cоискатель Волгоградского института экономики социологии и права
К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы, и активно начало использоваться в нормативно-правовых актах, так и исследоваться в научной литературе. В соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В литературе можно встретить различные определения «государственной услуги»[1]. Например, приводит такое определение. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, согласно закону оказываемые уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг, предоставляемых за счет использования ресурсов государства[2]. Имеются и другие определения данного понятия.
В то же время, несмотря на то, что термин «государственные услуги» широко применяется законодателем, в настоящее время отсутствует единое нормативно определение государственной услуги. Причина тому – отсутствие единого нормативно-правового акта.
Внесенный депутатами Государственной Думы , , законопроект № «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций»[3] закрепляет принципы предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, устанавливает требования к процедурам предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги и исполняющих государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде.
Законопроект определяет государственные услуги как услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в рамках их компетенции[4].
Помимо закрепления самого понятия государственной услуги важное значение в настоящее время приобретает установление принципов предоставления государственных услуг. Законодательное закрепление указанных принципов позволит реализовывать государственные услуги должным образом, в соответствии с действующим законодательством.
Законопроект определяет основные принципы предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций:
1) правомерность предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций;
2) правомерность и обоснованность взимания с заявителей платы в процессе предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций[5];
3) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, исполняющих государственные (муниципальные) функции;
4) единство требований к предоставлению государственных (муниципальных) услуг, исполнению государственных (муниципальных) функций на всей территории, на которой они предоставляются (исполняются);
5) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных (муниципальных) услуг;
6) доступность обращения за предоставлением и предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций, в том числе лицам, имеющим ограниченные возможности.
Следует констатировать, что пока данный законопроект не принят на федеральном уровне нет единого нормативно-правового акта, определяющего общие требования и принципы предоставления государственных услуг. Вместе с тем, подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие предоставление государственных услуг, также не устанавливают таких принципов.
В связи с этим целесообразно обратиться к нормативной базе субъектов Российской Федерации. Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации позволил найти законодательно закрепленных принципов в сфере государственных услуг. К ним различные субъекты относят:
- принципы установления качества предоставления государственных услуг (Вологодская область);
- принципы формирования (разработки) стандартов качества предоставления государственных услуг (Республика Дагестан, Башкортостан, Оренбургская область);
- принципы создания многофункционального центра (Пензенская область).
Рассмотрим указанные принципы подробнее.
Так, в соответствии с законом Вологодской области от 01.01.01 года [6] требования к качеству предоставления услуг основываются на следующих принципах:
обязательность услуг;
законность и обоснованность деятельности исполнителей услуг;
учет потребностей и предпочтений получателей услуг;
гарантированность прав получателей услуг;
территориальная, транспортная доступность услуг, обеспечивающая равный и удобный доступ к услугам для всех получателей услуг;
своевременность, полнота и достоверность информации об услугах и порядке их оказания.
Статья 3 Закона Республики Дагестан от 01.01.01 года № 46[7] устанавливает, что стандарты качества предоставления государственных услуг формируются на основании принципов:
законности - стандарты качества предоставления государственных услуг разрабатываются и утверждаются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Дагестан;
публичности - органы государственной власти Республики Дагестан формулируют стандарты качества предоставления государственных услуг, обеспечивают открытость утвержденных стандартов качества предоставления государственных услуг;
реалистичности - стандарты качества предоставления государственных услуг должны быть реализуемы в условиях существующего бюджетного финансирования.
В соответствии с Постановлением Правительства РБ от 01.01.01 года № 000[8] разработка стандартов качества предоставления государственных услуг осуществляется в соответствии с принципами:
а) обязательности предоставления государственных услуг;
б) законности и обоснованности деятельности исполнителей государственных услуг;
в) учета потребностей и предпочтений потребителей государственных услуг;
г) недопустимости снижения уровня требований к государственной услуге по сравнению с требованиями, установленными государственными нормативными актами в сфере предоставления государственных услуг;
д) гарантированности соблюдения прав потребителей государственных услуг;
е) создания эффективного взаимодействия получателя государственной услуги с организацией, оказывающей государственные услуги, ее должностными лицами;
ж) бесплатности государственной услуги для потребителей услуги, обоснованности размера платы за оказание услуги в случае, если плата предусмотрена;
з) минимизации совокупных издержек получателей государственных услуг;
и) закрепления в стандарте измеряемых требований к количественным и качественным характеристикам (параметрам) государственной услуги.
Стандартизация государственных услуг в Оренбургской области[9] производится на основании принципов:
законности;
экономичности;
публичности;
гарантированности исполнения;
актуальности;
эффективности;
адресности;
доступности.
Необходимо отметить, что законом не только названы и закреплены указанные принципы, но и расшифровывается их содержание.
Принцип законности означает, что стандарты предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам разрабатываются и утверждаются в соответствии с федеральными законами, национальными стандартами, техническими регламентами, иными требованиями к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в соответствии с государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, другими установленными федеральными органами государственной власти и законами Оренбургской области требованиями.
Принцип экономичности означает, что стандарты предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам разрабатываются исходя из необходимости удовлетворения потребителей, обеспечения доступности государственных услуг и соблюдения установленных федеральными органами государственной власти национальных стандартов, технических регламентов и государственных санитарно-эпидемиологических правил за счет использования наименьшего количества ресурсов.
Принцип публичности означает, что органы государственной власти Оренбургской области формулируют стандарты предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам понятным для потребителей образом, обеспечивают открытость и публичность утвержденных стандартов предоставления государственных услуг.
Принцип гарантированности исполнения означает, что исполнение установленных стандартов предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам в полном объеме обеспечивается финансированием из областного бюджета. Утверждение стандартов предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам, не обеспеченных финансированием, не допускается.
Принцип актуальности означает, что стандарты предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам подлежат систематическому пересмотру в сторону установления более строгих требований к предоставлению государственных услуг, соответствующих потребностям дальнейшего развития Оренбургской области и повышению удовлетворенности получателей государственных услуг.
Принцип эффективности означает, что механизм предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам в рамках утвержденного государственного задания должен исходить из достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств.
Принцип адресности означает, что стандарт предоставления государственной услуги должен предусматривать предоставление услуг конкретной категории получателей, нуждающихся в этих услугах.
Принцип доступности означает обеспечение возможности свободного, необременительного получения услуги в условиях максимальной приближенности к получателю государственной услуги при обращении непосредственно, а также через своего представителя к поставщику или исполнителю государственной услуги.
Определенный интерес представляют и принципы создания многофункциональных центров. Самый главный принцип, которые реализуется в данном случае – это принцип «единого окна». В то же время, в нормативно-правовых актах некоторых субъектов можно встретить и более расширенный перечень принципов. Так, в Пензенской области[10] называются следующие принципы МФЦ:
- реализация принципа «единого окна» при предоставлении государственных и муниципальных услуг - обеспечение физическим и юридическим лицам таких условий получения государственных и муниципальных услуг, при которых прием (выдача) документов физических и юридических лиц в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг производится однократно и единовременно, а все необходимые дальнейшие процедуры, в том числе межведомственные согласования и предоставление ведомствами требуемой для предоставления государственных и муниципальных услуг информации, осуществляются государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, самостоятельно в соответствии с утвержденными административными регламентами и другими нормативными правовыми актами;
- нецелесообразность затребования у физического или юридического лица документов и информации, имеющихся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
- стандартизация и регламентация деятельности МФЦ;
- взаимодействие государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с утвержденными административными регламентами;
- обеспечение комфортности получения физическими и юридическими лицами государственных и муниципальных услуг;
- модернизация системы предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на основе использования информационно-коммуникационных технологий;
- обеспечение безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, следует сделать вывод, что принятии федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», в части установления принципов предоставления государственных услуг было бы целесообразно использовать опыт тех регионов, в которых такие принципы установлены и реализуются.
[1] Необходимо отметить, что встречающийся в литературе и законодательстве термин «публичные услуги» гораздо шире «государственных услуг», их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, - это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. См. Терещенко : государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
[2] Костюков правового регулирования публичных услуг в России // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. , . – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 2-3.
[3] Принят в первом чтении 20 ноября 2009 года.
[4] Следует отметить, что в ранее разрабатываемом законопроекте «О стандартах государственных услуг» государственная услуга определялась как деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающуюся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.
[5] В литературе обращается внимание на взаимосвязь принципа платности и принципа доступности. Так, отмечает следующее. Плата за получение государственной услуги, в первую очередь предотвращает чрезмерное и необоснованное потребление государственных услуг, однако, главный принцип, который должен соблюдаться при определении размера этой платы, - обеспечение доступности услуги для каждого гражданина. Размер платы, устанавливаемой за получение государственных услуг, должен быть минимально возможным с учетом цели государства – обеспечить социально значимые потребности, а не извлечь прибыль при оказании услуги, т. е. хозяйственная выгодность деятельности по оказанию государственных услуг не должна играть существенной роли. См.: Белов правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. , . – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 85.
[6] Закон Вологодской области от 01.01.01 года «О требованиях к качеству предоставления государственных услуг в Вологодской области» // Красный Север. 2008. № 77.
[7] Закона Республики Дагестан от 01.01.01 года № 46 «О республиканских стандартах качества предоставления государственных услуг Республики Дагестан за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2009. №№ 000-223.
[8] Постановление Правительства РБ от 01.01.01 года № 000 «О порядке разработки и утверждения стандартов качества предоставления государственных услуг» // СПС КонсультантПлюс.
[9] Закон Оренбургской области от 01.01.01 года № 000/667-IV-ОЗ «Об общих требованиях к стандартам предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам в Оренбургской области» // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 20заседание. II часть.
[10] Постановление Правительства Пензенской обл. от 01.01.01 года «О Порядке предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2008. № 45. С. 1.
