Н. КОЛОТИЛОВА,
декан экономического факультета МАП
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОЙ РЕФОРМЫ
В современной России проблема развития инвестиционной привлекательности национальной экономики возведена в ранг общенационального бедствия. Низкая инвестиционная активность внешних инвесторов отмечается в правительственных документах из года в год. По оценкам Фонда ИНДЕМ, объемы иностранных инвестиций в российскую экономику составили в процентном отношении от необходимого для эффективного поступательного развития: в 2000 г. — 0,8%, в 2001 г. — 1,2%, в 2002 г. — 0,9%, в 2003 г. — 0,5%, в 2004 — 1,1%[1]. В правительственных источниках, в частности в ряде постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации о необходимости улучшения инвестиционного климата и расширения объемов привлекаемых иностранных инвестиций, указываются более примелемые, но близкие по сути цифры (по данным аналитического управления аппарата Правительства РФ, объемы иностранных инвестиций в российскую экономику составили в процентном отношении от необходимого для эффективного поступательного развития: в 2000 г. — 3,2%, в 2001 г. — 4,4%, в 2002 г. — 3,0%, в 2003 г. — 2,8%, в 2004 — 2,1%[2]). По крайней мере, тенденция развития отечественного инвестиционного рынка очевидна.
Инвестиционная деятельность, как известно, представляет собой вид экономической деятельности, направленной на умышленное временное сокращение текущего корпоративного потребления (временное сужение частных финансов) в целях получения большей прибыли будущем становиться не достаточно. В условиях продолжающихся системных финансовых реформ акцентированное внимание исключительно на либерализации государством механизмов осуществления иностранных и внутренних инвестиций как элемента предпринимательства очевидно не приводит к необходимым для резкого увеличения объемов иностранных инвестиций результатам, столь настойчиво требуемым от России западными и международными финансовыми институтами (МВФ, Всемирный банк, ВТО и т. д.).
В России уже явственно видна бесперспективность экономически необоснованного гарантирования и защиты всяких инвестиций, как это предлагалось сторонниками отказа государства от регулирующего воздействия на экономику в ходе «шоковых» экономических реформ в 1990-х годах. Не случайно суть большинства работ по проблемам инвестиционной деятельности этого периода, к сожалению, сводится к некритическому обоснованию безусловной притягательности, необходимости и полезности иностранных финансовых вливаний (в том числе на платной и возвратной основе, что строго говоря инвестициями вряд ли может признаваться), к «стенаниям» по поводу их отсутствия. Таким образом, за 15 лет «смягчения инвестиционного климата» современной России не наблюдается существенного возрастания ни иностранных, ни внутренних инвестиций в несырьевые отрасли экономики. В условиях постепенного восстановления контрольной функции государственных финансов на первый план выходит необходимость анализа общественного и социального воздействия инвестиционных процессов, а равно совершенствования (а в ряде случаев — только формирования) экономических механизмов обеспечения эффективности публичного (бюджетного) и частно-публичного (смешанного) инвестирования.
По данным Национального научного фонда США, на единицу затрат количество нововведений в государственном секторе по сравнению с частным в четыре раза выше. Кроме того, в рамках бюджетных инвестиций почти на треть увеличивается скорости освоения новшеств.
В современной экономической науке незаслуженно недооценивается роль и значение бюджетных инвестиций как одного из признанных во всех индустриально развитых странах мира инструментов государственного управления экономикой. Как писал А. Смит, нет более эффективного способа управления государством, чем управление с помощью денег. Однако в условиях продолжающихся реформ прямое распределение бюджетных финансовых ресурсов в пользу предпринимателей, как правило, экономически нецелесообразно. Выполнение указанных государственных задач через использование таких финансово-правовых механизмов, как бюджетные и налоговые (в том числе налоговые инвестиционные) кредиты, с одной стороны, подстегивает коррупцию, не позволяя обеспечить отвечающую целям управления гибкую и прозрачную систему отбора реципиентов таких кредитов, а с другой стороны, в силу исключительно микроэкономического уровня своего возможного применения, не позволяет осуществлять эффективное внутрисистемное, на уровне отраслей экономики, и уж тем более на уровне макроэкономики, управление народнохозяйственными процессами. В то же время опыт использования инструмента налоговых льгот (а налоговый инвестиционный кредит, несмотря на свое наименование, выступает лишь разновидностью рассрочки уплаты налогов) показал, что государству пока не удается в процессе налоговой реформы 1998 — 2000 и 2002 — 2006 гг. создать работающую систему регулятивных или стимулирующих освобождений от налогообложения, льгот по налогам и сборам, налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек налоговых платежей. Напротив, применяющиеся в налоговых законах конструкции, как правило, экономически не продуманны, и в результате одни группы налогово-стимулирующих мер вообще не оказывают на субъектов экономической деятельности сколько-нибудь существенного регулирующего воздействия, другие становятся из льгот привилегиями, третьи и вовсе используются лишь для вывоза капитала из стран не всегда добросовестной налоговой минимизации. Единственным действенным механизмом оперативного системного управления экономикой в этой части становится бюджетное инвестирование.
Однако, несмотря на закрепление в многочисленных международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией, возможности и целесообразности использования смешанных (частно-публичных) инвестиционных инструментов, а равно стимулирования частной инвестиционной деятельности, направленной, в том числе, на решение общественно значимых социально-экономических проблем (расширение рынка труда, развитие инфраструктуры территорий и т. д.), национальная экономика не знает ни развитой системы государственной поддержки такой инвестиционной деятельности, ни специального режима защиты таких инвестиций. Указанная проблема приобретает особенную остроту в связи с очевидной необходимости скорейшей смены ориентиров развития национальной экономики с ожидания иностранных инвестиций на развитие экономических основ внутреннего инвестирования. Эффективная реализация заявлений о необходимости повышения «социальной ответственности бизнеса» невозможна без системного совершенствования экономического механизма управления инвестиционной деятельностью государства в бюджетной сфере.
Несмотря на многочисленные исследования бюджетного финансирования в России, выполненных в многоаспектном плане в разные годы, остается еще много «белых пятен» в области механизма бюджетных инвестиций. Отсутствие такого научного задела сдерживает поступательное движение национальной экономики во всех секторах, что приводит к неоправданным потерям и сбоям.
Будучи сложным общественным образованием, отражающим диалектику экономических отношений, бюджетные инвестиции выражают интересы общества, служат действенным орудием социальных преобразований. Предметом государственного регулирования в сфере финансов, как известно, выступают общественные отношения, формирующиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в совокупности образующие финансовые отношения. При этом необходимо согласиться с мнением , которая отмечает, что «финансовая деятельность государства» — довольно новое понятие, которое впервые получило разработку в 1952 г. в учебном пособии . В советский период указанная категория рассматривалась монолитно, при этом единство (неделимость) финансовой деятельности считалось одним из ее свойств, и только в последние годы в рамках финансовой деятельности стали выделять такие ее виды, как бюджетная деятельность, налоговая деятельность, валютная деятельность, эмиссионная деятельность. Одним из видов финансовой деятельности выступает и инвестиционная деятельность[3] — этот вывод косвенно подтверждается даже включением в Государственный стандарт высшего образования второго поколения дидактической единицы «инвестиции» в состав дидактических единиц финансовых дисциплин.
Наличие эффективного механизма обеспечения государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности и безусловности защиты их финансовых вложений выступает главной характеризующей чертой инвестиционного климата государства и одновременно основным определяющим фактором инвестиционной привлекательности или непривлекательности экономики государства, причем как для иностранных, так и для внутренних инвесторов. При этом помимо мер структурной экономической политики, направленных обеспечение существования и устойчивого функционирования такой системы обеспечения государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности и безусловности защиты их инвестиций, важнейшим фактором является наличие развитой системы финансового обеспечения иностранных и внутренних инвестиций.
Одним из примеров может служить резкое снижение шестью мировыми рейтинговыми агентствами индекса инвестиционной привлекательности Республики Украина в марте — июне 2005 г. после начала судебной кампании по реприватизации (пересмотру результатов приватизации объектов государственной собственности состоявшей при президенте Кучме), при четко заявленной политике нового президента Ющенко о том, что «пересмотра приватизации нет и не может быть, всего лишь наводится порядок»[4]. При этом аналитиками специально подчеркивается, что даже активные политические шаги, направленные на «успокоение» иностранных инвесторов, в частности, подписание собственниками приватизированных в 1990-х годах предприятий специального меморандума о необратимости и неотъемлемости их имущественных прав, не привели к восстановлению объемов инвестиционных потоков до уровней, достигнутых до так называемой оранжевой революции. Показательно, что одновременное принятие поправок к закону Украины от 01.01.01 г. «Об иностранных инвестициях», направленных на ослабление гарантий инвесторам и создающих возможность обратимости государственного признания законности вложений, не позволило выравнять экономические показатели (в целом упавшие) за счет зарубежных финансовых инвестиций, осуществляемых странами-донорами по причинам политического характера. В частности, остановить общее падение инвестиций оказалась неспособной, в том числе, помощь американских инвестиционных фондов, включая публичные (бюджетные) и квазичастные. Особое значение, таким образом, приобретает не конкретная или заявляемая политика, а закрепленные в законодательстве гарантии, особенно так называемые дедушкины оговорки (от англ. grandfathers clause). Например, в Распоряжении Правительства России от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)»[5] указывается, что установление инвестиционной модели как инструмента развития российской экономики, дальнейшая поддержка инвестиций должна обеспечиваться в первую очередь созданием устойчивой нормативной базы. В частности, во все регулирующие инвестиционные процессы законы должны быть включены положения о неизменности условий реализации проектов («дедушкина оговорка» и другие государственные гарантии).
Нередко такая оговорка включается и в международные договоры о защите инвестиций. В этом случае оговорка носит, как говорит , «стабилизационный характер», и предусматривает, что в случае возможных изменений законодательства для инвестиционных отношений сохраняются законодательные условия, действующие на время подписания инвестиционного контракта или международного соглашения[6]. Не случайно отмечает, что «дедушкина оговорка» является наиболее традиционной разновидностью стабилизационной оговорки. Согласно ей на инвестора в течение времени, предусмотренного в оговорке, не распространяется действие законодательных и иных актов, принятых после того, как инвестор приступил к инвестированию капитала, и изменивших условия его деятельности в худшую сторону. Оговорку потому и называют «дедушкиной», что она сохраняет в силе прежнее, старое законодательство. «Дедушкина оговорка» облегчает временный иммунитет от действия новых законов и иных актов, создает для инвестора переходный период, в течение которого он может подготовиться к менее благоприятным условиям деятельности либо даже успеть возместить свои затраты и получить прибыль от вложенного капитала. Эта оговорка очень проста и удобна в применении, а если она достаточно продолжительна, то способна стать эффективным инструментом привлечения инвестиций. Следует иметь в виду, что «дедушкина оговорка» (как и иные стабилизационные механизмы) применяется только в тех случаях, когда стороной в договоре с иностранными инвестициями выступает принимающее государство, поскольку она не допускает нарушения баланса интересов сторон. Когда же в договоре выступают два частных лица (российский предприниматель и иностранный инвестор), нарушения баланса интересов сторон не происходит. Стабилизационная оговорка либо применяется к обеим сторонам (если законодательство распространяет ее на всех субъектов хозяйственных отношений), либо не применяется ни к одной из них. Но и при существовании стабилизационной оговорки она не применяется автоматически ко всем случаям ухудшения условий инвестирования в связи с принятием нового законодательства. В зарубежной практике, например, инвестор не может требовать применения к нему стабилизационной оговорки, если новое законодательство связано с вопросами обороноспособности и безопасности государства, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты окружающей природной среды[7].
Таким образом, по своей природе «дедушкина оговорка» предназначена для предоставления гарантии стабильности условий инвестирования для иностранного инвестора при неблагоприятных изменениях законодательства после начала осуществления инвестиций. Эта концепция довольно часто не соблюдалась, и в проектах закона гарантии по «дедушкиной оговорке» предоставлялись российском компаниям с минимальными иностранными инвестициями[8], что приводило к необоснованному льготному режиму их деятельности по сравнению с другими российскими компаниями, или наоборот, льготы из «дедушкиной оговорки» предусматривались только для иностранных инвесторов или устанавливались для тех и других. Например, отмечается, что окончательный вариант ст. 9 («Гарантия от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства Российской Федерации») Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» был дан в последнюю минуту перед утверждением закона и, естественно, не до конца проработан, что привело к появлению неточностей и неясных формулировок.
[1] См.: Инвестиционный климат в России. — М.: Фонд ИНДЕМ, 2005. — С. 9.
[2] Инвестиции в России: правительство не видит свет в конце туннеля // Современная экономика. — 2005. — № 7. — С. 89.
[3] См., напр.: Принципы инвестиционной деятельности // Журнал российского бизнеса. — 2003. — № 3.
[4] Нова Украiна. — 2005. — № 4. — С. 9.
[5] СЗ РФ. — 2001. — № 31. — Ст. 3295.
[6] Международное экономическое право и процесс (Академический курс): Учебник. — М.: Волтерс Клувер, 2004. — С. 213.
[7] См. подр.: Правовое положение иностранных инвестиций в России // Законодательство и экономика. — 2003. — № 5.
[8] См., например, о «дедушкиной оговорке» в ст. 10 Соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности (Ашгабат, 24 декабря 1993 г.). О «дедушкиной оговорке» в законодательстве стран ближнего зарубежья см.: Иностранные инвестиции: правовое регулирование. — М., 1996. — С. 47–49.
