Региональная политика Российской Федерации в отношении сырьевых регионов в период с 2000 по 2010 годы (стр. 2 )

Но в некоторых странах такая политика, нацеленная на увеличение самостоятельности северных территорий не проводится, прорисовывается дизайн в котором доминирует Центр и его стремление к аккумуляции финансовых ресурсов является основной парадигмой проведения экономической политики. Причины, способствующие построению такой модели, будут рассмотрены ниже.

1.4 Централизация и поиск ренты: мотивация поведения акторов

Чем обусловленоИоганн Попитц привязал "закон" централизации («согласно которому с течением времени объем функций, выполняемых центральным уровнем, неуклонно возрастает»[25]) к техническому прогрессу, который увеличивает объем межрегиональных внешних проявлений и формирует пространственные экономические системы в зависимости от масштаба общественного сектора, а также к смещению предпочтения в пользу межличностного перераспределения и межрегионального равенства условий жизни.

В анализе общественного выбора важно определить политических действующих лиц, которые имеют интерес к повышению централизации.  Очевидно, что политики и чиновники из центрального правительства хотят увеличить свою власть и престиж за счет расширения бюджета, персонала и функций центрального правительства. Это также относится и к членам федерального парламента. Таким образом, имея больше средств, появляется некий ресурс политической стабильности, поскольку при распределении средств, исходя из-какой либо ситуации недовольства общества или государственных институтов, региональных правительств, возможна покупка их лояльности.

Группы давления, которые представляют интересы «региональной однородности», могут получить больше субсидий, прав и защиты от центрального правительства, чем от правительств более низкого уровня, так как централизация увеличивает информационную ценность о ситуации в регионе для удалённых правящих коалиций[26]. 

Кроме того, централизация снижает трансакционные издержки поиска ренты. В рамках таких групп давления лоббисты в центральном офисе пытаются увеличить свою власть и вознаграждение за счет средств региональных членов ассоциации, защищая централизацию государственных расходов и распорядительной власти.

Даже политики и бюрократы правительств более низкого уровня могут быть ориентированы на централизацию, если есть одно из следующих условий.

Некоторые формы централизации могут быть единственным способом сохранения их власти перед лицом общей внешней угрозы. Наверное, почти все федерации или федеральные государства, которые были основаны на добровольной основе, обязаны своим существованием этой причине. Этот фактор на современном этапе не имеет особой актуальности, поскольку объединения в федерации были давно, а серьёзных военных угроз в международной политике для большинства государств не наблюдается[27].

Расширение центрального правительства не должно осуществляться за счет нижнего уровня правительства, поскольку может послужить развитию дополнительных мероприятий на федеральном или региональном уровнях. Примером может послужить распределение грантов для более низкого уровня.  Совместное принятие решений национальным и субнациональным уровнями может способствовать росту государственных расходов на обоих уровнях, поскольку избиратели не знают, кто несет ответственность. Таким образом, хотя доля центрального правительства в государственных расходах растет, политики и бюрократы на более низком уровне правительства могут желать сотрудничества, потому что "кооперативный федерализм" также ослабляет их бюджетные ограничения. «Кооперативный бюджетный федерализм связан с централизованной политикой выравнивания диспропорций и развитии различных регионов при значительном вмешательстве центральных властей в этот процесс.»[28] Это условие хорошо подходит ля государств, где развито партнёрство между административными единицами и Центром, в обратном случае же происходит преобладание вышестоящего уровня.

Если межрегиональная интеграция рынка растет как результат технического прогресса в области транспорта и коммуникаций, политики и бюрократы более низкого уровня правительства - особенно в малых, центральных и открытых регионах - постепенно теряют свою регуляторную и налоговую власть и все чаще приветствуют "политическую интеграцию", то есть налоговый сговор или монополизацию. Налоговый сговор часто принимает форму распределения доходов по какому-либо идеологическому принципу (покупка лояльности может быть тому примером).

Политики более низкого уровня, возможно, захотят использовать центральное правительство как виновника непопулярных решений. Например, они могут стимулировать или обязывать правительство более высокого уровня предоставить регуляторы и субсидии для групп с особыми интересами, от чьей поддержки они зависят, или они могут привязать свой «обменный курс» к остальным группам таким образом, чтобы уйти от ответственности за рецессию или инфляционный предвыборный бум.

Политики и бюрократы иногда готовы к передаче полномочий от правительств низшего уровня и независимых правительственных учреждений центральному правительству, если они могут получить взамен какой-либо бонус (взаимные услуги). 

За централизацию и сотрудничество с центральным правительством выступали те политики и чиновники низкого уровня, которые надеются быть повышенными до центрального правительства или те, кто обычно отвечают за переговоры с центральным правительством[29]. 

С точки зрения населения, централизация, как правило, благоприятствует тем избирателям, которые обеспечивают производства в столичном регионе (до тех пор, пока недостатки не перевешивают выгоды).

В федеральном парламенте, представители более высокооблагаемых налогом и регулируемых регионов могут объединиться, чтобы навязать свои условия и ставки налога другим членам через федеральное законодательство. Таким образом, коалиция большинства может подавить конкуренцию со стороны других. 

Необходимо отметить, что бедное население заинтересовано в перераспределении средств между регионами для выравнивания, выбирая политика, обещающего увеличить федеральные расходы на благосостояние и уровень жизни.

Всё вышеописанное относится к демократическим государствам, где центральное и региональные правительства зависят от избирателей, и субъекты федерации могут влиять на национальные решения в большой степени[30]. Описывая ситуацию государств с менее развитыми демократическими принципами, можно обратиться к теории поиска ренты. Причины проведения экономической политики, не ориентированной на развитие государства, то есть трата средств не рассчитанная на долгосрочные вложения, может быть объяснена с позиции максимизации дохода правителем (или Центром).

Существует два типа поведения правителей. Не вдаваясь глубоко в различия между ними можно констатировать, что один ищет максимизацию доходов для скорого ухода, второй же ищет баланс между рентой и сроком, то есть не забирает слишком много, чтобы не вызывать недовольства и оставаться у власти.

Рациональный правитель стремится утвердить контроль над определенной территорией, обеспечивать мирный порядок и прочие общественные блага для населения, потому что в будущем это даст больший доход от развитой экономики. Но такая ситуация утопична, поскольку пребывание у власти не может быть постоянным и вечным. Если же автократ не уверен в своем будущем в качестве правителя, то положение дел сильно меняется. Короткий временной горизонт меняет приоритет с ожидания выгод от процветания общества в длительном периоде.[31].

Главная цель такого государства, основанного на красочном удержании власти – максимум дохода, минимум расходов на общественные нужды. «В демократических государствах с низким уровнем коррупции политическая элита организует поставку общественных благ, как говорится, «за одну зарплату», то в автократиях эта «зарплата» (включающая реализацию амбиций правящих элит) чрезвычайно высока»[32].

В реальности это оборачивается тратой средств не на действительные нужды населения, а на способность удержания власти элитой (то есть вложения в стабилизирующие точки, раздача денег для покупки лояльности).

Возвращаясь к теме централизации и учитывая теорию поиска ренты, можно констатировать, что при сильном Центральном управлении интересы субъектов федерации и населения учитываются в малой степени и, даже, может быть полное отсутствие мотивации для передачи власти и финансов на высший уровень. И залогом стабильности будут регионы, обладающие большой финансовой отдачей, поскольку слабые регионы всегда поддержат централизацию при осуществлении перераспределения в их пользу. Так же существенную поддержку может оказать и население, проживающие в таких регионах, стремящегося к улучшению качества жизни в неблагополучных субъектах. Кроме того, если ресурсы центрального правительства превышают ресурсы всех региональных органов власти вместе взятых, возможно преодоление совместного сопротивления всех региональных органов власти.

Таким образом, богатые регионы - это и источник довольствия правителя с его интересами удержания власти и залог стабильности централизованной системы, различия применения идей будет зависеть от контекста политической ситуации и экономического положения государства в целом.

Глава 2. Сырьевые регионы в РФ: политический курс Центра

2.1 Изменения в федеративной политике в 2000-е годы

В исследуемом периоде можно выявить такую новую для Российской Федерации, с момента её независимости, в области государственного строительства черту, как централизацию.

Для того, чтобы понять, как строятся взаимоотношения Центра с сырьевыми регионами, необходимо определить общее «поле» взаимодействия федеральных властей с субъектами. Для этого существует понятие федеративной политики, которая подразумевает под собой «систему мер по выстраиванию правового и политического взаимодействия федерального центра с субъектами федерации».[33] При изменениях в этой сфере могут развиться новые принципы взаимодействия органов власти, принципы распределения полномочий и т. д. Таким образом образовываются «правила» игры, где у каждого участника есть свои права и обязанности.

В период 90-х годов федеративная политика строилась, исходя из политической ситуации, имела место быть слабая поддержка национального уровня управления, разбалансированность экономики и кроме всего прочего острое недовольство население при учете проводимых раз в 4 года выборов. Таким образом, финансовая поддержка оказывалась не по принципу выравнивания уровня развития регионов, а в соответствии с идеей «покупки» лояльности для сохранения целостности многонационального государства.

В последнее же десятилетие тенденция федеративной политики имеет крен в сторону усиления позиций Центра, что может объяснить некоторые новые положения региональной политики при дальнейшем исследовании.

Данный курс начался с государственных реформ президента РФ . Среди его первых шагов, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение института полномочных представителей Президента РФ; изменение порядка формирования Совета Федерации.

Указ Президента о формировании семи федеральных округов не просто ввел в политическую систему новый элемент, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трёхуровневой - «Если раньше взаимодействие Центра и регионов происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между «федералами» и «регионалами» появилась новая управленческая прослойка - полномочные представители»[34]. Главное назначение этих новых федеральных подразделений государственного аппарата не столько контроль, сколько обеспечение равного действия всех норм федерального законодательства на территории России, независимо от особенностей субъектов. Так или иначе, но создание федеральных округов было первым шагом на пути построения «вертикали», где губернаторы должны апеллировать не к Президенту, а к полномочным представителям, что несколько уменьшило их политическую роль.[35]

В 2000 г. был изменён Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности, «предоставляющий Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений»[36].

В этом же году был принят Закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. По словам , данная мера «заключается в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли ручные представители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации».[37]

Таким образом, были заложены основные механизмы, которые усилили позиции Центра по отношению к регионам, тем самым оставив в прошлом период последних трёх лет, когда региональные элиты достигли максимума в своём влиянии на Центр при Ельцине.

В 2004 году после бесланской трагедии Владимир Путин предложил, в качестве одной из мер по противодействию терроризму, отказаться от прямых выборов глав регионов и заменить их выборами в законодательных собраниях по представлению президента. Поскольку на тот момент президентский срок только начинался, то учёт непопулярности данного решения не играл особой роли.

Механизм назначения губернаторов, в соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями) сводился к тому, что при окончании срока полномочий главы региона президентом рассматривался вопрос о продлении или прекращении полномочий.[38]

Кандидатуры на пост губернатора того или иного региона президенту страны представляли полпреды в федеральных округах. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе.

Важным моментом в федеративной политике выступил тренд на объединение некоторых субъектов: 1 декабря 2005 г. был создан Пермский край (за счет объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), 1 января 2007 г. были объединены Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ, 1 июля 2007 г. образован Камчатский край, в который вошли Камчатская область и Корякский автономный округ. 1 января Иркутская область включила в свой состав Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, а 1 марта в ходе объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа был сформирован Забайкальский край.

Для проведения этих нововведений было несколько причин: слом административно-территориальных границ для более быстрого развития зон ресурсного освоения (что может быть достигнуто через договорные или координирующие формы взаимодействия)[39], продолжение политики «выравнивания», где объединение сильного со слабым субъектом должно повлечь подтягивание второго, уменьшение количества государственных органов за счёт передачи полномочий в один регион при слиянии.

По мнению ряда исследователей положительный эффект от этих слияний не велик[40], но для данного исследования представляет интерес, тот факт, что укрупнение - это шаг к централизации. Таким образом, эта мера стала дополнением к механизму выстраивания «вертикали» власти.

Можно констатировать факт, что данная реформа была направлена сразу на решение двух задач: выравнивание экономического положения и централизация власти в укрупнённых регионах.

В итоге всех реформ получился новый институциональный дизайн государства, где доминирующую роль играет Президент РФ и Правительство, Совет Федерации стал представительным органом лишь де юре, де-факто же ситуация складывается таким образом, что сенаторы назначаются посредством непрямых механизмов. Вследствие такого изменения необходимым становится и изменение региональной политики, в том числе и в отношении сырьевых регионов, поскольку централизация требует больших ресурсов для проведения необходимых мер для поддержания стабильности.

2.2 Общий курс региональной политики Российской Федерации с 2000 года: положение сырьевых регионов

Период 2000-х годов ознаменовался сменой отношения к региональной политике на федеральном уровне: прослеживается ориентация на развитие данного направления. Региональная политика как таковая, стала объектом многих документов, направленных на социально-экономическое развитие России. Кроме того, региональная политика стала неразрывно связана с решением многих задач: общественно-политических, экологических и общехозяйственных. Ядром всей политики стала цель привлечения инвестиций как инструмент для долгосрочного развития территорий. Интересным являются модели региональной политики и положение, занимаемое сырьевыми регионами в официальных документах.

По состоянию на 2000 год региональная политика как самостоятельный курс была закреплена в Указе Президента от 1996 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», определение региональной политики, данное в этом документе было рассмотрено выше, но в освещаемом вопросе необходимо рассмотреть этот документ более детально, поэтому приведу данное определение ещё раз: «Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации».

Основными целями являются:

«обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления»[41].

В целом все направления, декларированные в данном документе являются хорошей базой для регионального развития, учтены многие аспекты, которые необходимы для роста: человеческий капитал, развитие инфраструктуры, поддержка межрегиональных связей. Ещё хотелось бы отметить наличие дифференцированного подхода к регионам, в зависимости от социально-экономического положения, и стремление сгладить диспропорции в развитии территорий. Но Указ лишь задаёт общий курс, а реализацию его осуществляют через правительственные программы развития. Поэтому обратимся к документам, которые и создавали механизм региональной политики.

 Распоряжением от 01.01.01 г. была принята «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( годы)», где вопрос региональной политики сводился к поддержке депрессивных регионов, таким образом основной целью стало выравнивание, а именно вложения в слабые территории для их подтягивания к общему уровню. На этом этапе сырьевые территории выступали в роли сильных субъектов, поскольку резкий взлёт цен на ресурсы позволил существенно повысить доходность добывающей промышленности.

Но, тем не менее, к 2003 году рост дифференциации в развитии регионов значительно вырос и привёл к тому, что назрела необходимость в принятии новой Концепции, где стали более чётко прописаны основные положения региональной политики.

«Основными целями региональной политики на предстоящий период являются:

обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов (четкое распределение расходных полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти, предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг естественными монополиями, отмена нефинансируемых мандатов, установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и муниципальной власти);

обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на всей территории Российской Федерации;

сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе финансовая поддержка беднейших регионов;

создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны».[42]

Из всех вышепредставленных целей можно говорить об общей - выравнивание социально-экономического развития регионов, что соответствует Указу Президента, когда как цель поддержки более сильных территории для стимулирования роста в Программе не была отражена. Сырьевые территории по-прежнему оставались в роли сильных.

На заседании президиума Госсовета "Об основных направлениях государственной политики в отношении северных территорий Российской Федерации" Владимир Путин отметил важность минерально-сырьевой базы, сосредоточенной на Севере. Но особый интерес представляет речь об утрате актуальности программ развития Севераи необходиомти их актуализации и новой проработки, поскольку именно эти регионы вносят наибольший вклад.[43]Такое высказывание было весьма актуально в свете повестки собрания, речь шла о недостаточности финансовых средств Ямало-Ненецкого округа на социальные программы при росте добычи нефти, причиной тому послужила передача НДПИ на федеральный уровень. Исходя из этого высказывания возможно сделать вывод о том, что региональная политика должна поменять свой вектор и отношение к сырьевым территориям.

2005 год явился переломным в идеях региональной политики. Появились проекты программы социально-экономического развития РФ на период годы и Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. В первом документе отображены следующие общие цели: развитие человеческого капитала, обеспечение единства экономического пространства страны и содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне. Направление региональной политики федеральных властей в данном документе – это «не столько выравнивание социально-экономического развития и благосостояния регионов, сколько обеспечение единства экономического пространства и создание условий для добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение ресурсов»[44].

Так раскрывается цель региональной политики не как выравнивающего механизма и подтягивания слабых территорий к среднему уровню экономического развития, а как создание условий для равной конкуренции между регионами при учёте обеспеченности государственными услугами на всей территории.

В «Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» можно проследить схожие тенденции в видении приоритетов региональной политики. Так, первым принципом в реализации курса является принцип «поляризованного развития», «приходящий на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы».[45] Так же прописан принцип дифференцированности государственной политики регионального развития: в соответствие с типологией регионов будет осуществляться разная экономическая политика с использованием комплекса методов и механизмов государственного регулирования. Надо отметить, что ожидание положительного эффекта от такой политики может занять 8-10 лет, на начальных этапах разрыв в развитии регионов будет только усиливаться.[46]

 Для данного исследования особый интерес представляет типология, на основе которой должна осуществляться дифференцированная помощь регионам. Приняты следующие типы: «регионы-локомотивы роста», «опорные регионы» подразделяющиеся на сырьевые и старопромышленные, депрессивные (фоновые, кризисные) регионы и особые территории. То есть, если раньше лишь упоминалось о «локомотивах», то несомненным плюсом данной Концепции является тот факт, что существует реальное закрепление различных по своему развитию территории, нуждающихся в решении специфических проблем.

Сырьевые территории получили закрепление в виде «опорных», что говорит о том, что в них должны поддерживаться крупные проекты, развиваться инфраструктура и транспортное сообщение. Надо сказать, что это отличает отношение к их развитию, при «выравнивающей» политике данные регионы рассматривались как доноры, а их развитие отходило на второй план (См. Приложение 2).

Таблица 1

Сырьевые зоны: проблемы и задачи развития

Функции территории в пространственной организации страны	Проблемы социально-экономического развития региона	Приоритетные задачи государственного управления
Сырьевые зоны	Инфраструктурная недостаточность. Конфликты интересов (экологические стандарты/сырьевые компании/коренные малочисленные народы). Несинхронизированность стратегий развития сырьевых компаний и стратегий развития населенных пунктов/регионов	Управление человеческими ресурсами (в том числе, включая переселение из зон старого освоения). Повышение инфраструктурной обеспеченности. Внедрение жестких экологических стандартов и формирования системы контроля за их выполнением. Учет интересов коренных малочисленных народов. Приведение системы расселения в соответствие с эффективностью хозяйственной деятельности. Развитие ресурсной базы.

Источник: Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации // Министерство регионального развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://archive. *****/WorkItems/DocItem. aspxDocID=136&PageID=148

Таким образом, официально признаётся, что у данных территорий есть свои проблемы, которые необходимо решать.

Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 N 1662-р (ред. От 08.08.2009) была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». В этом документе так же предусматривается «поляризованное» развитие, выделены территории, которые должны стать источниками инновационного развития. Тем не менее, отражены и такие положения как: «предоставление финансовой поддержки регионам с целью обеспечения законодательно установленного минимально допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением населению возможностей в целях получения качественного образования, медицинского и культурно-досугового обслуживания; оказание финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой»[47].

Исходя из вышесказанного получается, что должны действовать два основных направления региональной политики: выравнивающая и стимулирующая, где сильным регионам помогают в развитии, а слабым оказываю поддержку для предоставления социальных гарантий. Сырьевые территории в этой связи получают помощь для регионального роста, связанного с необходимостью нормального функционирования топливно-энергетического комплекса. Данный курс является законодательно закрепленным и, кроме того, о необходимости его проведения говорится на высшем уровне. Таким образом, можно понять, что цель в поддержке сырьевых регионов является определенной.

Для более полного понимания реального осуществления курса региональной политики в отношении ресурсодобывающих регионов необходимо рассмотреть и налогово-бюджетные изменения в России с 2000 годов, чему и будет посвящён следующий раздел работы.

2.3 Региональная политика России в период с 2000 года: эффект от экономических реформ для сырьевых регионов

Период 2000-х годов охарактеризовался значительными изменениями в сферах межбюджетных отношений, осуществляемых по средствам налоговой и бюджетной политик, для сырьевых регионов стало принципиальным введение изменений в закон «О недрах». Основной парадигмой всех проводимых реформ стала идея централизации, курс которой прослеживается в вышерассмотренной федеративной политике.

Бюджетная реформа началась с принятия в 1998 году «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.». Благодаря данному документу изменилась система распределения средств Федерального фонда поддержки регионов, что по мнению О. Кузнецовой «повысило объективность этого вида финансовой помощи»[48]. Таким образом была усложнены правила получения помощи из федерального бюджета. Важным стал тот факт, что появились несколько различных федеральных фондов, нацеленные на разграничение видов финансовой поддержки регионов: Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов.

В Концепции были заложены основы разграничения расходных полномочий, что послужило толчком для развития законодательной базы в этой сфере. Парадигмой начатой бюджетной реформы стало выравнивание уровня развития регионов, но стоит отметить тот факт, что данный документ стал началом централизации в финансовой сфере, посредством системы перераспределения через различные Фонды.

Существенным пунктом в развитии финансово-экономических отношении стало введение в действие двух кодексов: в 1998 году первая часть Налогового Кодекса РФ, в 2000 году вступил в силу Бюджетный Кодекс РФ. Необходимо отметить, что БК РФ стал продолжением курса на усиление роли Центра в финансовой сфере. Среди положительных моментов можно отметить, что в Кодексе появились чёткие разграничения расходных обязательств между уровнями власти. На этом основании стало более ясным необходимое минимально бюджетное обеспечение регионов, но, тем не менее, у региональных бюджетов не появилось самостоятельности, зависимость от федерального бюджета составляла около 80 %.[49]

В дальнейшем была принята «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», где в практику ввелось понятие «один бюджет – один налог». Соответственно были приняты изменения в Налоговый Кодекс, так в 2005 году налог на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) стал распределяться между федеральным уровнем и региональными в пропорции 95% и 5% соответственно. Всё это происходило на фоне передачи других важных налогов в Центр. Можно констатировать факт, что оба документа, дополняя друг друга, стали действенной базой для аккумуляции финансовых ресурсов в Центре.

Для сырьевых регионов реформы в налоговой и бюджетных сферах выразились в следующем: в структуре налоговых доходов около 80% процентов стало уходить на вышестоящий уровень, поскольку основным источником является – НДПИ, а тот факт, что организации, осуществляющие свою деятельность на территории субъектов зачастую имеют регистрацию в Москве или Санкт-Петербурге, существенно снизил доходность за счёт налога на имущество организаций. Подробнее эта ситуация раскрыта в докладе о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации «Энергетика и устойчивое развитие»: «Из-за централизации важнейших налогов в нефтегазодобывающих регионах сложилась совсем иная пропорция распределения налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами. В среднем по стране собранные на территории регионов налоги распределяются примерно пополам между двумя уровнями бюджетной системы, но с территории Ханты-Мансийского АО в гг. уходило в федеральный бюджет 82% собранных налогов, Ненецкого и Ямало-Ненецкого АО – 72–76%, республик Коми, Удмуртия, Оренбургской и Томской областей – 63–64%. Для сравнения, в большинстве регионов России уходило в федеральный бюджет только 20–40% собранных на их территории налогов. При этом крупнейшие нефтегазодобывающие регионы, наряду с металлургическими регионами и федеральными городами, являются «донорами», т. е. не получают дотаций на выравнивание из федерального бюджета».[50]

Что касается курса региональной политики в отношении недропользования, то здесь принципиальным стало изменение закона «О недрах» (Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»). Сущность поправки заключается в том, что субъекты были исключены из участия в процедуре выдачи лицензий, «что можно расценивать как первый шаг к устранению совместного ведения в недропользовании»[51], которое закреплено в Конституции (совместное ведение в сфере владения (право обладания) пользования (право извлечения пользы) и распоряжения (право на все виды сделок) ресурсами недр). То есть, если раньше действовала система «двух ключей», закреплявшая систему получения лицензии как федеральном, так и на региональном уровнях, то теперь такой компетенцией обладает только Центр. Необходимо отметить, что принятый в 1993 году Указ Президента РФ от 16 декабря № 000 «О федеральных природных ресурсах» признавал целесообразность такого разграничения. Региональные власти также не имеют права совместно с федеральными властями составлять перечень участков недр, право пользования которыми может предоставляться на основании соглашения о разделе продукции (СРП), что существенно снизило инициативность в области развития подобных проектов, поскольку основной движущей силой в этих вопросах выступали регионы.

Как отмечают и «…процессы формирования подходов и процедур в области недропользования с точки зрения развития федеративных отношений в России отличаются обратной направленностью. Это находит отражение в ориентации (в русле общей реформы государственных отношений) на унификацию и формализацию процедур взаимодействия различных уровней государственной власти. При этом унификация приводит к фактическому исчезновению такого предмета совместного ведения как владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр. Изменения в данной области, а также в области налогообложения природных ресурсов означают возврат к патерналистской модели решения проблем регионального социально-экономического развития сырьевых регионов. Тем самым регионы и их население фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного ведения государственным фондом недр, но также в формировании путей и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов»[52].