Региональное законодательство о банкротстве. Возможно ли это?

[1]

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БАНКРОТСТВЕ. ВОЗМОЖНО ЛИ ЭТО?

Статья 3 Гражданского кодекса РФ, статья 1 Федерального закона «О защите прав потребителей», статья 2 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» четко прописывают, что данное законодательство состоит из ГК РФ, настоящего федерального закона и других федеральных законов. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» 2002 года не содержит статьи посвященной законодательству о банкротстве. Очевидно, что данный факт позволяет некоторым субъектам РФ, делать вывод о том, что нормы законодательства о несостоятельности могут содержаться и в иных нормативных источниках, в частности в законах субъектов РФ. Например, 17 декабря 1997 года, народное собрание - Парламент Республики Ингушетия принял Республиканский закон № 20 «Об управлении государственной собственностью республики Ингушетия». В данном акте законодательства содержатся и раскрываются такие понятия как арбитражный управляющий, внешнее управление, санация. Указанные правовые категории вводятся Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Встает вопрос, имеют ли право субъекты РФ принимать акты законодательства регламентирующие отношения по несостоятельности юридических лиц. Статья 71 Конституции РФ, посвященная предмету исключительного ведения Российской Федерации не содержит упоминания законодательства о несостоятельности (банкротстве). Но, в данной статье говорится, что законодательство гражданское входит в исключительное ведение РФ. Соответственно, для начала необходимо выяснить - является ли законодательство о несостоятельности частью гражданского? Сам Закон о банкротстве 2002 года устанавливает приоритет Гражданского кодекса и недвусмысленно дает нам понять, что данный федеральный закон принимался в соответствии с ГК РФ. Такого же мнения придерживается и С. Карелина «Действующее российское законодательство о несостоятельности (банкротстве) представляет собой сложную систему правовых норм, основанием которой, безусловно, являются положения ГК РФ.[2]» Если говорить о соотношении ГК РФ и Закона о банкротстве 2002 года то, несомненно, ГК это общий закон, а Закон о банкротстве, это специальный законодательный акт. Таким образом, можно сказать, что законодательство о банкротстве является частью гражданского и следовательно для решения вопроса о правомочности субъектов РФ издавать акты содержащие нормы законодательства о банкротстве необходимо определить - имеют ли они право издавать гражданско-правовые нормы?

В статье 3 ГК РФ перечислены нормативные акты которые по сути являются источниками гражданского права. Можно также утверждать, что эти акты являются источниками и законодательства о несостоятельности. Помимо федеральных законов статья 3 называет такие нормативные акты как: Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Все перечисленные акты, относятся к федеральному законодательству. Таким образом, можно сказать, что ГК РФ не называет в качестве источника гражданского права законодательство субъектов РФ. В юридической доктрине существует и прямо противоположное мнение. Так, В. П Мозолин считает «понятие закона в п. 2 ст. 3 ГК РФ используется в узком значении этого слова в качестве нормативного акта, принимаемого исключительно законодательными органами РФ и субъектами РФ»[3], такого же мнения придерживается К. Лачуев «нормы гражданского права могут содержаться в законах субъектов Федерации»[4]. По мнению С. Карелиной «Необходимо отметить, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) должно включать в себя не только акты федерального уровня, но и акты субъектов РФ, принимаемые по отдельным вопросам с учетом особенностей экономического развития отдельных субъектов РФ, специфики государственного управления в регионах»[5]. Несмотря на вышеназванные позиции статья 71 Конституции РФ четко оговаривает, что гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации. По мнению некоторых авторов «Нормы гражданского права в законах субъектов Федерации могут детализировать и конкретизировать федеральные гражданско-правовые нормы, но они не могут противоречить им»[6]. На практике, к сожалению, приходится констатировать, что субъекты не всегда следят за тем, чтобы издаваемые ими акты законодательства соответствовали федеральным законам. К примеру, упоминавшийся закон Республики Ингушетия «Об управлении государственной собственностью республики Ингушетия» в статье 1 дает следующее понятие санации «Санация - реорганизационная процедура, когда собственником предприятия-должника, кредитором или иными лицами оказывается финансовая помощь предприятию-должнику». Данное определение весьма существенно расходится с тем понятием санации которое дает Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» «санация - меры, принимаемые собственником имущества должника - унитарного предприятия, учредителями (участниками) должника, кредиторами должника и иными лицами в целях предупреждения банкротства и восстановления платежеспособности должника, в том числе на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве». В частности, можно отметить, что закон субъекта слишком узко трактует санацию, представляя ее только как оказание финансовой помощи, в то время как Закон о банкротстве 2002 года, подразумевает под санацией не только предоставление должнику финансовой помощи, но и осуществление любых мер, которые будут способствовать предупреждению банкротства и восстановлению платежеспособности должника. Также можно сказать, что в соответствии с федеральным законом, санацию нельзя причислить к процедурам банкротства, так как санацию можно начать на досудебном этапе и продолжить на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве. Более того, Закон о несостоятельности 1992 года относил санацию наряду с внешним управлением к реорганизационным процедурам, но на данный момент понятие «реорганизационная процедура» применительно к должнику в отношении которого ведется процедура банкротства является в корне неверным, так как Закон о банкротстве 2002 года не позволяет проводить применительно к должнику реорганизационные процедуры. В качестве законодательного акта субъекта, положения которого прямо противоречат федеральному законодательству о несостоятельности, можно назвать закон Кабардино-Балкарской республики от 01.01.01 года «О досудебной санации (финансовом оздоровлении) организаций имеющих задолженность перед республиканским бюджетом Кабардино-Балкарской республики». Необходимо отметить, что само название данного акта является в корне неверным, так как в соответствии с изменениями внесенными федеральным законом 296 в Закон о банкротстве 2002 года, термин «досудебная санация» является неактуальным и нелегальным, учитывая, что санацию законодатель разрешает проводить и после подачи заявления о признании должника банкротом то есть на судебном этапе. Более того, республиканский закон указывает в качестве субъектов отношений в сфере несостоятельности территориальный орган федерального органа по финансовому оздоровлению и банкротству, в то время как Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2000 года «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству» утратило силу. Республиканский закон также указывает условия проведения санации. Несомненным минусом федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» является неурегулированность процедуры санации. Закон о банкротстве 2002 года не содержит ни условия проведения санации, ни порядок ее проведения, не оговариваются сроки санирования должника, также нет нормы которая бы регламентировала порядок оформления санации, отсутствуют законодательно установленные модели поведения участников санации в случае неэффективности санационных мероприятий, но тем не менее, все сказанное не означает, что существующий пробел может быть восполнен законодательными актами субъектов.

На практике, попытки урегулировать отношения по несостоятельности возникают не только на уровне законодательных актов, но и в масштабах актов законодательства. То есть, если в первом случае мы говорим о законах субъектов РФ, то во втором случае это и постановления высшего исполнительного органа, и акты высшего должностного лица вплоть до актов органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Республики Тыва от 01.01.01 года «О мерах по финансовому оздоровлению организаций Республики Тыва». Данное постановление обязывает органы исполнительной власти республики проводить меры по предупреждению банкротства организаций «путем санации и финансового оздоровления с выбором конкретных процедур банкротства, согласно действующему законодательству». Вероятно, в данном случае региональные нормотворцы имели в виду под формулировкой «согласно действующему законодательству» федеральное законодательство о несостоятельности, но федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» не содержит норм которые бы разрешали проводить меры по предупреждению банкротства в рамках процедур банкротства.

Как нами уже упоминалось, статья 71 причисляет гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации. Статья 73 Конституции России наделяет субъекты РФ всей полнотой государственной власти, но только вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения. Исходя из смысла данной статьи можно сказать, что к ведению субъекта можно отнести, в частности, управление государственной собственностью субъекта. В частности, рассматривавшийся нами закон Республики Ингушетия «Об управлении государственной собственностью республики Ингушетия» формально относится к исключительному ведению субъекта. Но, как и в данном законодательном акте, так и в большинстве иных актов субъектов посвященных вопросам управления государственной собственностью субъекта, в содержании нормативного акта помимо норм посвященных вопросам владения, пользования и распоряжения имуществом субъекта, как правило, содержатся и нормы посвященные регулированию отношений, возникающих при банкротстве. Таким образом, включение норм о несостоятельности в нормативные акты субъекта посвященные государственной собственности субъекта, представляется нам неверным как с точки зрения юридической техники, так и противоречащим сущности института несостоятельности.

Как видно из приведенных выше примеров, субъекты РФ издают акты законодательства содержащие нормы о банкротстве. Но, как правило, эти акты существенно противоречат федеральному закону о банкротстве.

В литературе существуют точки зрения, что явное противоречие федерального и регионального законодательства обусловлено несовершенством норм Конституции РФ посвященных вопросам разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. В частности, считает, что «трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству»[7]. Данная работа не ставит своей целью выяснить причины несоответствия регионального и федерального законодательства, для нас важно, что если нормативный акт принятый субъектом РФ противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству, то он считается не имеющим юридической силы.

Итак, как показывает практика, региональное законодательство о банкротстве существует. На наш взгляд, объективной необходимости в актах законодательства субъектов РФ содержащих нормы о несостоятельности не существует. Так как, зачастую, данные акты явно противоречат федеральным законам, что в свою очередь препятствует единообразному применению норм о несостоятельности. Однако, без соответствующих изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» переломить ситуацию не удастся. Таким образом, необходимо внести в Закон о банкротстве 2002 года императивную норму исходя из содержания которой можно было бы сделать вывод о том, что нормы о несостоятельности могут содержаться только в актах федерального законодательства.

[1] Аспирант кафедры гражданского и земельного права Горского государственного аграрного университета, г. Владикавказ.

[2] А Правовое регулирование несостоятельности (банкротства). М. 2007. С.16.

[3] П Современная доктрина и гражданское законодательство. СПС КонсультантПлюс.

[4] Г Законодательство субъектов РФ как источник гражданского права России. Дис. … канд. юрид. наук Москва.2006. С 143.

[5] А Правовое регулирование несостоятельности (банкротства).М. 2007. С.17.

[6] Г Законодательство субъектов РФ как источник гражданского права России. Дис. … канд. юрид. наук Москва.2006. С 143.

[7] Н Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю. А Тихомирова. – Воронеж, 1996. С. 43.