ОБЗОР «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» 5-12 СЕНТЯБРЯ

Экспертный подход к бюджету: долгосрочный заказ и повышение дисциплины

Правительство России на заседании 12 сентября рассмотрело ход исполнения федерального бюджета, а также реализацию федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы. «Первую половину года мы прошли достаточно неплохо», – сказал Председатель . По его словам, профицит федерального бюджета составил 1,2% ВВП. «Сохранение и развитие позитивных тенденций – одна из главных задач Правительства», – отметил он.

Доходы федерального бюджета составили 6 трлн 257,7 млрд рублей (20% ВВП исходя из оценки ВВП в 31 трлн рублей), расходы – 5 трлн 889,8 млрд рублей (18,9%), уточнил министр финансов Антон Силуанов. По его словам, на доходы бюджета повлияло, в частности, снижение ненефтегазовых доходов на 1,3% ВВП в связи с уменьшением цен на нефть, газ, а также снижением экспорта сырьевых ресурсов.

Анализ исполнения бюджета и реализации ФЦП и ФАИП был проведен и экспертным сообществом, представитель которого с недавнего времени выступает на заседаниях Правительства. Свои замечания к исполнению бюджета и видение рисков от имени экспертного сообщества высказал заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Илья Соколов.

Специалисты признают, что ситуация с исполнением бюджета непростая, сказал он. Изменений в структуре доходов в сторону увеличения ненефтегазовых доходов не наблюдается», – констатировал Илья Соколов.«Так, половина поступлений федерального бюджета за первое полугодие 2013 года обеспечена за счет вывозных таможенных пошлин и НДПИ. Доходы от НДС и акцизов достаточно стабильны, но склонны к сжатию по итогам года», – высказал эксперт опасения экономистов.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Несбалансированными остаются и региональные бюджеты. На 1 июля общий объем доходов составил 3 трлн 696 млрд рублей и сократился на 5,2 %, сказал Антон Силуанов. «На 1 сентября мы видим, что налоговые доходы находятся практически на уровне прошлого года. На 25% снизились поступления налога на прибыль», – отметил министр финансов. По его словам, на 1 сентября снижение поступлений налога на прибыль по сравнению с тем же периодом прошлого года составило 20%.

По мнению экспертов, несбалансированность региональных бюджетов не дает возможности для сокращения трансфертов из центра. По нашим консервативным оценкам, при сохранении текущих макроэкономических параметров дефицит консолидированного бюджета субъектов федерации по итогам года будет не менее 1,7% ВВП», – сказал Илья Соколов.

И эксперты, и министр экономического развития признают, что в условиях наметилась тенденция к переориентации регионов на финансирование социальной сферы в ущерб инвестиционным расходам. «Одним из возможных решений проблемы может стать снижение требований по доле софинансирования со стороны регионов», – отметил Илья Соколов. Еще одно предложение: определить уровень, который будет считаться недостижением результатов исполнения ФЦП. Систематическое превышение этого уровня должно грозить либо сокращением финансирования, либо досрочным прекращением программы. По мнению экспертов, при осуществлении государственных инвестиций в реальном секторе экономики следует отдавать предпочтение проектному долговому финансированию перед налоговым. Возможность для этого – государственные заимствования, сказал Илья Соколов.

Еще одно средство оптимизации механизма госрасходов – развитие долгосрочного государственного заказа. Напомним, члены Экспертного совета ранее представили Дмитрию Медведеву доклад о переходе на новую систему госзаказа, которая будет предусматривать планирование госзаказа. Повысить эффективность такого планирования должно широкое общественное обсуждение планов госзакупок и госрасходов. «В то же время заставляет задуматься то, что любые дополнительные расходы будут ухудшать сальдо федерального бюджета», – предупредил экономист. В связи с этим эксперты предложили также проводить регулярный мониторинг и оценку налоговых льгот.

Общественные советы перезагрузят по стандартам

Общественные советы при министерствах и ведомствах должны формироваться и работать по единым стандартам. В их состав будут входить прежде всего люди с активной гражданской позицией. Единые стандарты для общественных советов разработают Общественная палата и Экспертный совет при Правительстве, которые 12 сентября подписали соглашение о создании совместной рабочей группы. Она будет состоять из 8 человек.

Общественная палата должна обеспечить представительство при формировании общественных советов людей, которые в первую очередь заинтересованы в осуществлении функций общественного контроля. С другой стороны, Экспертный совет заинтересован в том, чтобы в деятельности общественных советов принимали участие профессионалы, понимающие специфику отраслевых задач», – заявил министр РФ Михаил Абызов.
Согласно Указу Президента от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», общественные советы должны стать механизмом общественного контроля за деятельностью чиновников.

Сейчас отношение к общественным советам в обществе неоднозначное, признал председатель Научно-консультативного совета при Общественной палате Владислав Гриб: «Несколько лет назад, когда создавались механизмы общественного контроля и общественных советов, многие из них были декоративными – возглавляли их руководители ведомств, у советов не было полномочий, состав формировался самими ведомствами». Он пояснил, что новые общественные советы должны быть не только экспертным и консультативным органом, но и заниматься общественным контролем. Сегодняшнее соглашение – это, с одной стороны, определенный итог нашей совместной работы, с другой стороны, это старт в реализации тех планов и задач, которые мы наметили», – подчеркнул Гриб. К настоящему времени уже «перезапущены» общественные советы при Минобрнауки и Минприроды. 4 сентября Экспертный совет при Правительстве, Общественная палата, Министерство труда и социальной защиты и Министерство здравоохранения приступили к формированию общественных советов при Минтруде и Минздраве на новых принципах. Выдвинуть себя или своего кандидата может любой гражданин, такое право предоставлено также общественным организациям. «Заявки будут рассмотрены рабочей группой, а отобранные кандидаты пройдут открытое интернет-голосование. Лидеры рейтинга войдут в финальные списки двух общественных советов», – уточнил Михаил Абызов.

В ходе голосования по кандидатурам будут учитываться профессиональная и общественная деятельность в сферах, относящихся к компетенции министерства; не только выдвинутые, но и реализованные инициативы; образование; ученые звания; квалификация; опыт руководства и так далее. Один и тот же человек может входить только в один общественный совет.

Члены Общественной палаты и Экспертного совета будут сопровождать этот процесс: рабочая группа будет следить за формированием и «перезагрузкой» советов, анализировать проблемы и вырабатывать решения.

«Универсальных механизмов по работе с общественными советами не выработано, потому что специфика работы различных органов исполнительной и государственной власти требует различных подходов. В течение 9 месяцев мы анализировали опыт и подошли к тому этапу, когда мы готовы предложить типовые формы и методы как деятельности общественных советов, так и подходов по их формированию», – рассказал Михаил Абызов.

Задачи общественных советов: участвовать в выборе приоритетов того или иного ведомства, проводить экспертизу его законодательных инициатив и стратегических документов, выдвигать инициативы в сфере полномочий ведомства. Общественные советы должны улучшать работу Правительства и вскрывать его недостатки, рассчитывает научный руководитель НИУ ВШЭ Евгений Ясин. Мы все больше должны чувствовать влияние общественности на принятие решений, мне это предоставляется чрезвычайно важным. Когда люди увидят, что общественные советы помогают, что-то делают, это будет значить, что мы продвинулись», – считает он. Кроме того, Указом Президента предусмотрено участие общественных советов в подборе и аккредитации госслужащих. «Представители общественных советов войдут в коллегиальные кадровые комиссии и будут оказывать влияние на прозрачность и предсказуемость кадровой политики ФОИВ», – отметил Абызов.

Общественная палата и ВШЭ провели исследование качества работы общественных советов: дана оценка того, насколько они справляются с обязанностями, возлагаемыми на них со стороны ведомств, министерств и Правительства, и как они соответствуют тем запросам, которые сформированы обществом. Как уточнил Михаил Абызов, эта оценка ляжет в основу подходов по формированию Стандарта открытости, который Правительство предполагает принять в ближайшие месяцы. Уже в декабре результаты исследования будут учтены при составлении рейтинга открытости министерств и ведомств.

ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ ГОСПРОГРАММ И

НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Бюджет для граждан: каким он должен быть?

С 2006 года Министерство финансов Российской Федерации раскрывает информацию о том, как формируются и расходуются бюджетные средства, в том числе через публикацию «Открытого бюджета». Благодаря этому в 2012 году Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости Международного бюджетного партнерства. 

Как отметил Президент в Бюджетном послании 2013 года: «Мы должны обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса для граждан. Это одно из ключевых условий повышения эффективности госинвестиций, всей бюджетной политики. Уже с текущего, 2013 года все уровни управления – федеральный, региональный, муниципальный – должны публиковать «Бюджеты для граждан». В них в доступной и понятной людям форме надо показать, на какие цели и в каком объёме направляются бюджетные ресурсы, какие результаты планируется достичь и какие на самом деле достигнуты, чтобы граждане могли самостоятельно сделать выводы об эффективности расходов, целевом использовании средств и вообще об эффективности работы государственного аппарата».

В мировой практике доступное и интересное представление бюджета получило название «бюджета для граждан». Сегодня «бюджеты для граждан» регулярно публикуются в 26 государствах. Первый российский «бюджет для граждан» будет обнародован уже в этом году и заложит основы представления этого документа в будущем. 

Поэтому мы провели предварительный опрос среди членов экспертного сообщества, по результатам которого сформирован список из 30 вопросов к государственному бюджету. Следующий этап – рейтинговое общественное голосование. 16 сентября 2013 года будет объявлен конкурс идей и готовых решений по интересному и понятному представлению «бюджета для граждан», при этом конкурсанты будут обязаны учесть в своих проектах результаты общественного голосования.

Мы предлагаем вам принять участие в этом голосовании и выбрать от 1 до 10 главных вопросов среди предложенных, на которые вы хотели бы найти ответ в «бюджете для граждан».  Также у вас есть возможность предложить свой вариант. По итогам голосования будут отобраны 15 вопросов, ответ на которые станет обязательным при представлении «бюджета для граждан».

КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ

Михаил АБЫЗОВ

Министр Российской Федерации

Модернизация системы госзакупок — длительный процесс

Федеральная контрактная система (ФКС) стала первым масштабным проектом, разработка и внедрение которого проходят при непосредственном участии экспертов. Усиление антикоррупционной составляющей, прозрачность ценообразования, контроль закупок на всех стадиях, поддержка малого и среднего бизнеса, подача информации о закупках в формате открытых данных — такие возможности дает новый закон.

Еще в конце 2012 г. члены экспертного совета, обсуждая основные направления «открытого правительства», определили одним из приоритетов повышение прозрачности в сфере госрасходов. Создана рабочая группа, в которую вошли представители бизнеса, гражданского общества, общественных организаций, органов власти. В течение года она сопровождала разработку как самого закона об ФКС, так и сопутствующих документов.

Одной из ключевых задач здесь является разработка административных регламентов. Они должны быть едиными и прозрачными в каждом регионе.

Напомню, запущен пилотный проект по апробации новой системы закупок в «Росатоме», а также в Калужской, Вологодской, Новосибирской областях, Татарстане, Башкирии, Красноярском крае.

Правительству предстоит принять 37 нормативно-правовых актов только на федеральном уровне. Еще больший пласт работы — доработка законов в регионах, чтобы ФКС с 1 января стартовала на всех уровнях.

Для быстрого реагирования на проблемы в ходе реализации ФКС принято решение ежегодно проводить их экспертное обсуждение с привлечением участников рынка. Здесь же будет учитываться успешный опыт по выявлению мошенничества. Так, весной под эгидой «открытого правительства» подготовлен доклад «Слепые закупки» об искажении информации о закупках. Прямые нарушения оцениваются почти в 900 млн руб. Эти бреши уже закрыты.

Именно поэтому особое внимание эксперты уделили повышению открытости ФКС. Первое и основное условие — раскрывается все: от планов закупок и обоснования цены до разбора жалоб. Эффективный контроль и равные условия для участников рынка невозможны без своевременной объективной информации. Данное требование заложено в стандарте открытости, который будет обязателен для министерств и ведомств.

Второе — стандартизация всех процессов. Рабочая группа уже разработала детальные положения о формировании планов закупок, процедурах общественного обсуждения, особенностях ряда закупок (например, в случае ЧС), о реестре недобросовестных поставщиков и т. д.

Третье — максимальная автоматизация процессов. Немаловажное значение приобретает публикация открытых данных — реестров, отчетов и другой информации в удобном машиночитаемом виде.

ФКС будет более комплексной, но и более сложной системой. Закон дает новые возможности для антикоррупционного контроля, но, конечно, возникают и риски появления новых лазеек для мошенничества.

Именно поэтому на первый план выходит общественный контроль, для которого закон дает беспрецедентные возможности. Уже сейчас объединились и профессионально работают и органы власти, и эксперты, и бизнес, и общественные организации — от Национальной ассоциации института закупок до «Роспила». Ведь более 80% россиян считают госзакупки так или иначе непрозрачными. Но более важно, что 55% готовы их контролировать. Поэтому будут разработаны предложения по развитию институтов общественного контроля и экспертного сопровождения. Вплоть до материального стимулирования — грантов для НКО на качественный мониторинг госзакупок.

А закупки свыше 1 млрд руб. должны рассматриваться, что называется, под лупой. Подрядчики таких контрактов (на уровне регионов порог — 100 млн руб.) будут обязаны раскрывать бенефициаров. Для закупок свыше 1 млрд руб. публичное общественное обсуждение обязательно. По мнению некоторых экспертов, этот порог может быть снижен, что определит практика применения данных нормативов. Также до конца года правительственная комиссия по координации деятельности «открытого правительства» рассмотрит практики общественных обсуждений госзакупок.

Государству крайне важно обеспечить мониторинг прозрачности госрасходов независимыми экспертами и гражданским сообществом. Будет разработана система показателей эффективности закупок министерств и ведомств, и уже в следующем году составлен рейтинг лучших и худших, в том числе по уровню конкуренции.

Такая масштабная работа, возможно, потребует появления ведомственного органа, который будет заниматься разработкой регламентов, администрированием процедур, оценкой адекватности стоимости, а также иметь контрольные функции по реализации системы закупок. Еще одна потенциальная задача — проведение крупных и сложных закупок. Необходимость создания такого органа эксперты обсудят до конца года. Подчеркну, создание единого органа — не разрастание бюрократии, а, наоборот, ее оптимизация. Повышение качества закупок, расширение числа поставщиков, информационная открытость, общественный контроль — эти меры, по оценкам экспертов Высшей школы экономики, только в первый год могут сэкономить до 700 млрд руб. — это около 1% ВВП России. А в дальнейшем эта цифра может достигнуть 1 трлн.

Модернизация системы госзакупок — длительный процесс. С вступлением в силу ФКС моментальных результатов не будет. Важно, что государство фактически дает максимальные возможности для общественного контроля. И на недавней встрече с экспертным советом председатель правительства Дмитрий Медведев этот запрос от имени государства к обществу четко сформулировал.