Контроль социальных программ

Контроль социальных программ

ТЕМА 3: КОНТРОЛЬ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ

КОНТРОЛЬ ПРОГРАММ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ ДЛЯ ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННОЙ ТРУДОСПОСОБНОСТЬЮ

МАТЕРИАЛ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

ОБЪЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ
NATIONAL AUDIT OFFICE

Лондон, март 2008

Контроль программ профессиональной интеграции
для лиц с ограниченной трудоспособностью

Материал для обсуждения

1. Настоящий документ касается профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью, в частности:

·  подхода правительств стран-членов ЕВРОСАИ к вопросу поддержки лиц с ограниченной трудоспособностью в поиске и сохранении работы;

видов контроля программ, осуществляемого ВОФК стран-членов ЕВРОСАИ, а также основных результатов контроля; повсеместных трудностей, связанных осуществлением в/у контроля и возможных решений этой проблемы, а также потенциальных вопросов для обсуждения на Конгрессе ЕВРОСАИ.

Настоящий документ основан на анализе исследования, проведенного среди 26 высших органов финансового контроля, с учетом литературы предмета. Авторы выражают благодарность коллегам из ВОФК Эстонии, Исландии, Швеции и Швейцарии за оказанную помощь в разработке Темы, а также всем ВОФК, заполнившим вопросник.

Введение и основы деятельности ВОФК

2. Главным вызовом для высших органов финансового контроля (ВОФК) является контролирование того, как правительствами расходуются публичные средства на улучшение социального обеспечения. Как масштабы расходов, так и существенное значение создаваемых правительствами программ для бенефициаров являются причиной того, что многие ВОФК предназначают значительные средства на контроль социальных программ.

3. Каждое правительство оказывает некоторую помощь лицам с ограниченной трудоспособностью в поиске работы. Такая поддержка может обозначать разницу между зависимостью и независимостью, может также предоставлять возможность внести полный вклад в общество. В странах Евросоюза и ОЭСР в среднем один из семи человек является лицом с ограниченной трудоспособностью[1], а во многих странах процент инвалидов растет. Растет также число лиц, получающих выплаты по государственной финансовой поддержке, поскольку из-за своей ограниченной трудоспособности эти лица не работают. Многие из тех, кто начал пользоваться государственной поддержкой, больше не возвращаются в активную трудовую жизнь[2].

4. Работа дает лицам с ограниченной трудоспособностью известные всем выгоды, среди которых следует назвать не только получение источника доходов, но также развитие чувства самоуверенности и новых умений, улучшение состояния здоровья и возможность встречаться с другими людьми. Правительства стран-членов ЕВРОСАИ выделяют значительные средства на программы поддержки лиц с ограниченной трудоспособностью в поиске и сохранении работы. Эти программы могут основываться на компенсационном подходе (оказание финансовой помощи, являющейся альтернативой работе) или интеграционном подходе (целью которого является оказание лицам с ограниченной трудоспособностью помощи в поиске и сохранении работы) либо на подходе, являющемся комбинацией обоих. Программы могут выполняться центральными властями, местным самоуправлением, частными предприятиями или же организациями типа non-profit. Однако часто осуществлением программ занимается несколько вышеназванных субъектов.

5. ВОФК стран-членов ЕВРОСАИ проводят широкомасштабную работу для выполнения контроля программ по поддержке лиц с ограниченной трудоспособностью. Некоторые ВОФК провели финансовый контроль, небольшая группа ВОФК осуществила контроль выполнения задач, еще другие сделали немного в этой области, особенно в таких случаях, когда программы не выполняются центральными властями. По ходу работы ВОФК столкнулись со многими трудностями, такими как плохое качество или неполные данные, трудности проведения контроля в случае, когда о праве на получение помощи решает медицинское заключение, факт, что осуществление некоторых программ сложно с организационной точки зрения, щепетильный характер темы, трудности с оценкой результатов интервенционных действий, направленных на помощь в поиске работы.

Контекст работы ВОФК: программы профессиональной интеграции для лиц с ограниченной трудоспособностью

Понятие ограниченной трудоспособности

6. В странах-членах ЕВРОСАИ ограниченную трудоспособность определяют по-разному. Право о недискриминации ограниченную трудоспособность в принципе определяет как «недоразвитие». Указанные ВОФК примеры законодательных определений, применяемых в отдельных странах, показывают, что почти половиной (47%) учреждений ограниченная трудоспособность понимается как дефект, влекущий за собой ограниченную жизнеспособность. В большинстве случаев ограниченную трудоспособность определяют как физическое, психическое или интеллектуальное недоразвитие.

7. Половина ВОФК, ответивших на вопросник, заявила о том, что в странах, в которых они действуют, применяется одно и то же понимание ограниченной трудоспособности, как в праве о недискриминации, так и для целей признания права на получение выплат по государственной поддержке. Зато в странах, в которых применяются разные толкования, понимание ограниченной трудоспособности, решающей о праве на получение выплат по государственной поддержке, обычно уже. Дополнительные критерии признания права на получение государственной поддержки, могут охватывать, к примеру, оценку степени, в какой инвалидность влияет на трудоспособность заявителя или требование, согласно которому определенная группа или учреждение должны оценить степень ограниченной трудоспособности. 88% опрошенных указали на то, что медицинское заключение дается врачом, назначенным государством. Если существуют дополнительные требования по оценке ограниченной трудоспособности, число лиц, получающих государственную поддержку меньше, чем число лиц, подлежащих защите от дискриминации.

Подход к профессиональной активизации лиц с ограниченной трудоспособностью

8. Одна из контрольных задач ВОФК сводится к исследованию разных действий правительства. ОЭСР произведена классификация программ по поддержке лиц трудоспособного возраста с ограниченной трудоспособностью на интеграционные программы (помощь в поиске и сохранении работы) и компенсационные программы (финансовая поддержка как альтернатива работе)[3]. В Табл. 1 указаны некоторые из чаще всего встречаемых форм интеграционной поддержки.

Табл. 1. Виды поддержки для лиц с ограниченной трудоспособностью в области работы

Вид поддержки		Вид поддержки
Помощь в поиске работы	Помощь в трудоустройстве путем отбора вакансий с учетом квалификации, составление резюме и подготовка к собеседованию.	Предприятия охраняемого труда	Предприятие, созданное прежде всего в целях трудоустройства лиц с ограниченной трудоспособностью.
Приспособление рабочего места	Приспособление рабочего места с помощью специальных стульев или компьютерного оборудования, необходимых для того, чтобы лица с ограниченной трудоспособностью могли участвовать в трудовой жизни и зарабатывать.	Помощь на работе	Помощь для работающих лиц в сохранении работы, напр. поддержка, имеющая целью справиться с изменениями в структуре работы.
Прямые дотации по оплате труда	Дотации работодателям, компенсирующие предполагаемую разницу производительности в случае принятия на работу лица с ограниченной трудоспособностью.	Профессиональное обучение	Дополнительное обучение, кроме обычного, целью которого является предоставить возможность лицам с ограниченной трудоспособностью устроиться на работу.
Ответственность работодателя за сохранение рабочего места	Обязанность работодателей оказать поддержку лицам с ограниченной трудоспособностью в сохранении рабочего места.	Популяризация самотрудоустройства	Поддержка лиц с ограниченной трудоспособностью, намеренных осуществлять хозяйственную деятельность.

9. Один из вопросов вопросника, адресованного ВОФК, касался классификации уровня существенности программ на «высокую», «среднюю» или «низкую», как с точки зрения уровня участников, так и уровня расходов. В отношении числа участников, уровень «помощи в поиске работы» в сравнении с другими программами был оценен как «высокий» большинством стран[4]. На втором месте среди приоритетных программ оказалось профессиональное обучение[5] (Табл. 2). В отношении к общему уровню расходов, уровень обучения в сравнении с другими программами оценивался как «высокий» большинством стран[6], а на втором месте указывались предприятия охраняемого труда[7] (Табл. 3).

Табл. 2: Приоритетные национальные программы с учетом уровня участников

Табл. 3: Приоритетные национальные программы с учетом уровня расходов

Причины профессиональной активизации лиц с ограниченной трудоспособностью

10. Как правило, правительства очень заинтересованы профессиональной интеграцией лиц с ограниченной трудоспособностью[8]. Среди причин, чаще всего указываемых ВОФК, находится замечание, что лица с ограниченной трудоспособностью «имеют право на труд»[9], а также констатация, что работа таких лиц влечет за собой дополнительную общественную пользу, как для отдельного человека, так и для общества[10]. В числе других причин упоминаются конституционные обязанности в области борьбы с дискриминацией лиц с ограниченной трудоспособностью (Германия), демографические изменения, о которых идет речь в трудовом праве и которые появляются на рынке труда (Австрия), а также стремление обеспечить лицам с ограниченной трудоспособностью более хорошие жизненные условия (Мальта). Менее существенными оказались аргументы, касающиеся улучшения функционирования экономики и сокращения расходов на выплаты.

11. Отображением стремления оказать лицам с ограниченной трудоспособностью поддержку является то, что многими правительствами определены в этой области конкретные цели. Около 60% из 26 ВОФК указало определенные количественные цели, принятые в отдельных странах в отношении к числу лиц с ограниченной трудоспособностью, которые должны подлежать профессиональной активизации. Эти цели определяют, например:

процент предприятий, на которых работают лица с ограниченной трудоспособностью, а также число лиц с ограниченной трудоспособностью, занятых на таких предприятиях;

количество созданных рабочих мест или количество гарантированных курсов профессионального обучения.

Одна четверть опрошенных ВОФК заявила, что страны, в которых они осуществляют деятельность, не наметили количественные цели, тем не менее у них имеются общие политические декларации или цели, касающиеся сокращения безработицы, которые распространяются также на безработных лиц с ограниченной трудоспособностью.

В 2006 году в Словении был принят новый закон (Закон о профессиональной активизации и занятости лиц с ограниченной трудоспособностью). На основании этого закона создан фонд для стимулирования занятости лиц с ограниченной трудоспособностью. Каждый работодатель обязан принимать на работу таких лиц (в/у цель определена на уровне 2% рабочей силы). Предприятия, которые не достигнут намеченной цели, обязаны отчислять средства в пользу фонда, зато предприятия, которые достигнут или превысят намеченную цель, могут хлопотать о выплате средств из фонда.

Уровень занятости

12. Во всех странах-членах ЕВРОСАИ, заполнивших опросник, уровень занятости лиц с ограниченной трудоспособностью ниже уровня занятости для всего населения, а в некоторых случаях он заметно ниже, как напр. в Швейцарии (на 30%), Ирландии и Нидерландах (на 40%) и в Польше (на 65%). Правительства некоторых государств (см. ниже пример Швеции) сближение обеих величин понимают как четко определенную цель.

Долгосрочной целью Национального совета рынка труда в Швеции является обеспечение условий, в которых «с течением времени занятость лиц с ограниченной трудоспособностью будет равняться занятости всего населения. Процент занятости лиц с ограниченной трудоспособностью должен расти быстрее, чем в случае лиц без ограничений». В настоящее время уровень занятости для всего населения составляет 75%, а для лиц с ограниченной трудоспособностью 52%. Высший орган финансового контроля обратил внимание на то, что в Польше образование лиц с ограниченной трудоспособностью заметно отличается от образования большинства населения. Например, 71% лиц с ограниченной трудоспособностью не имеет высшего образования против 52% лиц без ограничений. Высший орган финансового контроля обратил также внимание на то, что данные о рынке труда говорят об очень низком уровне занятости среди лиц с ограниченной трудоспособностью – 18,6% в сравнении с 57% для всего населения.

Уровень расходов

13. В Табл. 4 суммированы данные, касающиеся расходов, которые поступили из 8 стран. График показывает значительные различия в выплатах по инвалидности в процентном отношении ко всем выплатам, а также в процентном отношении к лицам с ограниченной трудоспособностью. В трех из восьми стран расходы на программы были пропорционально выше численности лиц с ограниченной трудоспособностью, зато в пяти остальных странах расходы по государственным выплатам для инвалидов были пропорционально ниже. Самые большие различия появились в случае Швеции, где государственные выплаты инвалидам составляют 1,6% от всех государственных выплат, а лица с ограниченной трудоспособностью составляют 20% населения, а также в случае Нидерландов, где государственные выплаты лицам с ограниченной трудоспособностью составляют 63% госбюджета, предназначенного для выплат, а лица с ограниченной трудоспособностью составляют 25% населения. Государственные выплаты безработным лицам с ограниченной трудоспособностью составляют в среднем 20,14% от всех публичных средств, предназначенных на выплаты, а лица с ограниченной трудоспособностью составляют в среднем 17,7% населения.

Табл. 4. Расходы по выплатам для инвалидов

14. В отдельным странах предназначаются различные суммы на программы, целью которых является профессиональная интеграция лиц с ограниченной трудоспособностью: от 500.000 евро (Словения) до 20 млрд. евро (Великобритания), в то время как средние расходы складываются на уровне 4 млрд. евро. Суммы, приходящиеся на 1000 лиц с ограниченной трудоспособностью, колеблются от 321.000 евро (Кипр) до 17.152.670 евро (Норвегия). На 1000 человек в среднем приходится сумма 4.552.540 евро.

Контроль программ, осуществленный ВОФК

15. Контроль программ по поддержке лиц с ограниченной трудоспособностью осуществлялся по-разному. 23 из 26 ВОФК, заполнивших вопросник, осуществили контроль, непосредственно или посредственно связанный с ограниченной трудоспособностью. В этой группе 20 ВОФК осуществили финансовый контроль бухгалтерских книг учреждений, выплачивающих лицам с ограничениями государственные пособия, а 13 провели контроль выполнения задач.

Главный упор контроля поддержки, оказываемой лицам с ограниченной трудоспособностью

16. Половина ВОФК, заявивших о том, что они выполняют работу, касающуюся поддержки лицам с ограниченной трудоспособностью (всего 12), выполнила работу непосредственно связанную с трудовой интеграцией лиц с ограничениями[11]. Одна треть осуществила финансовый контроль интеграционных программ, а две трети осуществили контроль выполнения задач. В случае в/у контрольных действий главный упор был сделан на весь комплекс программ, обеспечиваемых правительством (см. пример Великобритании ниже), роль предприятий охраняемого труда (см. пример Польши), дотации работодателям, поддержку на работе, роль профессионального обучения по оказанию помощи лицам с ограничениями в области развития своих умений (см. пример Германии).

Избранные примеры контроля соответствия и выполнения задач В рамках контроля выполнения государственного бюджета Высшая контрольная палата (NIK) осуществляет в Польше годовой контроль выполнения финансового плана Государственного фонда реабилитации инвалидов (PFRON). Кроме того, ВОФК Польши было осуществлено 8 соответствующих проверок соответствия для выяснения, соблюдаются ли правила. Примеры проверок: «Организация и финансирование реабилитации с использованием финансовых средств Государственного фонда реабилитации инвалидов», «Функционирование предприятий охраняемого труда», «Организация и финансирование мастер-классов трудотерапии при участии средств Государственного фонда реабилитации инвалидов». В 2004 г. ВОФК Великобритании (NAO) осуществил контроль специализированных программ занятости, имеющих целью оказание помощи лицам с ограниченной трудоспособностью в поиске и сохранении работы. NAO исследовал также следующие вопросы: в какой степени предпринятые действия помогли лицам с ограниченной трудоспособностью найти и сохранить работу, были ли эти программы хорошего качества, легко доступны и рентабельны? Обоснованием работы, предпринятой NAO, был низкий уровень занятости среди лиц с ограниченной трудоспособностью – 50 % против 75% для всего трудоспособного населения. Правительство Великобритании обязалось увеличить процент работающего населения, однако для достижения этой цели необходима большая чем до сих пор трудовая интеграция лиц с ограниченной трудоспособностью. Федеральное агентство занятости в Германии несет ответственность за обеспечение молодым людям с ограниченной трудоспособностью доступа к программам, доступным также для лиц без ограничений. В результате контроля, осуществленного Bundesrechnungshof, оказалось, что лица с ограниченной трудоспособностью, намеренные поступить в вуз, в настоящее время направляются в вузы общего профиля (если это желательно), но не получают средств на занятия в университетах, готовящих исключительно лиц с ограниченной трудоспособностью. Такие действия приносят пользу в сфере общественной интеграции, а также обеспечивают улучшение соотношения между качеством и ценой. Национальное контрольно-ревизионное управление Швеции осуществило проверку для выяснения, в какой степени действия в рамках трудовой политики, адресованные лицам с функциональными ограничениями и с ограниченной трудоспособностью, поспособствовали относительному улучшению ситуации этих лиц на рынке труда. Интересно то, что Контрольно-ревизионное управление обратилось к работодателям с просьбой оценить свою готовность к принятию на работу лиц с функциональными ограничениями. Полученные ответы показали довольно большую нехватку информации на тему доступной поддержки и отсутствие изменений в отношении работодателей с момента последнего исследования, проведенного в 2000 г. Подытоживая, был сделан вывод, что предпринятые действия не поспособствовали улучшению ситуации лиц с ограниченной трудоспособностью на рынке труда.

17. Из 13 ВОФК, которые уже осуществили контроль в области профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью, 5 запланировало проведение очередных проверок. Среди ВОФК, которые намерены продолжить работу в этой области, имеется группа ВОФК, которая обладает опытом в работе с ограниченной трудоспособностью, а также одинаковая по численности группа ВОФК без такого опыта, что говорит о том, что растет заинтересованность этой проблемой.

Причины осуществления контроля

18. Как и следовало ожидать, для ВОФК самым существенным поводом осуществления контроля, касающегося ограниченной трудоспособности, является уровень средств, предназначаемых на эту цель. Эта причина чаще всего указывалась ВОФК, притом большинство опрошенных оценило эту причину как «важнейшую». Другим существенным фактором является заинтересованность со стороны общественного мнения. Половина ВОФК, ответивших на вопросник, заявила, что это важный фактор при планировании будущей работы.

Результаты контроля

19. Большинство ВОФК обращают внимание на результаты, характерные для систем, действующих в отдельных странах. Ниже даются избранные замечания, сделанные некоторыми ВОФК за несколько последних лет.

Проверки позволили ВОФК установить, расходуются ли средства по назначению.

Контроль, осуществленный ВОФК в Польше, касающийся программ налоговых льгот для работодателей, у которых заняты лица с ограниченной трудоспособностью, показал, что только небольшая доля средств предназначалась на предусмотренные законом цели в области реабилитации. Средства предназначались, в частности, на текущую деятельность, платежи за электроэнергию и инвестиции. Работа, выполненная ВОФК Кипра для исследования целей и условий различных программ, показала, что они не всегда соблюдаются. Во многих случаях публичные средства не использовались самым эффективным образом, появились также случаи неправильного расходования средств. Федеральная счетная палата Германии указала на то, что правительство и учреждения социального страхования обеспечивали финансовые средства на услуги и проекты, призванные оказать поддержку лицам с ограниченной трудоспособностью, на которые однако не было спроса или которые могли финансироваться операторами услуг на свои средства.

Работа ВОФК может выявить слабые места выполнения планов.

Многие ВОФК отнеслись к осуществлению инициатив по поддержке лиц с ограниченной трудоспособностью, одновременно обращая внимание на имеющиеся недостатки. Например, рапорт Нидерландов на тему мастерских охраняемого труда показал, что программы в этой области являются неэффективными и всего лишь 1% лиц, пользующихся программами, нашли «постоянную работу». В результате работы NAO Великобритании оказалось, что заводы Remploy, являющиеся предприятиями охраняемого труда, наталкиваются на трудности в получении рентабельности, а средства, приходящиеся на одного человека на некоторых предприятиях (18.000 GBP), являются непропорциональными по сравнению со средней зарплатой (11.000 GBP). Благодаря работе ВОФК Норвегии оказалось, что все время уменьшается число лиц, получающих пенсию по инвалидности, которые пытались восстановить трудоспособность прежде чем получить право на пенсию. В 2000 г. реабилитацией было заинтересовано одно лицо на семь. По мнению ВОФК, министерство должно с большей смелостью стремиться к выполнению планов, особенно в таких случаях, когда нет никакого повода, для которого данные лица не должны пройти курс реабилитации.

ВОФК могут выявить недостатки соответствующих положений, а также способа их соблюдения.

Контроль соответствия, проведенный Счетной палатой Украины, указал на правовую неуверенность и отсутствие четкой программы профессиональной поддержки лиц с ограниченной трудоспособностью. Фонд социального обеспечения лиц с ограниченной трудоспособностью не обеспечил надлежащего внедрения государственной программы «Социальная и профессиональная реабилитация, трудоустройство инвалидов». Это привело к неэффективному использованию средств, а в отношении к приблизительно одной трети ссуд, предоставленных организациям за последних 10 лет, кредитоспособность ссудополучателей оценивается как низкая, что грозит правительству непогашением ссуд.

Некоторыми ВОФК обнаружен высокий уровень бюрократии и неадекватные административные возможности в области управления программами.

ВОФК Болгарии указал на отсутствие координации в соответствующих структурах. Расширение объема осмотров и контрольных осмотров, осуществляемых Лечебно-консультативной комиссией, каким подвергаются лица с ограниченной трудоспособностью, привело к перегрузке системы. В заключении говорится о том, что в дальнейшем осталось много нерешенных проблем в области административных возможностей государственных органов в отношении профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью.

Трудности с оценкой влияния программ из-за недостающих данных.

ВОФК Нидерландов обратил внимание на то, что контрольная работа, касающаяся интеграции лиц, получающих пособие по инвалидности, показала, что недостает достоверной информации на тему результатов интеграционной политики. Кроме того, ВОФК рекомендует, чтобы министр определил ясные цели по выполнению задач и результатов. В свою очередь ВОФК Норвегии в 2005 г. пришел к выводу, что министерством в принципе не определены требования, касающиеся отчетности на тему выполнения задач в области перехода на профессиональную реабилитацию.

Работа ВОФК может выявить влияние, оказываемое административными процедурами, на часто беззащитных лиц.

Федеральная счетная палата Германии указала на то, что административные процедуры, начинающиеся с момента, когда лицо с ограниченной трудоспособностью хлопочет о поддержке, до момента, когда соответствующие интеграционные средства предприняты, продолжаются слишком долго. ВОФК Исландии заметил, что недостает высоко квалифицированных сотрудников, оказывающих поддержку лицам с ограниченной трудоспособностью, а в некоторых случаях оказываемые услуги нарушали действующие правила. Национальное контрольно-ревизионное управление Швеции и NAO Великобритании обнаружили недостаточное качество индивидуальных планов деятельности, разработанных с лицами с ограниченной трудоспособностью, которые приняли участие в программах поддержки, что отрицательным образом сказывается на значении оказываемой помощи.

Трудности с контролированием программ профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью

20. Различного рода проблемы осложнили возможность проведения ВОФК контроля поддержки, оказываемой лицам с ограниченной трудоспособностью. Эти проблемы характерны не только для такой работы. Инспекторы систематически наталкиваются на в/у трудности, несмотря на объем и вид осуществляемого контроля. В Табл. 5 собраны заявленные трудности. Чаще всего это: необходимость перекрестных сравнений разных баз данных, отсутствие результатов, поддающихся квантификации, и целей соотнесения, недобросовестность данных и отсутствие согласованных стандартов качества.

Табл. 5: Основные трудности с контролированием программ поддержки лиц с ограниченной трудоспособностью

Количество организаций, реализующих программы

21. Фактором, существенным для ВОФК при осуществлении контроля, является сложность административных процедур. Многие ВОФК указали на то, что значительное количество организаций заняты реализацией программ по поддержке лиц с ограниченной трудоспособностью, желающих вернуться на рынок труда. Плохая коммуникация между организациями осложняет создание исчерпывающего описания роли всех действующих в этой области организаций. Многие из них не принадлежат к традиционному публичному сектору, что в еще большей степени осложняет оценку выполнения задач.

Доступ к достоверным данным для контрольных нужд

22. По мнению многих опрошенных ВОФК, проблему вызывает достоверность данных. Семь ВОФК назвали затруднения в определении количества участников, два ВОФК – случающуюся недоступность данных. К примеру, для Счетной палаты Российской Федерации в/у трудность была самой существенной проблемой при осуществлении контроля. Один ВОФК (Австрии) обратил внимание на то, что, по достоверным мировым данным, около 10% лиц с ограниченной трудоспособностью не учитываются никакими статистиками, что свидетельствует о скрытой ограниченной трудоспособности.

23. В случае, когда данные доступны, многие организации, оказывающие услуги, указывают на необходимость перекрестных сравнений или компиляции разных баз данных в целях получения общей картины программ. Например, Счетный трибунал Испании выл вынужден многократно обращаться к разным учреждениям с просьбой предоставить данные, касающиеся одной и той же программы, чтобы избежать отсутствия единой базы данных. Такая работа часто бывает трудоемкой, не менее часто сложной. ВОФК Великобритании пытался справиться с этой проблемой путем оценки рентабельности разных программ профессиональной интеграции для лиц с ограниченной трудоспособностью. Инспекторы создали базу данных, собирая информацию из разных источников из-за отсутствия полных административных реестров.

Доступ к учреждениям, реализующим программы

24. Некоторым ВОФК пришлось справиться с проблемой деления ответственности за реализацию программ. ВОФК не всегда вправе осуществить контроль, даже в случае, когда программы реализуются на национальном уровне. Такая трудность появляется тогда, когда программы выполняются организациями неправительственными или из третьего сектора non-profit, либо частными предприятиями. Такова, например, позиция Федеральной счетной палаты Германии, указавшей на то, что по поводу сложных правил поддержки многие правительственные агентства и неправительственные организации имеют свои пределы ответственности, а права Федеральной счетной палаты не распространяются на ланды, местное самоуправление и учреждения социального страхования. Если задачи выполняются предприятиями частного сектора, тогда компетенция Федеральной счетной палаты должна быть определена в договоре.

25. Некоторые из опрошенных ВОФК обратили внимание на то, что большинство административных задач, касающихся поддержки со стороны государства, выполняются на региональном уровне, и поэтому центральные агентства вынуждены собирать информацию для анализа со всех регионов. Еще другой вызов перед ВОФК тех стран, в которых сильно продвинута вперед децентрализация. ВОФК не всегда вправе проводить контроль субъектов, оказывающих услуги для лиц с ограниченной трудоспособностью, поскольку право контролировать такие услуги имеют инспекторы той административной единицы, в которой данные субъекты осуществляют свою деятельность. Поэтому анализ успешной профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью может быть проведен в сотрудничестве с региональными контрольными учреждениями, если правовые рамки дают возможность проведения такого контроля.

Трудности в установлении причинной связи между программами и результатами в отношении к лицам с ограниченной ответственностью

26. В связи с масштабами финансирования профессиональных программ для лиц с ограниченной трудоспособностью заинтересованность результатами большая. Тем не менее, 11 ВОФК заявило, что программы, ставшие предметом контроля, не имели ни квантифицируемых результатов, ни целей соотношения. Одна из причин такого положения вещей – затруднения в мониторинге лиц, прошедших программы. Это может объясняться слабой коммуникацией между данными организациями, ведением несовершенных реестров или тем, что данные лица больше не заинтересованы в сохранении контакта после успешного трудоустройства. По мнению многих ВОФК, в том числе Федеральной счетной палаты Германии, оценка успешности данной программы может вызвать серьезные затруднения. Затруднительной может также оказаться оценка, в какой степени поддержка государства (напр., в виде обучения) помогает лицам с ограниченной ответственностью найти постоянное место работы, так как существует много других факторов, которые могут иметь значение, таких как состояние здоровья данного лица, ситуация на рынке труда, отношение работодателей.

Попытки преодоления трудностей

27. ВОФК, проводящие контроль программ по поддержке лиц с ограниченной ответственностью, по-разному пытаются преодолеть трудности. Вот предпринимаемые ими с этой целью действия:

·  Сотрудничество с другими учреждениями контроля или надзора. На сотрудничество с другими учреждениями контроля или надзора указали 5 ВОФК. Для большинства из них такое сотрудничество оказалось полезным. Например, Высшая контрольная палата Польши сотрудничает в таких случаях с Государственной трудовой инспекцией (PIP) и другими учреждениями.

·  Сотрудничество с внешними специалистами или экспертами. Четыре ВОФК при осуществлении контроля пользовались услугами внешних экспертов. Например, Федеральное контрольное управление Швейцарии сотрудничало с консультативными группами, в состав которых вошли представители заинтересованных сторон.

·  Хорошие отношения с контролируемыми субъектами. ВОФК пытались наладить хорошие отношения с контролируемыми субъектами и организациями, оказывающими услуги для лиц с ограниченной трудоспособностью. Например, ВОФК Норвегии заинтересовал соответствующее министерство и подведомственные агентства вопросом трудностей в определении, каково качество обеспечения лиц с ограниченной трудоспособностью, хотя все стороны подтвердили, что этот вопрос вызывает затруднения.

·  Предоставление представителям учреждений, занимающихся поддержкой для лиц с ограниченной трудоспособностью, возможности встретиться для обмена мнениями. ВОФК Великобритании была организована встреча, посвященная обмену мнениями, в которой приняли участие представители многих заинтересованных организаций. В итоге дискуссии удалось сформулировать интересные замечания на тему исследования данной темы, а также познакомиться со многими организациями, которые до этого никогда не встретились.

Резюме по основным вопросам

28. ВОФК играют существенную роль в осуществлении контроля, каким образом правительствами расходуются средства на поддержку лиц с ограниченной трудоспособностью в поиске и сохранении работы. Программы призваны оказать поддержку самым слабым членам общества. Исследование показало, что ВОФК, в принципе, помогают правительствам наиболее эффективно использовать свои средства, указывают правительствам на неэффективность, ненадлежащее использование средств или же плохое выполнение задач.

29. Исследование показало, что существуют некоторые явные различия в действиях, предпринимаемых ВОФК при контроле программ профессиональной интеграции для лиц с ограниченной трудоспособностью. Все это объясняется правовым пониманием ограниченной трудоспособности, ролью центральных и региональных властей в поддержке безработных лиц с ограниченной трудоспособностью, целями ВОФК и их компетенцией в области контроля, а также существенностью данных программ.

30. Тем не менее, перед ВОФК стоят многие повсеместные вызовы, в том числе сложные методы реализации программ, трудности в оценке эффективности программ, недостаток данных.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

Предлагаемые вопросы для обсуждения на Конгрессе ЕВРОСАИ:

A. Распространение хороших административных практик: Масштабы средств, выделяемых на профессиональные программы для лиц с ограниченной трудоспособностью, являются причиной того, что ВОФК несут довольно большую ответственность за то, чтобы эти средства расходовались целесообразно, а не на какие-нибудь другие виды деятельности. На Конгрессе возможно рассмотрение вопроса, насколько целесообразно создание единых приоритетов в области хороших административных практик, напр. в форме поощрения правительств к введению четких правовых норм, создания солидных и прозрачных процедур по принятию решений относительно оценки компетенции, а также ведения продуманных и точных реестров поддержки для данных лиц.

B. Сотрудничество с другими контролерами и инспекторами: В некоторых юрисдикциях контролеры не могут самостоятельно контролировать профессиональных программ, в связи с чем вынуждены сотрудничать с другими организациями при выполнении своих обязанностей. Вопрос поддержки для лиц с ограниченной трудоспособностью имеет для ВОФК более широкие рамки в отношении к способу наиболее эффективного сотрудничества с другими контролерами в такой области, как профессиональные программы для лиц с ограниченной трудоспособностью. Какие учреждения компетентны? Как эффективнее всего обеспечить обмен информацией? Как лучше всего координировать профессиональные программы?

C. Соответствующие умения и обеспечение специализированной поддержки: Инспекторы не могут ставить под сомнение медицинские заключения, на основании которых принимаются решения о праве на помощь в связи с ограниченной трудоспособностью или об участии в профессиональной программе. Тем не менее, инспекторы должны хорошо понимать соответствующие врачебные решения, а также найти возможность установить, располагает ли администрация надежным процессом вынесения решений. В свою очередь, это связано с вопросом умений и знаний инспекторов, а также возможной специализированной поддержки при осуществлении контроля.

D. Достоверные данные из других источников: Во многих юрисдикциях профессиональные программы выполняются неправительственными учреждениями, в частности благотворительными организациями или учреждениями частного сектора. Роль ВОФК при контроле программ в таком случае может быть труднее. Инспектор вынужден подробно ознакомиться с системой, распространяющейся на многие небольшие организации или состоящей из длинной цепочки источников данных. Осуществление контроля в таких условиях может вызвать вопрос, в какой степени инспектор может или должен основываться на данных из других источников.

E. Улучшение качества данных, касающихся программ: Трудности с мониторингом, как складывается жизнь лиц, окончивших профессиональные программы, могут стать причиной того, что оценка эффективности программ окажется очень сложной. ВОФК призваны поощрять правительства к улучшению информации, собираемой на тему результатов, касающихся поиска и сохранения работы, а также гарантирования, что способ создания программ обеспечивает оценку их эффективности.

F. Оценка значения поддержки со стороны правительства: Такие исследования носят щекотливый характер. Правительства стремятся хорошо использовать публичные средства как в этом, так и в других случаях, хотя своя оценка реализации таких инициатив, как программы охраняемого труда, по всей вероятности учитывает более широкую общественную пользу от оказания помощи лицам с ограниченной трудоспособностью. Инспекторы стремятся учесть эту более широкую пользу, оценивая соотношение между качеством и ценой, хотя они не должны уклоняться от указания того, как данные услуги можно улучшить благодаря более эффективному использованию средств. Предлагается, чтобы Конгресс рассмотрел вопрос, существуют ли способы, благодаря которым ВОФК смогли бы в такой ситуации оценить значение поддержки со стороны правительства.

G. Ознакомление с мнением бенефициаров услуг: В связи с вышесказанным ВОФК могут также рассмотреть вопрос, каким образом возможно ознакомление с мнением лиц с ограниченной трудоспособностью и их представителей, а также как оценить мнение работодателей и организаторов обучения на тему эффективности текущих административных решений. Для ВОФК вопрос ограниченной трудоспособности связан с более широкими вопросами того, как привлечь бенефициаров услуг к своей собственной работе и одновременно не стать адвокатом бенефициаров. Как лучше всего достичь этой цели?

H. Сотрудничество в ближайшем будущем: Исследование показало, что многие вопросы, которыми занимаются ВОФК, похожи друг на друга, хотя неоднократно делается упор на разные вещи. Многие ВОФК предлагают продолжить контрольную работу в области профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью. Сотрудничество ВОФК или обмен информацией может оказаться весьма полезным. Потенциальной темой для обсуждения на Конгрессе может стать вопрос, как лучше всего организовать такое сотрудничество.

[1] http://ec. europa. eu/health-eu/my_health/people_with_disabilities/index_en. htm , январь 2007; OECD, Transforming Disability into Ability; Policies to promote work and income security for disabled people („Трансформация инвалидности в способность – политика, направленная на поощрение труда и доходов инвалидов”), 2003, стр. 24

[2]OECD, Transforming Disability into Ability; Policies to promote work and income security for disabled people, 2003, стр. 10

[3] OECD, Transforming Disability into Ability; Policies to promote work and income security for disabled people, 2003, стр. 126

[4] Из 18 ВОФК, указавших помощь в поиске работы как главную программу, 10 оценили уровень ее существенности как «высокий».

[5] Из 20 ВОФК, указавших профессиональное обучение как главную программу, 8 оценили уровень ее существенности как «высокий».

[6] Из 20 ВОФК, указавших профессиональное обучение как главную программу, 10 оценили уровень ее существенности как «высокий».

[7] Из 18 ВОФК, указавших предприятия охраняемого труда как главную программу, 6 оценили уровень ее существенности как «высокий».

[8] Из 26 ВОФК, ответивших на в/у вопросы, 14 оценили уровень поддержки в целях профессиональной интеграции лиц с ограниченной трудоспособностью как «высокий» или «очень высокий». 10 ВОФК оценили этот уровень как «средний» или «низкий».

[9] 23 из 25 опрошенных оценили право на труд как самую существенную или вторую по важности причину.

[10] 18 из 25 опрошенных оценили общественную пользу от работы лиц с ограниченной трудоспособностью как самую существенную или вторую по важности причину.

[11] В этой области выполнили работу ВОФК Австрии, Болгарии, Чешской Республики, Германии, Исландии, Нидерландов, Норвегии, Польши, России, Швеции, Украины и Великобритании.