны, можно разработать имущественную стратегию и разработать конкретные мероприятия для ее реализации.

Значение рассмотренных инновационных подходов как движущих сил перемен (New Public Management & Accrual Accounting) для системы управления государственной собственностью состоит в том, что теперь недвижимое имущество рассматривается как действенный ресурс, инструмент развития, а не замкнутые на свои проблемы и обременяющие собственника капиталоемкие объекты.

В то же время, необходимо осознавать, что управление государственным имуществом не может быть в стороне от изменений в центральной системе государственного управления и управления другими ресурсами (людскими, финансовыми, информационно-технологическими и т. д.). Оно нуждается в системной координации с ними для достижения поставленных целей социально-экономического развития общества в целом. Задача менеджера заключается в том, чтобы в поисках лучших решений уметь их выбирать и гибко корректировать при изменениях внешней и внутренней среды управления, понимать, что каждое решение, каждая новация является частью общей системы.

[1] Grover R. State and Public Land Management: The Drivers of Change // Joint Seminar on State & Public Land Management, FAO Land Tenure and Management Unit, FIG Commissions 7 & 9 and Consiglio Nazionale Geometri, Verona, Italy, September 9-10, 2008, 16 p.

Grover R., etc. Good governance in land tenure and administration, Food and Agriculture Organization (FAO) of the United Nations (UN), FAO Land Tenure Studies 9, Rome, 2007, рр. 5-11.

Соловьев вопросы управления государственной собственностью // Экономика и управление собственностью, №2, 2008, стр. 37-43.

Соловьев оценки эффективности управления государственной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом, №4, 2008, стр. 32-46.

Glor E D. Has Canada adopted the New Public Management? Public Management Review, 3, 2001, pp. 121-130.

Conway F. Federal Asset Management in Australia, in Kaganova O & McKellar J (eds) Managing Government Property Assets: International Experiences, The Urban Institute Press, Washington DC, 2006, pp. 25-48.

[2] Здесь и далее, в силу известной методологической общности, будем единообразно трактовать рассматриваемую проблематику управления собственностью (земельной и иной недвижимостью) на государственном, региональном и муниципальном уровнях, подчеркивая различия там, где они проявляются существенным образом.

[3] NAO (2007) Improving the Efficiency of Central Government’s Office Property, UK National Audit Office, Ordered by the House of Commons to be printed 26 November 2007, The Stationery Office, London

[4] Соловьев оценки эффективности управления государственной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом, №4, 2008, стр. 32-46.

[5] Value for Money Assessment Guidance / Report of HM Treasury. - www. hm-treasury. gov. uk., 2004, 41p. Quantitative Assessment User Guide (Value for Money Assessment) / Report of HM Treasury. - www. hm-treasury. gov. uk., 2004, 49p.

, Жалкубаева и регулирование эффективности проектов государственно-частного партнерства // Экономика и управление собственностью: Спец. выпуск, 2008, с. 85-92.

[6] Grover R., etc. Good governance in land tenure and administration, Food and Agriculture Organization (FAO) of the United Nations (UN), FAO Land Tenure Studies 9, Rome, 2007, 57 р.

[7] Там же (Grover R., etc): 10-11 рр.

[8] Там же (Grover R., etc.): 41-56 рр.

[9] Grover R. State and Public Land Management: The Drivers of Change // Joint Seminar on State & Public Land Management, FAO Land Tenure and Management Unit, FIG Commissions 7 & 9 and Consiglio Nazionale Geometri, Verona, Italy, September 9-10, 2008, 16 p.

Grover R., etc. Good governance in land tenure and administration, Food and Agriculture Organization (FAO) of the United Nations (UN), FAO Land Tenure Studies 9, Rome, 2007, рр. 5-11.

[10] См., например: Управление недвижимостью: международный учебный курс. – М.: ВШПП, 2007г., стр. 310-328.

[11] Glor E D. Has Canada adopted the New Public Management? Public Management Review, 3, 2001, pp. 121-130.

Conway F. Federal Asset Management in Australia, in Kaganova O & McKellar J (eds) Managing Government Property Assets: International Experiences, The Urban Institute Press, Washington DC, 2006, pp. 25-48.