На правах рукописи

ШКУРИНА Светлана Сергеевна

СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ПАРЛАМЕНТСКО – ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ФАКТОР УКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Специальность: 23.00.02 - политические институты,

процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва - 2011

Диссертация выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель - доктор политических наук, профессор

МЕДВЕДЕВ Николай Павлович

Официальные оппоненты: доктор политических наук

ГАЙДУК Вадим Витальевич

кандидат политических наук

АМИАНТОВ Алексей Андреевич

Ведущая организация - Российский университет дружбы народов

Защита состоится « 3 » марта 2011 г. в 12.00 часов на заседании Диссертационного совета Д - 502.006.14 при ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» Москва, пр-т Вернадского, д. 84, 1 уч. корпус, ауд. 3330.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (1уч. корпус).

Автореферат разослан «1» февраля 2011 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

I. Общая характеристика ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Актуальность темы исследования. В условиях реформирования современного российского общества проблема взаимодействия законодательной и исполнительной властей выдвигается в разряд актуальных. Развитое демократическое взаимодействие властей становится необходимым условием и критерием преобразований, индикатором способности политической системы к модернизации и развитию, показателем характера политико-властных отношений.

И, прежде всего, при взаимодействии на федеральном уровне между Парламентом и Правительством определяются наиболее общие принципы и направления процесса взаимодействия властей, закладывается его фундамент. Ведь от эффективности этого процесса взаимодействия зависит эффективность государственной власти в стране.

Исследуя проблему взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях политико-административной реформы, можно выделить несколько этапов трансформации, в процессе которой происходит переход от модели непосредственного участия глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации в процессе принятия политических решений и в процессе парламентско – правительственных отношений к модели опосредованного участия, что, в свою очередь, определяет направление и характер парламентско – правительственных отношений. Такая трансформация по отстранению руководителей субъектов Федерации от процесса парламентско – правительственных отношений происходит в связи с укреплением вертикали власти, усилением исполнительных структур, сокращением выборных должностей. Совет Федерации практически перестал быть представительным органом власти. В среде политической элиты современного российского общества отсутствует согласие по поводу базовых принципов государственного строительства, на фоне все большего доминирования правящей партии «Единая Россия».

Партия «Единая Россия» представлена большинством не только в федеральном Парламенте, но и во многих региональных законодательных собраниях. Кроме того, она в целом доминирует в политической системе страны. Институциональные изменения, произошедшие в Государственной Думе за период четвертого и пятого созывов, демонстрируют огромную власть, которую приобрела внутри палаты «Единая Россия». Изучение происходящих в политической системе страны изменений актуально как с точки зрения политологического знания, так и с позиций оценки направлений развития общества.

Формирование феномена «партии власти» в современной России сопровождается процессами трансформации левых и правых политических течений, усилением политического лоббизма крупных коммерческих структур, изменением мотивации электорального поведения, а также увеличением влияния партий на формирование в стране традиций парламентаризма.

Таким образом, общественно – политическая актуальность изучения парламентско – правительственных отношений в условиях развития партийной системы с доминирующей партией определила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Реформирование современного российского общества, связанное с изменением политической системы, реформированием российской модели федерализма в условиях централизации власти ведет к возрастанию значения политического взаимодействия Парламента и Правительства.

Для теоретического осмысления этой проблемы представляют интерес работы классиков политической мысли: Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, М. Вебера, в разное время разрабатывавших проблемы разделения властей.

В отечественной научной мысли проблема разделения властей и теория правового государства также интересовала крупнейших российских мыслителей, в том числе , , и др.

Среди современных отечественных ученых, изучавших проблему взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно назвать , , .

В работах таких ученых, как , , В. Четвернин, , освещаются правовые аспекты проблемы взаимодействия властей.

Изучение проблем современного состояния взаимодействия властей и развития парламентаризма содержится в работах , , М. Моммзен, , Э. Шнайдера.

Немаловажное значение при изучении данной проблемы имеют публикации , , Е. Хубнера.

Политологические аспекты партийного строительства и взаимосвязи партий с институтами государства представлены в работах Е. Будиловой, В. Гельмана, Г. Голосова, Г. Гордона, Н. Кутырева, М. Малюгина, Е. Мелешкиной, Д. Орешкина, , Р. Туровского, , Ю. Шевченко и др.

Данной тематике посвящены так же исследования А. Зудина, А. Мухина, О. Гаман – Голутвиной, В. Радаева, А. Чириковой, С. Фортескью и других авторов.

Вместе с тем, ощущается явный недостаток серьезных комплексных исследований политических взаимоотношений Парламента и Правительства, их трансформации в условиях централизации власти и реформирования российского федерализма. Как правило, в работах исследования ведутся в рамках общей проблемы и не раскрываются отдельные аспекты взаимоотношений двух ветвей власти. Все это определяет необходимость научного исследования проблем парламентско – правительственного взаимодействия в контексте политологической парадигмы.

Объект исследования – политическое взаимодействие Парламента и Правительства Российской Федерации.

Предмет исследования – закономерности и особенности формирования современной модели политических отношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации, которые становятся институциональным фактором процесса укрепления всей системы государственной власти.

Цель исследования – на основе методологии политологического исследования выявить сущность и специфику российской модели парламентско – правительственных отношений в условиях партийной системы с доминирующей партией и развитие на этой основе централизованной системы политической власти.

Задачи исследования:

- провести комплексный анализ политического взаимодействия Парламента и Правительства России, выявление основных тенденций и возможных перспектив этого процесса как одного из важнейших факторов и критериев уровня централизации политической власти;

- выявить основные этапы формирования российской модели парламентско – правительственных отношений и их влияние на укрепление системы государственной власти;

- определить особенности функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в условиях формирования партийной системы с доминирующей партией и их влияние на государственное строительство;

- дать характеристику различным моделям функционирования Совета Федерации и уточнить уровень эффективности представительства региональных интересов в Парламенте России;

- оценить степень влияния монополизации власти в условиях доминирования одной политической партии на устойчивость функционирования российской политической системы.

Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретической базы данной работы можно назвать научные труды российских ученых, занимающихся данной проблематикой. В работе также использовались монографические работы по исследуемой проблематике, научные публикации в периодических изданиях.

Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе диалектический, на основе которого были выявлены особенности взаимодействия парламента и правительства; системный метод позволил исследовать высшие органы исполнительной и представительной власти как элементы политической системы; метод структурно-функционального анализа помог проследить изменения функций и значения исполнительных и представительных органов власти на различных этапах развития российской политической системы и, наконец, прикладной анализ, который позволил определить перспективы дальнейшего развития политического взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях развития партийной системы с доминирующей партией.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя официальные нормативно – правовые акты: Конституция РФ, законодательство СССР и РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ; послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, тексты выступлений политических деятелей, научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования; материалы «круглых столов», научных конференций; официальные и информационные Интернет-сайты.

Специальной информационно – правовой базой явились материалы Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что в процессе трансформации российской модели парламентско – правительственных отношений в условиях доминирования одной политической партии идет процесс, связанный с поиском модели доминирования федерального Правительства не только в реализации политических решений, но и полный контроль над законотворческим процессом Государственной Думы через партию «Единая Россия», что практически сводит к нулю влияние политической оппозиции на политический процесс в России, а также разрушает систему политического многообразия и политической конкуренции.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе уточняется политическая сущность парламентско – правительственных отношений, опирающихся на теорию разделения властей в условиях формирования и укрепления вертикали власти, снижения политической конкуренции;

- автором в числе немногих определены основные этапы развития и трансформации российской модели парламентско – правительственных отношений в современной России с 1990 по 2010гг.;

- диссертантом выявлены механизмы и принципы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в условиях развития партийной системы России с доминирующей партией и укрепления единства системы государственной власти;

- в диссертации дается характеристика различных моделей функционирования Совета Федерации и особенностей представительства региональных интересов в Парламенте России с 1993 по 2010 гг.;

- научная новизна заключается также в оценке степени влияния уровня централизации государственной власти в условиях российской модели парламентско – правительственных отношений на устойчивость функционирования российской политической системы.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики – важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.

2. Сегодня можно говорить о доминировании исполнительной власти. О чем свидетельствуют, в частности, предпринимаемые Президентом РФ меры по реформированию Совета Федерации, имеющие целью, с одной стороны, ослабление региональной власти и влияния верхней палаты парламента страны и местной элиты на федеральную исполнительную власть, а с другой – усиление за счет этого всей системы государственной власти.

3. В настоящее время ни одна из палат Федерального Собрания не в силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета министров, так как федеральные министры не связаны какими – либо обязательствами перед парламентским большинством или региональными элитами. Президент России столь глубоко интегрирован в систему исполнительной власти, что просто не может быть беспристрастным в конфликте органов законодательной и исполнительной власти. Правительство фактически выступает в роли «авангарда» президентской администрации, призванного реализовывать руководящие решения Главы государства. Говорить об ответственности федеральных министров перед парламентариями или возможной отставке кабинета министров по инициативе Государственной Думы можно лишь условно.

4. Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе - контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер.

5. В настоящее время в Российской Федерации формально существуют основные демократические институты – многопартийность, альтернативные выборы, разделение властей, свобода совести и слова, однако специфика функционирования этих институтов во многом не соответствует нормам представительной демократии. Так, несмотря на то, что в России существует многопартийная система, имеет место ограничение свободы политической конкуренции, законодательная власть во многом подконтрольна власти исполнительной, а рядовые граждане часто лишены возможности воздействовать на своих избранников по завершении выборов.

6. Российская модель развития парламентско – правительственных отношений в условиях административно – федеративной реформы включает в себя несколько этапов, начиная с 1990 года и заканчивая сегодняшним днем. На данном отрезке развитие парламентско – правительственных отношений включало в себя как этапы прямого влияния глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации на принятие политических решений, так и его трансформацию в сторону ослабления в результате построения и укрепления «вертикали власти» и ее централизации в условиях реформирования российской модели федерализма. К особенностям текущего этапа трансформации парламентско – правительственных отношений можно отнести следующее: впервые в современной России Председатель Правительства становится лидером партии парламентского большинства и это кардинальным образом меняет парламентско – правительственные отношения, сутью которых является практически бесконтрольное давление федерального Правительства на Парламент Российской Федерации, реальное исключение парламентского контроля над правительственными решениями. Формально оставшиеся формы парламентского контроля, такие как парламентский час и депутатский запрос, не оказывают реального влияния на деятельность правительства.

7. Проблема трансформации парламентско – правительственных отношений приобретает особую актуальность после 2008 года, когда в рамках усиления вертикали власти происходит некоторое перераспределение полномочий в связке Президент – Премьер – министр, доминирование партии «Единая Россия» и совмещение В. Путиным поста председателя Правительства Российской Федерации с должностью главы указанной выше партии.

В этих условиях «Единая Россия» оказывается не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько субъектом интенсивного лоббирования. Вовлеченность членов доминирующей партии в представительство интересов могущественных лобби вполне вписывается в политическую логику авторитарного режима, опирающегося на такую партию. Режим доминирующей партии финансируется с помощью ресурсов, которые предоставляются группами интересов, ищущими каких-то выгод от государства. В связи с этим партия гарантирует своим депутатам в общенациональном парламенте и региональных законодательных собраниях обширные возможности удовлетворять их финансовые нужды через исполнение законодательных полномочий.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ее автором внесен определенный вклад в изучение проблемы совершенствования парламентско – правительственных отношений в федеративной России.

Материалы диссертационного исследования могут стать основой для дальнейшего изучения теоретических и политико-прикладных проблем парламентско – правительственного взаимодействия в условиях централизации власти. Материалы исследования могут также быть использованы при составлении учебных курсов, связанных с проблемами взаимодействия Парламента и Правительства в условиях укрепления государственной власти, а также с российской и зарубежными моделями парламентаризма.

Апробация работы. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре Национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях диссертанта в научной печати, в том числе в рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях автора на научных конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции в декабре 2010 года «О проблемах модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти».

Аспекты темы диссертационного исследования обсуждались в рамках научной школы профессора по проблематике: «Многоуровневая власть. Проблемы централизации и децентрализации», а также в процессе разработки и реализации проекта агентства «Информполитпрогноз» «О повышении эффективности Федерального Собрания Российской Федерации».

Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, по два параграфа в каждой, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

II. Основное содержание Диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, указываются объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы, ее теоретическая и методологическая база, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.

Глава первая - «Современные модели парламентско – правительственного взаимодействия. Теоретико-методологический аспект» раскрывает теоретические основы взаимодействия Парламента и Правительства, в частности в президентской, парламентской и смешанной формах республики. В главе особое внимание уделяется истории становления российской модели парламентско – правительственных отношений.

В первом параграфе «Теоретико-методологические основы взаимодействия парламента и правительства современных государств» рассматривается проблема функционирования системы разделения властей в трех видах республики: президентской, парламентской и парламентско – президентской или смешанной, так как объем реализации принципа разделения властей в деятельности различных государств неодинаков. В идеальном выражении система разделения властей позволяет: четко определить функции, компетенцию и ответственность каждой ветви власти, каждого государственного органа, осуществляющего взаимный контроль, создать систему «сдержек и противовесов», помогающую достигать единства и слаженности действий в государственном управлении.

По мнению диссертанта, в президентских республиках довольно широко проявляется принцип разделения властей. Здесь четче функционирует механизм сдержек и противовесов, обеспечивающий взаимодействие, прежде всего законодательной и исполнительной власти. Особенность парламентских республик заключается в открытой зависимости исполнительной власти от законодательной. В парламентских республиках менее активно действует принцип разделения властей. Но на функциональном уровне выполнения различными органами государственной власти своих полномочий его проявление вполне очевидно. И при этом не происходит подмена парламента, хотя правительство в парламентских республиках занимается законотворческой деятельностью. Парламент наряду с законодательной деятельностью обладает учредительными функциями и правом контроля за деятельностью Правительства. Вся исполнительная власть в парламентской республике находится в руках Правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность Парламента, прежде всего на осуществление законодательных полномочий Парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского рассмотрения, исходят именно от Правительства. Для республик смешанного типа правления характерно отсутствие прямой юридической связи между Президентом и Правительством. В ряде государств, как, в частности, в Российской Федерации, всенародно избранный Президент, будучи главой государства, в формально-правовом смысле оказывается отделен от руководства исполнительной властью, которое Конституция страны возлагает на Правительство. В этом случае Конституция может устанавливать принцип доверия нижней палаты Парламента по отношению к формируемому Президентом Правительству. Одним из признаков, присущих исключительно республикам смешанного типа правления, является закрепленная в конституции страны возможность роспуска Парламента или его нижней палаты по инициативе Президента (в случае возникновения непреодолимого конфликта между органами исполнительной власти и Парламентом одного уровня такое правомочие Президента закреплено конституцией не только России, но и Франции). Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что Правительство, опирающееся на парламентское большинство, и Президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между Президентом, с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским большинством, - с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

Отличительные признаки смешанной формы правления от президентской и парламентерской республик: Президент и Парламент в равной степени легитимированы народом; оба института участвуют и в формировании, и в отстранении Правительства. Правительство, таким образом, несет «двойную ответственность».

Второй параграф первой главы «Генезис российской системы парламентско – правительственных отношений» посвящен рассмотрению вопросов парламентско – правительственного взаимодействия на протяжении XX века.

Во взаимодействии Парламента и Правительства на протяжении всего XX века диссертант выделяет несколько этапов:

- первый: с начала столетия до первой мировой войны (формируется принцип ответственности Правительства перед Парламентом);

- второй: межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства);

- третий: после второй мировой войны (закрепление в Конституции норм ответственности Правительства). Вероятно, можно также выделить и четвертый этап, который начинается с конца 60-70-х годов XX века. В это время, наряду с продолжающимся усилением исполнительной власти, развиваются старые и возникают новые, более детализированные формы ответственности Правительства. Появляется также множество различных форм взаимодействия властей: согласительные процедуры, специальные комиссии по расследованию каких-либо дел, совместные совещания и т. д.

В реальной политической практике основной принцип организации государственной власти заключается в недопустимости соединения законодательной и исполнительной власти. Здесь мы имеем исторический прецедент. В формировании системы органов советской власти в СССР, с ее институциональной неразграниченностью законодательных и исполнительных функций, аппарат партии конституировался как всепроникающий «законодательно-исполнительный», неподконтрольный ни обществу, , ни рабочему классу, от имени которого он выступал.

По мнению диссертанта, негласная, но принципиально важная черта, характеризующая советскую государственность до конца 80-х годов, заключалась в несоответствии на практике роли Советов как выборных представительных органов власти в течение всего периода существования Советского государства их юридической компетенции. В системе органов государственной власти решающая роль принадлежала управленческому аппарату — исполнительно-распорядительным структурам, которые в свою очередь рассматривались как основной рычаг осуществления руководящей роли Коммунистической партии в государственной и общественной жизни страны.

С 1987 года по 1993 год в развитии советской и российской государственности наступает принципиально новый этап. Основной его чертой стало активное изменение существующей политической системы общества, а также движение в сторону восприятия признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей.

Знаковым и заметно меняющим механизм государственной и политической власти в целом стало учреждение Съезда народных депутатов. Образованный во многом по аналогии со Всероссийским съездом Советов, существовавшим до 1936 года, он стал высшим органом государственной власти СССР, получившим право при необходимости решать любой вопрос, отнесенный к компетенции СССР. В то же время наряду со Съездами были образованы и Верховные Советы в качестве постоянно действующих законодательных, распорядительных и контрольных органов государственной власти.

Двухуровневая структура высших представительных органов власти - в данном случае в составе Съездов народных депутатов. Такой неотъемлемый элемент теории и практики разделения властей, как юридическое и фактическое отделение исполнительных структур от выборных представительных органов власти, был реализован впервые.

Заметным явлением, демонстрирующим желание использовать элементы системы «сдержек и противовесов» в государственной практике, стало учреждение Комитета конституционного надзора. Своими полномочиями этот орган потенциально ограничивал «всевластие» Советов всех уровней, включая Верховные Советы. Однако этот орган занимал подчиненное положение по отношению к Съезду народных депутатов СССР как высшему органу государственной власти.

21 сентября 1993 года Президент России издал Указ № 000 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», который предписывал «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации». Этим Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Таким образом, Россия в 1993 году отходит от социалистического общества и встает на путь модернизации, на фоне все нараставших противоречий, результатом которых стал острый политический кризис сентября - октября 1993 года, завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 года ныне действующей Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предписывала функционирование законодательных и исполнительных органов на основе принципа разделения властей. Таким образом, законодательные органы переставали быть полновластными органами государственной власти, как это предполагалось в советский период, и становились «противовесом» исполнительным органам. Таким образом, законодательно Россия встала на путь демократического развития и внедрения принципа разделения властей.

Во второй главе «Институционализация системы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в современной России» диссертантом рассматриваются вопросы становления и функционирования современной модели парламентско – правительственных отношений, в результате анализа выделяются основные этапы трансформации парламентско – правительственных отношений в связи с реформированием российской модели федерализма.

В первом параграфе «Политико-правовые основы и особенности парламентско – правительственных отношений в России» автор подчеркивает, что хотя в настоящее время в Российской Федерации формально и существуют основные демократические институты – многопартийность, альтернативные выборы, разделение властей, свобода совести и слова, однако специфика функционирования этих институтов во многом не соответствует нормам представительной демократии. Так, несмотря на то, что в России существует многопартийная система, имеет место ограничение свободы политической конкуренции, законодательная власть во многом подконтрольна власти исполнительной, а рядовые граждане часто лишены возможности воздействовать на своих избранников по завершении выборов.

Диссертант подчеркивает, что в современных условиях идет трансформация сложившейся модели парламентско – правительственных отношений в связи с укреплением государственной власти. Процесс укрепления власти весьма активно начался еще в 2000 году, с приходом к власти , причем как по горизонтали, так и по вертикали. Централизация государственной власти – это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов политико – правовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием политического решения и его реализацией. Наша государственность с момента провозглашения суверенитета в 1990 году находится в состоянии перманентного реформирования. Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

В настоящее время вслед за периодом резкой децентрализации маятник качнулся в противоположную сторону – в сторону централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Во втором параграфе «Основные этапы развития российской модели парламентско – правительственных отношений» диссертантом сформулированы пять этапов трансформации парламентско – правительственных отношений в связи с реформированием российской политической системы: первый этап: с 1990 года по 1993 год, второй этап: с 1993 года по 1995 год, третий этап: с 1995 года по 2000 год, четвертый этап: с 2000 года по 2005 год и пятый этап: с 2005 года по настоящее время.

Изучая российскую модель развития парламентско – правительственных отношений в условиях административно-политической реформы, диссертант приходит к выводу, что в настоящее время в России идет исторический процесс, связанный с поиском модели мягкого влияния (не прямого) глав исполнительной власти субъектов федерации в процессе принятия политических решений и в процессе парламентско – правительственных отношений.

Анализируя модель парламентско – правительственных отношений на первом, выделенном автором этапе, мы приходим к следующим выводам. В 1990-х годах наблюдалась явная недооценка роли главы правительства при формировании состава правительства. Председателю правительства часто приходилось работать с лицами, навязанными ему, которых он не мог фактически сместить по своей инициативе. Доминирующее участие главы государства в формировании правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не способствовали повышению эффективности работы правительства. В то же время, в состав Съезда народных депутатов входили по должности главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации в соответствии с российским законодательством. Они имели право избираться народными депутатами на общественных началах, не покидая при этом пост главы субъекта Федерации. Так, просматривая списки народных депутатов РСФСР, обнаруживаем в них первых секретарей обкомов партии и председателей облисполкомов. Это, в свою очередь, говорит об особой форме парламентско – правительственного взаимодействия.

Начало второго этапа (1993 год – 1995 год) парламентско – правительственного взаимодействия ознаменовало подписание Ельциным Указа № 000 от 01.01.01 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в соответствии с которым был учрежден новый двухпалатный парламент РФ - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы, а принятая в декабре 1993 года Конституция России закрепила его статус. Совет Федерации создавался как инструмент федерализма, так как каждый субъект Российской Федерации представлен в ней двумя депутатами. В соответствии с Положением «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» при выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов.

Указом Президента № 000 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» также вводилось в действие и Положение о выборах депутатов Государственной Думы. В соответствии с этим Положением 12 декабря 1993 года прошли первые выборы в Государственную Думу, – нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации, нового федерального органа законодательной власти страны.

Таким образом, диссертант делает вывод о том, что федеральное законодательство, введя систему выборов в верхнюю палату парламента и предоставив возможность вхождения в состав Федерального Собрания руководителей субъектов Федерации, наделило их прямым правом участвовать в определении и реализации государственной политики России, что реально послужило перераспределению полномочий в пользу субъектов Федерации. Парламент на данном этапе служит противовесом исполнительной власти. В состав верхней палаты парламента были напрямую избраны многие главы субъектов Федерации, при этом оставаясь на должности в региональных правительствах. Это меняло парламентско – правительственные отношения. Главы субъектов стремились больше привлечь бюджетных средств для нужд субъектов, лоббируя интересы субъекта, который они представляли. Федеральное правительство во многом зависело от настроения губернаторов. Это была особая модель парламентско – правительственных отношений.

Третий этап, с 1995 года по 2000 год, диссертант связывает с принятием первого закона, установившего порядок формирования Совета Федерации, согласно которому в состав верхней палаты Парламента РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти (по должности).

Таким образом, с 1995 года по 2000 год верхняя палата Федерального Собрания была мощным рычагом влияния на государственную политику, поскольку ее состав формировался непосредственно из руководителей законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации. Через процедуру одобрения или неодобрения федеральных законов, принятых Государственной Думой, губернаторы – члены Совета Федерации, имели возможность перераспределять бюджетные и кредитные ресурсы, менять налогооблагаемую базу в пользу региональных бюджетов.

Четвертый этап (2000 год – 2005 год) связан в первую очередь с административной реформой, начатой и продолженной .

В 2000 году в рамках создания «властной вертикали» происходит процесс выведения глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации из состава верхней палаты парламента путем принятия нового Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Принятие нового закона о порядке формирования Совета Федерации лишило субъекты Федерации возможности принимать непосредственное участие в принятии важных государственных решений во всех сферах общественной жизни. В течение почти шести лет президенты республик, губернаторы и другие высшие должностные лица регионов непосредственно участвовали в федеральном законодательном процессе, тем самым наравне с федеральными органами власти активно соучаствовали в формировании и реализации общероссийской государственной политики, защищая при этом свои региональные интересы, которые нередко не совпадали с общенациональными.

Вместе с тем, с целью учета интересов региональных лидеров в условиях федеративного государства Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 000 был образован при президенте Государственный совет (Госсовет), в качестве консультативного органа. В соответствии с Положением «О Государственном совете Российской Федерации», Госсовет является совещательным органом, членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 2000 года непосредственное участие губернаторов в принятии государственных решений трансформировалось в опосредованное (не прямое). Их интересы в парламенте представляли их представители, а это, как показывает практика, зачастую люди далекие от интересов субъектов Федерации. Это период опосредованного влияния на парламентско – правительственные отношения глав субъектов Федерации. Это совершенно иная модель, которая ослабила давление субъектов Федерации на государственную политику во всех сферах общественной жизни.

Пятый этап трансформации парламентско – правительственных отношений связан с завершением «путинской» административно – политической реформы, направленной на законодательное оформление централизованной системы управления в условиях современной России и установлением «вертикали власти». К особенностям данного этапа можно отнести следующее: впервые в современной России Председатель Правительства становится лидером партии парламентского большинства и это кардинальным образом меняет парламентско – правительственные отношения, сутью которых является практически бесконтрольное давление федерального Правительства на Парламент Российской Федерации, реальное исключение парламентского контроля над правительственными решениями. Формально оставшиеся формы парламентского контроля, такие как парламентский час и депутатский запрос, не оказывают реального влияния на деятельность Правительства.

В третьей главе «Парламентско – правительственные отношения в условиях формирования партийной системы России с доминирующей партией» автор рассматривает вопросы трансформации партийного влияния на парламентско – правительственные отношения в условиях централизации власти и тенденции развития российской системы власти в условиях доминирования партии «Единая Россия».

В первом параграфе «Парламентско – правительственные отношения в условиях становления российской многопартийности» диссертант анализирует трансформацию партийной системы и партийного законодательства и ее влияние на парламентско – правительственные отношения.

С 1990 года российское электоральное законодательство претерпело огромные изменения. Наибольшие перемены произошли в системах представительства, выдвижения кандидатов в депутаты, финансирования выборов, а также в принципах формирования избирательных комиссий. Были изменены нормы представительства в высших органах государственной власти, изъяты ограничения на совмещение должностей в системе исполнительной и законодательной власти.

В 2000-е годы началась другая тенденция – формирование одной устойчивой и влиятельной партии в лице «Единой России». Создание «Единой России» было обусловлено определенными обстоятельствами. Изначально данная партия создавалась не только для того, чтобы занять место партии власти, но и обрести доминирующее положение в партийной системе современной России.

Под влиянием партийного фактора претерпели изменения функции законодательных собраний регионов. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, сначала, при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы. Еще один не простой шаг в усилении партийной составляющей парламентаризма сделан в связи с законодательным оформлением инициатив Медведева, озвученных 4 ноября 2008 года в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. Речь идет об очередном изменении федерального законодательства, в результате которого право на место в парламенте получают представители партий, не преодолевших 7 – процентный депутатский барьер. С одной стороны, малые партии получают равные возможности с парламентскими партиями; с другой – в парламенте – представительном органе власти будут более широко представлены все слои населения, в том числе и те, кто не голосовал за парламентские партии. Кроме того, Президент предложил и новый порядок формирования Совета Федерации из людей, получивших поддержку населения на региональных выборах. Так, сегодня сенаторами смогут стать не только члены законодательных собраний субъектов федерации, но и депутаты муниципальных советов.

Во втором параграфе «Тенденции развития политической власти в контексте доминирования общероссийской партии «Единая Россия»» диссертант говорит о том, что проблема трансформации парламентско – правительственных отношений приобретает особую актуальность после 2008 года, когда в рамках усиления вертикали власти происходит некоторое перераспределение полномочий в связке Президент – Председатель Правительства, доминирование партии «Единая Россия» и совмещение В. Путиным поста председателя Правительства Российской Федерации с лидерством в правящей партии.

«Единая Россия» является доминантной не только на общефедеральном уровне, но и на уровне региональных парламентов. Эта партия имеет подавляющее депутатское большинство практически во всех субъектах Федерации.

Реалии современной структуры политической жизни регионов позволяют утверждать, что «Единая Россия» контролирует подавляющее большинство регионов не только в части законодательной власти, но и, посредством членства в этой партии губернаторов и их команд. Необходимо отметить, что «Единая Россия» крайне жестко обходится с губернаторами из своих рядов, не сумевшими достичь тех или иных результатов.

Особенности формирования и развития российской политической системы, жесткие нормы избирательного и партийного законодательства стали детерминантами развития партийной системы России. Нормативная эффективность существенно снижена, а прагматическая эффективность становится приоритетом, что в значительной степени обеспечивает воспроизводство и поддержание ресурсов политической элиты.

Представляется, что, сложившаяся сегодня расстановка сил, как в партийном секторе, так и в целом на политической арене, способствует проведению четкой директивной политики по вертикали с принятием основных законопроектов, представленных Правительством.

В Заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются общие теоретические выводы, определяются направления для дальнейшей работы над темой.

Сегодня наблюдаются новые тенденции в развитии политической системы России: происходит укрепление вертикали власти, усиление исполнительных структур, сокращение выборных должностей. Относительная стабильность политического режима осуществляется во многом за счет опоры исполнительной власти на подконтрольный парламент, монополизацию СМИ и деятельность силовых структур, что дает основание многим политологам констатировать замедление процессов демократизации в России.

Осуществление разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти на сегодняшнем этапе происходит в направлении уменьшения правовой неопределенности в их компетенции во многих общественных сферах.

В настоящее время продолжается политика федерального центра по усилению зависимости регионов от центра, встраивания законодательных и исполнительных органов власти в «единую вертикаль». Современная модель парламентско-правительственных отношений в условиях усиления доминирующей роли одной политической партии оказывает разрушительное влияние на политическое многообразие и практически сводит к нулю политическую конкуренцию.

Вместе с тем, меры, предпринимаемые Президентом России , связанные с резким сокращением численности государственных служащих в 2011 – 2013 гг. в целях повышения эффективности деятельности федеральных государственных органов, в соответствии с Указом Президента РФ № 000от 01.01.2001 г., а также реорганизация системы МВД, как нам представляется, могут определить новые тенденции по дебюрократизации современной российской политики и системы государственного управления.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1.  Шкурина института парламентаризма в условиях развития политической системы с доминирующей партией // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Политология». – М.: Издательство РУДН, 2010. - №5. – 0,55 п. л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2.  Шкурина -правовая трансформация системы взаимодействия властей в современной России // Многоуровневая власть: проблемы централизации и децентрализации / Под ред. . Вып. 4. – М.: Издательский Дом МИСиС, 2008. – 0,75 п. л.

3.  Шкурина Собрание и Правительство России: проблемы бесконфликтного взаимодействия // Многоуровневое управление: проблемы централизации и децентрализации. / Под ред. Н. П. Медведева, . Вып. 5. - М.: Издательский Дом МИСиС, 2008. – 0,75 п. л.

4.  Шкурина политического взаимодействия Парламента и Правительства России // Политическая регионалистика и этнополитика / Под ред. и . Вып. 6. – М.: Издательский Дом МИСиС, 2009. – 0,7 п. л.

5.  Шкурина и Правительство России в условиях трансформации политико-административных отношений // Многоуровневое управление в условиях централизации: вопросы политики и права: Сборник научных статей / Под общей ред. проф. . Вып. 9. – М.: Издательский Дом МИСиС, 2010 г. – 0,8.

6.  Шкурина модель парламентско – правительственных отношений в условиях трансформации российского федерализма // Вопросы национальных и федеративных отношений: Сборник научных статей / Под общ. ред. , . – М.: Изд-во РАГС, 2010. – 0,65 п. л.

7.  Шкурина интересы и федеральная власть // Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Москва, 15 декабря 2010 г./ Под ред. проф. , проф. . - М.: Национальный Союз политологов, 2010. – 0,55 п. л.

Объем научных публикаций автора по теме исследования – 4,75 п. л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук

Шкуриной Светланы Сергеевны

Тема диссертационного исследования:

«Современная модель парламентско-правительственных отношений

в России как институциональный фактор укрепления государственной власти»

Научный руководитель:

доктор политических наук, профессор

Изготовление оригинал макета

Подписано в печать ________ Тираж экз.

Усл. п. л.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ №________

Москва, пр-т Вернадского, 84