Поиск и внедрение новых форм и методов государственного
управления архивным делом в Удмуртской Республике на основе совершенствования нормативной базы отрасли
Для архивной службы Удмуртской Республики период реализации федеральных законов «Об архивном деле в Российской Федерации» от 01.01.2001 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.01.2001 совпал с внедрением в республике новых механизмов формирования системы управления социально-экономическим развитием региона, в основу которой положен метод индикативного управления на основе индикативного планирования в сочетании с программно-целевым методом. Отдельные аспекты прогнозирования и программирования развития региона, отдельных сфер хозяйствования и управления регулируются законом Удмуртской Республики от 01.01.2001 «О государственном прогнозировании и программе социально-экономического развития Удмуртской Республики». Сложившаяся ситуация определила целесообразность поиска и внедрения новых форм и методов государственного управления в области архивного дела, ориентированных на поступательное развитие. Архивная служба республики, наравне с бюджетообразующими отраслями, включилась в реализацию нового механизма управления.
Основным инструментом программно-целевого метода является программа развития архивного дела на годы – увязанный по ресурсам и срокам исполнения комплекс организационных и практических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач развития отрасли. Ведомственная программа входит разделом в общую Программу социально-экономического развития Удмуртской Республики на гг., утверждённую законом Удмуртской Республики от 01.01.2001 . Задачи, поставленные в программе, в целом, можно обобщить как: обеспечение жизнедеятельности архивных учреждений и повышение качества государственных услуг. Базовым нормативным документом, активизирующим внедрение индикативного метода управления, стал Указ Президента Удмуртской Республики «О системе индикативного управления в Удмуртской Республике», поставивший целью разработку и внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат. План работ Правительства УР по реализации системы индикативного управления на гг. предусматривает анализ, оптимизацию и закрепление функций исполнительных органов государственной власти, разработку индикаторов развития, социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетной потребности отраслей на финансовый год. По заданию координирующего органа – Министерства экономики УР, как и все остальные отрасли народного хозяйства республики, Комитет по делам архивов при Правительстве Удмуртской Республики разработал собственный план по реализации Указа Президента Удмуртской Республики и отраслевого раздела Программы социально-экономического развития Удмуртии, в котором акцент был сделан на совершенствование нормативной базы архивной отрасли. С учётом норм Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» принят закон Удмуртской Республики от 01.01.2001 «Об архивном деле в Удмуртской Республике», закрепивший такие ключевые понятия, как «архивное дело в Удмуртской Республике», «Архивный фонд Удмуртской Республики», «Государственный реестр уникальных документов АФ УР», установивший полномочия Удмуртской Республики в области архивного дела и полномочия Комитета по делам архивов при Правительстве Удмуртской Республики. После многих сомнений документы, созданные до момента возникновения муниципальных образований, т. е. до 1994 года, хранившиеся в районных и городских архивах, было решено отнести к собственности Удмуртской Республики (это более 500 тысяч ед. хр.). В Удмуртии первые уставы местного самоуправления были зарегистрированы в соответствии с законом Удмуртской Республики от 21.01.94 «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». Такой вариант решения оставляет за республикой право контроля за обеспечением сохранности и учётом документов в муниципальном архиве, во-вторых, сохраняет, в какой-то мере, «вертикаль» управления в отрасли, в-третьих, делает возможным оказание материальной поддержки развития архивного дела на муниципальном уровне. Таким образом, возникла необходимость в передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики по временному (в течение 75 лет) хранению, комплектованию, учёту, использованию документов, относящихся к собственности республики, что и было сделано соответствующим законом Удмуртской Республики от 01.01.2001 . В законе, помимо восьми делегированных муниципальным образованиям функций, установлены права и обязанности субъектов осуществления полномочий, в т. ч. представление в Комитет по делам архивов кандидатур назначаемых руководителей муниципальных архивов. Комитет имеет право приостанавливать, а Правительство Удмуртской Республики отменять, по представлению Комитета, муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики, если последние не соответствуют действующим нормам и правилам в области архивного дела. При подготовке проекта закона о передаче отдельных государственных полномочий не удалось согласовать с Министерством финансов УР методику (формулу) расчёта объёма субвенций муниципальным образованиям на осуществление полномочий. В результате, наш закон и ещё ряд аналогичных отраслевых законов Удмуртской Республики, несмотря на протесты юристов, были приняты без чётко прописанной методики расчёта субвенций, что не позволило приступить к реализации закона в 2006 году в полном объёме. Правительством Удмуртской Республики предложено зафиксировать расчёты финансового обеспечения делегированных полномочий в республиканском законе о регулировании межбюджетных отношений, где все отраслевые методики, формулы и способы расчёта субвенций будут даны в приложениях. Закон предполагается принять в сентябре 2006 года.
В первой половине 2006 года продолжалась разработка методики расчёта субвенций. Нами были изучены около десятка региональных законов о передаче полномочий (от ставропольского до иркутского) и методик расчёта субвенций, как в области архивного дела, так и в других отраслях. Картина предстаёт самая разнообразная, нет двух похожих формул. Можно смело открывать музей математического творчества архивистов. В свою очередь и Комитет по делам архивов при Правительстве Удмуртской Республики согласовал с Министерством финансов УР свой вариант формулы расчёта субвенций, остановившись на шестом или седьмом варианте.
По-нашему мнению, обоснование потребностей и расчёт финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления ими отдельных государственных полномочий, должны осуществляться путём применения единой методологии, государственных стандартов и норм, установленных органами государственной власти Российской Федерации. Нужен общероссийский норматив расходов на содержание одной единицы хранения, который так или иначе присутствует во всех региональных методиках и рассчитывается по-разному. Можно использовать старый опыт. В середине 1970-х годов при создании объединённых междуведомственных архивов при министерствах (управлениях) сельского хозяйства существовал прейскурант на хранение и использование документов, утверждённый Госкомитетом цен Совета Министров РСФСР. После расчёта стоимости хранения документов, отнесённых к собственности субъекта Федерации, в соответствии с единым нормативом, в формуле можно учитывать расходы на эксплуатацию здания муниципальных архивов, амортизацию основных средств и т. д., то есть именно специфические для каждого региона затраты. Понятно, что архивные службы регионов, а тем более, муниципальные архивы, действуют в разных экономических условиях. Но ведь больницы или органы соцзащиты в регионах существуют в тех же различных экономических условиях, тем не менее, в этих ведомствах имеются государственные стандарты. Например, стоимость койкодня или стоимость содержания одного человека в организациях опеки и попечительства. Наши коллеги в этих министерствах Удмуртской Республики при разработке методики расчёта субвенций не испытывали затруднений.
Базируясь на нормах нового архивного законодательства, удалось включить основные функции государственного управления архивным делом в общеотраслевой Кодификатор функций государственного управления в Удмуртской Республике, утверждённый постановлением Правительства УР и являющийся главным инструментом индикативного управления и бюджетного планирования. В соответствии с Кодификатором переработано и утверждено постановлением Правительства УР Положение о Комитете по делам архивов. В Положении детализированы отраслевые функции государственного управления, зафиксированные в законе Удмуртской Республики «Об архивном деле в Удмуртской Республике» и Кодификаторе, в т. ч. по контролю за состоянием документационного обеспечения управления и сохранностью документов в организациях - источниках комплектования, координации деятельности органов государственной власти и государственных организаций в области архивного дела и делопроизводства и т. д.
С учётом Кодификатора функций государственного управления разработаны и включены в Перечень индикаторов уровня жизни населения, социально-экономического положения Удмуртской Республики, видов деятельности муниципальных образований и организаций Удмуртской Республики, утверждённый Указом Президента Удмуртской Республики , отраслевые индикаторы, характеризующие состояние развития архивного дела в республике. При разработке отраслевых индикаторов мы отталкивались от основной идеи и видов деятельности, заложенных в новой системе планово-отчётной документации, подготовленной Федеральным архивным агентством. Прогнозно ориентированные индикаторы характеризуют основные направления развития архивной отрасли на перспективу: позволяют прогнозировать потребность в площадях архивохранилищ, отражают состояние и определяют перспективы работы по созданию страхового фонда и фонда пользования на уникальные и особо ценные документы АФ УР, представляют деятельность архивных учреждений, направленную на обеспечение потребности общества в ретроспективной архивной информации в режиме удалённого доступа и создание условий для оперативного поиска необходимых данных.
Принятие вышеназванных нормативных документов Удмуртской Республики в области архивного дела значительно облегчило первый опыт формирования бюджетной потребности на следующий финансовый год в виде реестра расходных обязательств. Составление реестра, как перечня нормативных правовых актов, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств бюджета республики, в свою очередь, выявило статьи расходов Комитета по делам архивов, не подкреплённые конкретным нормативным документом и, таким образом, сформировало план нормотворческой деятельности Комитета на ближайшую перспективу.
В кратком выступлении невозможно охватить все задачи, которые решались и ещё предстоит решить. На своём уровне мы пытаемся решать не только организационно-правовые, но и нормативно-методические проблемы работы с документами и организациями различных форм собственности. В частности, проблему комплектования Центрального государственного архива УР и муниципальных архивов документами территориальных органов федеральных органов власти путём заключения договоров.
К предлагаемой системе управления на основе индикативного планирования можно относиться по-разному: считать модным кратковременным веянием или стабильной перспективой, надёжной методологической основой управления. Какие-то методические решения и подходы сохранятся, другие, наверное, со временем будут отменены. Мы находим для себя необходимым внедрение новых методов в управлении архивным делом, во-первых, поскольку архивная отрасль является составной частью объекта управления в целом, во-вторых, считаем, что наша сфера не менее важна для социально-экономического развития Удмуртии, чем все остальные отрасли.
Заместитель председателя
Комитета по делам архивов
при Правительстве
Удмуртской Республики ёва
