Правозащитная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

На правах рукописи

КАЛНИНА

Марина Юрьевна

ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность: 12.00.02. – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

МАРХГЕЙМ Марина Васильевна.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

АСТАФИЧЕВ Павел Александрович;

кандидат юридических наук

СПИЧАК Юлия Георгиевна.

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет им. », юридический факультет.

Защита состоится «2» июля 2009 года, в 16.00 часов на заседании Диссертационного совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Реферат размещен на Интернет-сайте РАГС « 2» июня 2009 г.

Автореферат разослан « 2 « июня 2009 года.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что одним из приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства является утверждение «человека как личности и как гражданина, которому от рождения гарантированы фундаментальные права и равные возможности, жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, от его способности к новаторству и творческому труду»[1]. Это предполагает создание современной, эффективной и соответствующей международным стандартам конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, определяет необходимость развития и совершенствования правозащитной деятельности государственных органов, как способа функционирования данной системы.

Представляется, что конституционная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя не только общегосударственный (национальный), но и региональный уровень. Применительно к России как к федеративному государству, этим уровнем является субъект Федерации, тем более, что возможность учреждения правозащитных государственных институтов в субъектах Федерации допускается ст. 72 (ч. 1 п. «б») Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которой защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом все уровни системы государственной защиты прав и свобод граждан должны быть взаимосвязаны, а нормативные правовые акты, их регулирующие, должны соответствовать друг другу.

Однако если на федеральном уровне основные проблемы функционирования конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина выявлены российской юридической наукой, предпринимаются достаточно эффективные попытки их решения, то на уровне субъекта Российской Федерации теоретическое изучение данных проблем развернуто недостаточно. С учетом того, что региональный уровень конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина ближе к непосредственному носителю основных прав и свобод, его исследование представляется важным.

В настоящее время в значительной части субъектов Российской Федерации учреждены государственные институты, призванные обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина, в том числе, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, региональные уполномоченные по правам человека, советы и комиссии по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и др. Однако, как показывает практика, одно лишь создание специализированных государственных правозащитных органов не приводит к повышению уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ. Конституционная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина является эффективной только при условии реального функционирования входящих в нее государственных органов. При этом, что в российских условиях правозащитная деятельность негосударственных институтов (неправительственных правозащитных организаций, иных общественных объединений), а также самостоятельная защита индивидом своих нарушенных прав и свобод не могут восполнить бездействие государственных органов, их отказ от осуществления правозащитной деятельности.

Применительно к субъектам Российской Федерации, входящим в Южный федеральный округ, нельзя не отметить и то обстоятельство, что в сложной социально-экономической и политической ситуации, сложившейся в данном округе, правозащитная деятельность государственных органов субъектов Федерации, зачастую, является фактором, стабилизирующим и гармонизирующим общественные отношения. Все это и обусловливает выбор темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, а также ее институциональных элементов относится к числу наиболее широко изученных.

Значительный вклад исследование системы государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы фундаментальных теоретико-правовых и конституционно-правовых исследований как , , , , , и другие ученые.

Отдельные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина были также проанализированы в российской юридической науке: так, проблемы обеспечения и защиты конституционных прав и свобод человека в деятельности парламента исследовались , , ; защита прав и свобод человека и гражданина в органами исполнительной власти – , , ; проблемы судебной защиты конституционных прав и свобод граждан – , , ; правозащитная деятельность омбудсмана – , , .

Однако правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации, ее конституционно-правовые основы, формы и методы осуществления в полной мере проанализированы не были.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, таких как , , , и др., а также видных конституционалистов – , , , и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении правозащитной деятельности государственными органами субъектов Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, регулирующие порядок осуществления правозащитной деятельности государственными органами субъектов Федерации.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов – технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правозащитной деятельности государственными органами субъектов Российской Федерации.

В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении учреждения региональных правозащитных институтов, а также поэтапного закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации порядка осуществления правозащитной деятельности; статистический – при анализе эффективности использования отдельных форм и методов правозащитной деятельности в субъектах РФ.

Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в частности, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.); акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ); федеральные конституционные законы; федеральные законы (в первую очередь, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.

Диссертантом также были проанализированы законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации, регламентирующие статус и порядок функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти входящих в Южный федеральный округ, конституционных судов республик, региональных уполномоченных по правам человека (как общей, так и специальной компетенции), иных государственных органов, осуществляющих правозащитную деятельность.

При подготовке диссертационного исследования были изучены постановления и определения конституционных судов республик Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания. Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. При подготовке диссертационного исследования также была использована информация о результатах рассмотрения конкретных дел, опубликованная указанными государственными органами.

Цель диссертационного исследования заключается том, чтобы на конституционно-правовом уровне исследовать правозащитную деятельность, осуществляемую государственными органами субъектов Российской Федерации, ее формы и методы, и на этой основе выработать предложения относительно повышения ее эффективности.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

-  рассмотреть понятие, правовую природу и особенности правозащитной деятельности как элемента конституционной системы защиты прав человека и гражданина, с одной стороны, и как вида юридической деятельности – с другой;

-  проанализировать конституционно-правовое регулирование правозащитной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, а также конституционно-правовые основы правозащитной деятельности государственных органов в зарубежных федеративных государствах;

-  исследовать формы и методы правозащитной деятельности, осуществляемой государственными органами субъектов Российской Федерации;

-  раскрыть специфику правозащитной деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-  рассмотреть особенности защиты прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации;

-  проанализировать основания, формы и методы осуществления правозащитной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен комплексный анализ правозащитной деятельности, как способа функционирования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и специфического вида юридической деятельности – с другой. Диссертантом выявлены специфические признаки правозащитной деятельности, позволяющие отграничить ее от иных видов юридической деятельности, и в первую очередь, от правоохранительной деятельности; выявлены особенности правозащитной деятельности, осуществляемой государственными органами субъектов Российской Федерации.

В диссертации рассмотрены различные формы и методы осуществления правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации; предложена классификация форм правозащитной деятельности в зависимости от субъекта, ее осуществляющего, на следующие виды: парламентские процедуры (в т. ч. парламентские слушания, парламентские расследования), административная процедура рассмотрения жалоб граждан, конституционное (уставное) судопроизводство, процедура рассмотрения жалоб граждан региональными Уполномоченными и комиссиями по правам человека. Проанализированы основные факторы, препятствующие осуществлению правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации, а также снижающие ее эффективность; предложены пути совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего порядок функционирования правозащитных механизмов в субъектах РФ.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

-  в соответствии со сложившимся в российской науке конституционного права системным подходом к государственной защите прав и свобод человека и гражданина, диссертант полагает возможным определить правозащитную деятельность государственных органов как их систематическую активность, направленную на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также пресечение и предупреждение таких нарушений. Она ориентируется на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется определенными методами, характерными для ее конкретных субъектов, в установленных законом процедурных формах. Содержание правозащитной деятельности государственных органов составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства;

-  на основании анализа содержания норм Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72) и конкретизирующих их положений федерального законодательства, диссертант приходит к выводу о единстве конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Вместе с тем, диссертант полагает, что в законодательстве субъектов Федерации могут быть закреплены отдельные особенности элементов данной системы, в т. ч., правозащитных норм, правозащитных институтов, правозащитной деятельности.

Исходя из сложившегося в Российской Федерации разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, диссертант полагает, что правозащитная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации обладает рядом особенностей, поскольку имеет особый объект и осуществляется уполномоченными государственными органами субъекта Федерации в специфических формах с использованием методов, закрепленных в законодательстве субъекта Российской Федерации;

-  анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, регулирующего права и свободы человека и гражданина, позволяет определить объект правозащитной деятельности государственных органов субъектов Федерации – она направлена на восстановление прав и свобод, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов Федерации, а также субъективных прав, установленных в законодательстве субъектов РФ на основании норм Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права. Диссертант полагает, что наиболее эффективна правозащитная деятельность государственных органов субъектов РФ, направленная на восстановление основных социальных, культурных и экологических прав и свобод человека и гражданина, а также субъективных прав, регулирование которых федеральным законодательством отнесено к исключительному ведению субъектов Федерации;

-  диссертант приходит к выводу о необходимости ограничения вмешательства государственных органов субъектов Российской Федерации в деятельность федеральных государственных органов, в т. ч., использования государственными органами субъектов Федерации властных полномочий при осуществлении правозащитной деятельности. Методы правозащитной деятельности, предполагающие применение мер государственного принуждения (парламентский контроль, административный контроль и надзор, а также судебный конституционный и уставный контроль), могут быть использованы государственными органами только в сфере исключительного ведения субъекта РФ.

Диссертант полагает, что основным методом осуществления правозащитной деятельности государственных органов субъектов РФ в сферах государственной и общественной жизни, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, должна стать медиация, которая предполагает восстановление нарушенных прав граждан через посредничество, путем переговоров между заявителем и предполагаемым нарушителем его прав, разъяснение содержания норм законодательства о правах граждан, предложение рекомендаций о восстановлении прав и свобод и т. п., т. е. использование способов осуществления правозащитной деятельности, основанных на методе убеждения;

-  на основании анализа законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющего правовое положение законодательных органов, а также обобщения практики реализации полномочий данных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, диссертант приходит к выводу о том, что правозащитная деятельность не является основным видом деятельности данных органов. Правозащитная деятельность законодательного органа субъекта Федерации является одним из направлений реализации его контрольной функции. Рассмотрение и разрешение депутатами законодательных органов субъектов РФ жалоб и иных обращений граждан, обсуждение нарушений прав и свобод граждан на заседаниях парламентов, а также проведение парламентских слушаний и парламентских расследований направлены на предотвращения произвола органов исполнительной власти или достижение политических целей;

-  исследование опыта защиты прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволило диссертанту сделать вывод о том, что их правозащитная деятельность обладает рядом положительных качеств, к которым относятся оперативность проведения проверок по фактам нарушения прав граждан и результативность восстановления нарушенных прав. В тоже время, диссертантом выявлен ряд проблем, снижающих эффективность правозащитной деятельности органов исполнительной власти: несовершенство административного производства по обращениям граждан как основной формы правозащитной деятельности органов исполнительной власти, необходимость ограничения используемых ими методов административного контроля и надзора сферой исключительного ведения субъектов Федерации.

Для обеспечения реализации принципов независимости, гласности, участия граждан в правозащитной деятельности и обеспечения дополнительных государственных гарантий прав и законных интересов наиболее социально уязвимых групп граждан (детей, инвалидов, ветеранов, пенсионеров) или же отдельных видов субъективных прав (трудовых, прав на социальное обеспечение) диссертант полагает возможным учредить при высшем должностном лице субъекта РФ специализированные правозащитные органы (комиссии по правам ребенка, по правам инвалидов и др.). В компетенцию данных институтов может входить рассмотрение жалоб на нарушение субъективных прав граждан как государственными органами субъекта Федерации и исполнительными органами местного самоуправления, так и предприятиями, учреждениями, организациями, оказывающими публичные услуги. Основной формой их правозащитной деятельности в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность юридических лиц может стать медиация;

-  анализ законодательства федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, а также обобщение практики конституционных судов республик, входящих в Южный федеральный округ за гг., позволил диссертанту сделать вывод об уменьшении объема их правозащитной деятельности в последние 3-4 года.

Диссертант предлагает пути повышения эффективности правозащитной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: а) закрепление в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» защиты прав и свобод граждан как функции региональных конституционных (уставных) судов; б) установление гарантий финансирования конституционных судов из федерального бюджета; в) устранение конкурирующей подсудности дел между Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции; г) наделение региональных органов конституционной юстиции правом обращаться в федеральный орган судебного конституционного контроля с запросом о проверке конституционности федерального закона, нарушающего конституционные права и свободы граждан;

-  на основании исследования законодательства субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, определяющего правовое положение уполномоченных по правам человека, а также уполномоченных по правам ребенка, диссертант полагает, что сложившаяся модель организации данных специализированных правозащитных институтов не соответствует международным стандартам защиты прав человека и, отчасти, противоречит федеральному законодательству – уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному, законодательству об исполнении наказаний.

Диссертант предлагает следующие направления совершенствования законодательства, регулирующего статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: а) установление в законодательстве субъектов РФ особого порядка формирования данных правозащитных институтов, обеспечивающего право неправительственных правозащитных и иных общественных организаций предлагать кандидатов на должность уполномоченных и участвовать в их обсуждении; б) изменение компетенции региональных уполномоченных – исключение из их ведения рассмотрения жалоб на решения органов судебной власти; отнесение к их ведению жалоб на нарушение прав и свобод граждан предприятиями, учреждениями и организациями (как государственными, так и негосударственными), оказывающими публичные услуги населению, с одновременным исключением требования о предварительном обжаловании таких решений и действий (бездействия); в) закрепление в гражданском процессуальном законодательстве права региональных уполномоченных по правам человека обращаться в суд в защиту прав граждан в порядке, установленном подразделом III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на Международной научно-практической конференции «Права человека и права народа в современном обществознании» (Пенза, 2009), а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, дается характеристика степени ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, излагаются методологические основы диссертации, раскрывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе – «Правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые и конституционно-правовые основы» - исследованы понятие, правовая природа и специфика правозащитной деятельности как вида юридической деятельности (§ 1); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации, а также конституционно-правовые основы правозащитной деятельности в зарубежных федеративных государствах (§ 2); проанализированы формы и методы правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации (§ 3).

Диссертант рассматривает правозащитную деятельность как составную часть конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, под которой понимается целостная конституционно обусловленная упорядоченная совокупность взаимодействующих элементов правового механизма, функционирование которого направлено на восстановление нарушенных прав и свобод, на достижение в государстве состояния их устойчивой защищенности. Элементами данной системы являются также правозащитные нормы российского права, принципы защиты прав и свобод человека и гражданина, субъекты (органы публичной власти, институты гражданского общества, индивиды), осуществляющие восстановление нарушенных прав; правозащитная деятельность. При этом, правозащитная деятельность представляет собой способ функционирования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, соответственно, последняя обретает практический смысл в процессе правозащитной деятельности ее субъектов.

С другой стороны, правозащитная деятельность является самостоятельным видом юридической деятельности. Диссертант полагает, что правозащитной деятельности, как и иной юридической деятельности, свойственны такие черты как властный характер, правовая опосредованность, процессуальная упорядоченность, уполномоченность субъектов, осуществляющих данную деятельность.

В тоже время, диссертант выделяет ряд специфических признаков правозащитной деятельности, позволяющих отграничить ее от иных видов юридической деятельности. К ним относятся: цель осуществления; основания для осуществления определенного вида деятельности; субъектный состав, участвующий в правозащитной деятельности; распределение их полномочий; особенности процессуального или процедурного порядка их реализации.

Диссертант разделяет позицию в вопросе о том, что основным признаком, отличающим правозащитную деятельность от иных видов деятельности, и, в первую очередь, от правоохранительной деятельности, является ее цель – восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, устранение препятствий в их реализации. Основанием для начала правозащитной деятельности является нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина. В отличие от иных видов юридической деятельности, правозащитная деятельность осуществляется не только правозащитными, но и всеми иными государственными органами – законодательными, исполнительными и судебными. Специализированные правозащитные органы (уполномоченные и комиссии по правам человека) функционируют на основе принципа субсидиарности, т. е. их компетенция не отменяет и не изменяет полномочий иных государственных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Форма осуществления правозащитной деятельности обусловлена правовым положением субъекта правозащитной деятельности. Правозащитная деятельность осуществляется несудебными органами в процедурных формах, присущих конкретному виду государственных органов, общей чертой данных процедурных форм является слабая правовая урегулированность. Правозащитная деятельность судебных органов осуществляется в процессуальных формах конституционного или административного судопроизводства, что обусловлено правовым статусом последних.

На основании изложенного, диссертант определяет правозащитную деятельность как систематическую работу субъектов правозащитной системы России (в первую очередь, государственных и муниципальных органов), направленную на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также пресечение и предупреждение таких нарушений. Она ориентируется на положительный результат – восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется определенными методами, характерными для ее конкретных субъектов, в установленных законом процедурных формах. Содержание правозащитной деятельности составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства.

Диссертант исследует особенности правозащитной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, ее объекта, субъектов, форм и методов, обусловленных федеративным характером Российского государства и особенностями установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституция РФ не содержит четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере. В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). В данном случае наблюдается противоречие норм Конституции РФ, определяющих предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации в области защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты прав национальных меньшинств.

Таким образом, диссертант приходит к выводу, что в законодательстве субъектов Федерации могут быть закреплены отдельные особенности региональных элементов единой конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в том числе, правозащитных норм, государственных и муниципальных правозащитных институтов, а также правозащитной деятельности. Субъекты Российской Федерации в процессе регламентации правозащитной деятельности, осуществляемой их государственными органами, должны разрешить важную проблему с тем, чтобы обеспечить с одной стороны, невмешательство в исключительную компетенцию федеральных государственных органов, а с другой – эффективность собственной правозащитной деятельности.

В диссертации осуществлено сравнительно-правовое исследование конституционных актов федеративных государств Европы (Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. «Конституция Австрийской Республики», Конституции Бельгии 1994 г., Основного закона Федеративной республики Германии 1949 г., Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.), а также законодательства иных федеративных государств (в т. ч., Канады, Австралийского Союза). Конституции и законодательные акты федеративных государств наделяют субъекты федераций полномочиями по реализации и защите конкретных социальных, культурных и экологических прав. В конституциях Австрии и ФРГ закреплено право субъектов федерации передавать осуществление правозащитной деятельности федеральным органам государственной власти. Наиболее точное разграничение полномочий федеративного государства и его субъектов в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также форм их защиты осуществлено в Основном законе ФРГ. Его ст. ст. 31 и 142 закрепляют принцип, в соответствии с которым федеральная конституция устанавливает общегосударственные минимальные стандарты в области прав человека и механизмов их защиты, нормы конституций земель действуют постольку, поскольку гарантируют основные права в соответствии с федеральной конституцией.

Проанализировав содержание конституционных актов (конституций и уставов) субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, диссертант выявил 2 способа закрепления в них основных прав и свобод граждан, а также гарантий их осуществления и защиты. Как правило, республики закрепляют в своих Конституциях развернутый перечень прав и свобод, а также гарантий их осуществления и защиты, аналогичный перечню, содержащемуся в главе II Конституции Российской Федерации. Например, такой перечень содержится в Конституциях Республики Адыгея 1995 г. (в ред. 2007 г.)[2]; Республики Дагестан 2003 г. (в ред. 2006 г.)[3], Республики Северная Осетия - Алания 1994 г. (в ред. 2006 г.)[4]. Уставы субъектов Российской Федерации, как правило, ограничиваются закреплением обязанности субъекта Федерации признавать и гарантировать права и свободы человека и гражданина (например, ст. 3 Устава (Основного закона) Волгоградской области 1996 г.[5]; ст. 2 Устава Ростовской области 1996 г.[6]).

Вместе с тем, ст. 263 (п. 2) Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» устанавливает перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно[7]. Анализ содержания данной нормы показывает, что реализация большей части полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина, в основном, прав второго и третьего «поколений» - социальных, культурных и экологических. Исходя из сложившегося в Российской Федерации распределения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, диссертант полагает, что правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации имеет особый объект – права и свободы, закрепленные в конституциях (уставах) субъектов Федерации в соответствии с нормами Конституции РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также субъективные права, установленные в законодательстве субъектов РФ. Диссертант полагает, что наиболее эффективна правозащитная деятельность государственных органов субъектов РФ, направленная на восстановление основных социальных, культурных и экологических прав и свобод человека и гражданина, а также субъективных прав, регулирование которых федеральным законодательством отнесено к исключительному ведению субъектов РФ.

Диссертант рассматривает форму правозащитной деятельности как установленный в законе порядок ее осуществления, обеспечивающий достижение материально-правового результата. Правовая форма определяет правила реализации государственными органами предоставленных полномочий им полномочий, а потому наиболее приемлемым основанием для классификации форм правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации является статус государственного органа - субъекта, осуществляющего правозащитную деятельность. Диссертант выделяет следующие формы правозащитной деятельности: а) процедуры парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в т. ч., процедуры рассмотрения депутатами обращений избирателей, парламентских (депутатских) слушаний, парламентского расследования; б) процедура рассмотрения жалоб граждан органами исполнительной власти; в) конституционное (уставное) судопроизводство; г) процедура рассмотрения жалоб граждан уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также расследования нарушений прав и свобод человека и гражданина, осуществляемого ими по собственной инициативе.

Диссертант полагает, что особенности статуса государственных органов субъектов Российской Федерации как элемента конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина предопределяют особенности методов осуществления правозащитной деятельности, как совокупности приемов и способов восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Методы правозащитной деятельности, применяемые государственными органами субъекта Российской Федерации, можно разделить на 2 группы: методы, основанные на применении мер государственного принуждения, и методы, основанные на применении мер убеждения.

Диссертант рассматривает контроль и надзор как методы правозащитной деятельности, предполагающие проверку соблюдения прав и свобод человека и гражданина в правовых актах государственных органов, органов местного самоуправления, их решениях и действиях, решениях и действиях государственных и муниципальных служащих, а в случаях, установленных законом, - и в действиях и решениях предприятий, учреждений, организаций, оказывающих публичные услуги населению от имени и субъектов РФ, с последующим принятием обязательных для исполнения решений, направленных на устранение нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Проанализировав законодательство субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, диссертант приходит к выводу о том, что оно ограничивает использование методов правозащитной деятельности, предполагающих применение мер государственного принуждения (парламентского контроля, административного контроля и надзора, а также судебного конституционного контроля) сферой исключительного ведения субъекта Федерации.

Вместе с тем, исследуя законодательное регулирование правозащитной деятельности депутатов законодательных органов, а также уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ, диссертант полагает, что она основана на применении мер убеждения, поскольку предполагает применение таких методов как разъяснение заявителю и лицу, чьи действия он обжалует, содержания норм законодательства о правах граждан, предоставление предполагаемому нарушителю возможности объяснить свои действия или решения, предложение рекомендаций о восстановлении прав и свобод. Таким образом, ее можно охарактеризовать как медиацию, т. е. разрешение конфликта, вызванного ущемлением прав гражданина через посредничество или ведение переговоров. Диссертант полагает, что медиация должна стать основным методом осуществления правозащитной деятельности государственных органов субъектов РФ в сферах государственной и общественной жизни, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вторая глава - «Опыт функционирования и проблемы совершенствования правозащитной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации» - посвящена исследованию правозащитной деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (§ 1); рассмотрению особенностей защиты прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации (§ 2); анализу правозащитной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (§ 3).

В диссертации проанализирована правозащитная деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, а также ее формы и методы.

Отмечается, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 не закрепляет полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с п. 4 (подп. «а») данной статьи парламент субъекта Федерации «осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации…». Однако будучи субъектом конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, законодательный орган в целом, его структурные подразделения (комитеты и комиссии) и депутаты, являются субъектами, осуществляющими правозащитную деятельность.

Наиболее активно используемой формой правозащитной деятельности депутатов законодательных органов является рассмотрение ими обращений избирателей. Законодательство всех субъектов Федерации, входящих в ЮФО, устанавливающее статус депутатов законодательных (представительных) органов, закрепляет обязанность депутатов рассматривать письменные и личные обращения избирателей, принимать установленные законом меры по обеспечению прав и свобод избирателей, взаимодействовать в данной сфере с органами государственной власти и управления соответствующего субъекта Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями, а также с федеральными органами государственной власти.

Процедура рассмотрения и разрешения по существу обращений избирателей юридически не регламентирована. Исключение составляет порядок рассмотрения депутатами Волгоградской областной Думы коллективных обращений избирателей, «имеющих общественное значение либо носящих неотложный характер …, принятых собранием избирателей…», который урегулирован специальным законом[8]. Однако законы субъектов Российской Федерации о статусе депутатов устанавливают обязанность федеральных и региональных государственных органов (за исключением судов, органов дознания и следственных органов), органов местного самоуправления ответить на депутатский запрос, рассмотреть иное обращение депутата, а также ответить на него. Законодательство умалчивает о содержании обращения депутата в защиту прав его избирателя, однако, анализ сложившейся практики показывает, что оно имеет рекомендательный характер.

Законодательство субъектов Федерации, входящих в ЮФО, также закрепляет право депутата вынести вопрос, поставленный в жалобе избирателя на обсуждение законодательного органа в целом; информация о нарушениях прав избирателей может быть также основанием для начала процедуры парламентского (депутатского) расследования. При этом, полномочия законодательных органов в целом ограничены лишь проверкой соблюдения конституционных актов и законодательства субъектов Российской Федерации.

В результате обобщения практики реализации полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, диссертант приходит к выводу о том, что правозащитная деятельность не является основным видом деятельности данных органов. Правозащитная деятельность законодательного органа субъекта Федерации является одним из направлений реализации его контрольной функции. Рассмотрение и разрешение депутатами законодательных органов субъектов РФ жалоб и иных обращений граждан, обсуждение нарушений прав и свобод граждан на заседаниях парламентов, а также проведение парламентских слушаний и парламентских расследований направлены на ограничение произвола органов исполнительной власти или достижение политических целей.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», его ст. 21 (п. 2, подп. «а»), а также конституциями (уставами) субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ, непосредственно закрепляется полномочие высшего исполнительного органа субъекта Федерации по осуществлению правозащитной деятельности; региональные органы исполнительной власти специальной компетенции также наделены полномочиями осуществлять правозащитную деятельность.

Процедурной формой осуществления правозащитной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является административное производство по рассмотрению обращений граждан, регламентированное Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[9], а также региональными подзаконными актами, устанавливающими особенности производства по жалобам граждан в конкретных органах исполнительной власти.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» можно рассматривать как определенное достижение Российского государства в сфере обеспечения конституционных прав и свобод граждан, однако всех проблем, стоящих в данной сфере, он не решил. Основным недостатком данного закона является его достаточно спорная концепция. В законе предпринята попытка объединить в рамках одной процедуры рассмотрение различных видов обращений граждан, имеющих различную правовую природу – предложений, которые являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства и общества, а также заявлений и жалоб, которые по преимуществу направлены на обеспечение и реализации и защиты прав и законных интересов конкретных субъектов.

Анализ содержания Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что он устанавливает не столько процедуру рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти, сколько определяет правила обращения граждан в эти государственные органы, а также приема данных обращений. Действия государственных служащих по рассмотрению обращения, а также права заявителей урегулированы в довольно общей форме. Таким образом, закон не устанавливает такого процедурного порядка рассмотрения обращений граждан в конкретном органе государственной власти, который обеспечивал бы осуществление правозащитной деятельности на основе принципов законности, независимости, гласности, участия граждан в рассмотрении их жалоб.

Основными методами осуществления правозащитной деятельности органами исполнительной власти субъектов Федерации являются последующие административный контроль и надзор. В случае выявления нарушений субъективных прав и законных интересов граждан органы исполнительной власти субъекта Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать предписания, обязательные для исполнения подчиненными им органами государственной власти, а также находящимся в их ведении предприятиям, учреждениям, организациям. Это обеспечивает достаточно высокую эффективность правозащитной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вместе с тем, использование данных методов правозащитной деятельности ограничено сферой исключительных полномочий субъектов Российской Федерации, иное означает неправомерное вмешательство органов исполнительной власти субъекта РФ в деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также иных непосредственно не подчиненных им субъектов.

Для обеспечения реализации принципов независимости, гласности, участия граждан в правозащитной деятельности и обеспечения дополнительных государственных гарантий прав и законных интересов наиболее социально уязвимых групп граждан (детей, инвалидов, ветеранов, пенсионеров) или же отдельных видов субъективных прав (трудовых, прав на социальное обеспечение, прав на получение определенных публичных услуг) диссертант полагает возможным учредить при высшем должностном лице субъекта РФ специализированные правозащитные органы (комиссии по правам ребенка, по правам инвалидов и др.). В компетенцию данных институтов может входить рассмотрение жалоб на нарушение субъективных прав предприятиями, учреждениями, организациями, оказывающими публичные услуги, а также исполнительными органами субъекта Федерации и местного самоуправления. Основной формой их правозащитной деятельности в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность юридических лиц может стать медиация;

Диссертант рассматривает судебную форму правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации правозащитная деятельность в судебной форме может осуществляться соответствующими судами субъектов Российской Федерации, к которым в соответствии со ст. 4 (ч. 4) Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. «О судебной системе Российской Федерации» относятся конституционные (уставные) суды субъектов и мировые судьи[10].

Процессуальный порядок деятельности и юрисдикция конституционных (уставных) судов определяется законодательством субъектов Российской Федерации, которое не должно противоречить Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». Наибольшие сложности при определении юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов РФ представляет ст. 27 (ч. 1) указанного закона, которая не упоминает рассмотрение жалоб граждан в защиту прав и свобод в качестве предмета, отнесенного к юрисдикции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Однако, поскольку в ряде республик, входящих в ЮФО, конституционные суды были учреждены до принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», то их юрисдикция была определена законодателем самостоятельно, по аналогии с юрисдикцией Конституционного Суда РФ. Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина традиционно входит в компетенцию конституционных судов субъектов Федерации.

Следует заметить, что процесс учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации проходит очень медленно. Так, в Южном федеральном округе законы о конституционных (Уставных) судах приняты лишь в 7 республиках (из 13 субъектов). Закон Ставропольского края от 01.01.01 г. «Об уставном суде Ставропольского края» был отменен в феврале 2008 г.[11] При этом, действуют конституционные суды лишь в 4-х республиках – в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария и Северная Осетия – Алания. Так, Конституционный Суд Республики Адыгея с 1998 г. по 2006 г. рассмотрел по существу 45 дел, из них 15 было направлено на защиту прав граждан, однако в гг. данный орган фактически бездействовал. В 2008 г. существенно сократилась интенсивность правозащитной деятельности Конституционного Суда Республики Северной Осетии – Алании: он рассмотрел 2 жалобы (для сравнения, в 2007 г. – 6 жалоб).

Правозащитная деятельность конституционных судов республик направлена, в первую очередь, на защиту социально-экономических. Следует также отметить интересную динамику: если в гг. большая часть жалоб граждан, рассмотренных Конституционным Судом Республики Адыгея, была направлена на защиту права частной собственности республиканскими законами о налогах и сборах, то в последнее время в практике Суда превалируют дела о защите социальных прав (права на жилище, на социальное обслуживание), а также права на пользование достижениями культуры. Аналогичная тенденция наблюдается и в практике Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, а также Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики.

Анализ динамики обращений граждан в конституционные суды республик, входящих в Южный федеральный округ, позволяет сделать вывод о сокращении количества жалоб граждан, поступивших в органы конституционной юстиции и разрешенных ими по существу. При этом, количество жалоб граждан на нарушение их прав действиями и решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, поступающих в федеральные суды общей юрисдикции, не снижается[12]; что свидетельствует о недостаточной эффективности правозащитной деятельности конституционных судов республик.

Диссертант предлагает пути повышения эффективности правозащитной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: а) закрепление в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» защиты прав и свобод граждан как функции региональных конституционных (уставных) судов; б) установление гарантий финансирования конституционных судов из федерального бюджета; в) устранение конкурирующей подсудности дел между Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и федеральными судами общей юрисдикции; г) наделение региональных органов конституционной юстиции правом обращаться в федеральный орган судебного конституционного контроля с запросом о проверке конституционности федерального закона, нарушающего конституционные права и свободы граждан.

Мировые суды, в отличие от конституционных (уставных) судов, учреждены и действуют во всех субъектах Федерации, входящих в Южный федеральный округ. Однако их правозащитный потенциал ограничивается федеральным законодательством. Статья 3 Федерального закона от 01.01.01 г. (в ред. от 01.01.01 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» относит к ведению данных судов субъектов рассмотрение малозначительных уголовных дел, имущественных споров, а также дел об административных правонарушениях[13]. Таким образом, основными направлениями деятельности мировых судей являются правоохранительная деятельность и осуществление правосудия.

Институт омбудсмана создан в 12 из 13 субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ. Полномочия и порядок деятельности федерального и регионального омбудсманов аналогичны. Так, например, в соответствии со ст. 1 закона Краснодарского края от 4 июля 2000 г. (в ред. от 8 июня 2007 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае», «должность Уполномоченного по правам человека … учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан в … крае, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления в … крае и должностными лицами»[14]. Процедурная форма правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае (ст. ст. 11-14 закона Краснодарского края «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае»), а также формы реагирования на нарушения прав граждан (ст. ст. 15-17 закона) аналогичны используемым федеральным омбудсманом. Аналогичная форма правозащитной деятельности омбудсмана закреплена и в законодательстве большинства субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ.

В основном омбудсмановская форма правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации используется для защиты социально-экономических прав граждан. Так, дела о защите социально-экономических прав граждан составляют 37 % в практике Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае[15]; 29 % - в практике Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан[16]; до 50 % - в практике деятельности Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике[17].

Проанализировав законодательство субъектов РФ, устанавливающее правовое положение уполномоченных по правам человека, а также уполномоченных по правам ребенка, диссертант полагает, что сложившаяся модель организации региональных специализированных правозащитных институтов не соответствует международным стандартам защиты прав человека и, отчасти, противоречит федеральному уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному законодательству и законодательству об исполнении наказаний.

Диссертант предлагает следующие направления совершенствования законодательства, регулирующего статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: а) установление в законодательстве субъектов РФ особого порядка формирования данных правозащитных институтов, обеспечивающего право неправительственных правозащитных и иных общественных организаций предлагать кандидатов на должность уполномоченных и участвовать в их обсуждении; б) изменение компетенции региональных уполномоченных – исключение из их ведения рассмотрения жалоб на решения органов судебной власти; отнесение к их ведению жалоб на нарушение прав и свобод граждан предприятиями, учреждениями и организациями (как государственными, так и негосударственными), оказывающими публичные услуги населению, с одновременным исключением требования о предварительном обжаловании таких решений и действий (бездействия); в) закрепление в федеральном гражданском процессуальном законодательстве права региональных уполномоченных по правам человека обращаться в суд в защиту прав граждан в порядке, установленном подразделом III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования, даны конкретные практические рекомендации относительно совершенствования механизма правозащитной деятельности, форм и методов ее осуществления в субъектах Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Калнина деятельность в субъектах Российской Федерации: основные формы и методы // История государства и права. 2008. № 21. С. 48-53.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Калнина регулирование правозащитных гарантий // Судебные ведомости. 2008. № С. 54-59.

3. Калнина деятельность как вид юридической деятельности в Российской Федерации. // Государственное строительство и право. Выпуск 23, 2008 / Под общ. редакцией . М.: Изд-во МосГУ, 2008. С. 89-95. 0,6 п. л.

4. Калнина деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: основные направления совершенствования. // Государственное строительство и право. Выпуск 24, 2009 / Под общ. редакцией . М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 101-111. 0,9 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Калниной Марины Юрьевны

Тема диссертационного исследования

«Правозащитная деятельность государственных органов
субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое
исследование»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Изготовление оригинал макета

Подписано в печать_________ Тираж ________ экз.

Объем __________ п. л.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ №________

Москва, пр-т Вернадского, 84

[1] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.

[2] Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. № 16; 2007. № 14.

[3] Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503.

[4] Северная Осетия. 20января.

[5] Волгоградская правда. 1996. 1 августа.

[6] Наше время. – 2001. – 19 октября.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

[8] См.: Закон Волгоградской области от 01.01.01 г. (в ред. от 8 ноября 2007 г.) «О наказах и обращениях избирателей к депутатам Волгоградской областной Думы и главе администрации Волгоградской области» // Волгоградская правда. 20мая.

[9] Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

[11] Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 9. Ст. 7065.

[12] См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по первой инстанции о рассмотрении гражданских дел за 12 мес. 2008 г. // Интернет-сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ. http://www. *****.

[13] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 51. Ст. 6270.

[14] Кубанские новости. 20августа.

[15] Доклад Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае в 2005 году». // Официально не опубликован. Приводится по данным «Консультант+ регионы».

[16] Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан в 2006 году». // Интернет-сайт «Региональный омбудсман». http://old. *****.

[17] Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан в 2007 году». // Интернет-сайт Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике. http://www. *****.