, доцент кафедры
конституционного права СОГУ, к. ю.н.
Алкогольный рынок: некоторые аспекты государственно-правового регулирования и правоохранительной деятельности
Одним из реальных источников финансовых поступлений в казну (наряду с нефтепродуктами и энергетикой) являются налоговые платежи от производства и реализации алкоголя. Эта сфера экономики, по-прежнему, остается наиболее высокодоходной, но не всегда устойчивой. Будучи одной из самых прибыльных, алкогольная отрасль оказалась наиболее уязвимой с точки зрения извлечения криминальных капиталов. Этому способствовало много факторов, в том числе и ослабление системы государственно-правового регулирования и контроля.
Российский рынок наводнен спиртными напитками, качество которых не отвечает предъявляемым требованиям. Положение на алкогольном рынке сегодня представляет угрозу не только экономической безопасности России, но и конституционным правам граждан на жизнь и здоровье, что даже послужило причиной сложившейся в некоторых регионах страны чрезвычайной ситуации. Подобное положение возникло в результате непродуманных действий государственных чиновников, хотя специалисты и эксперты в этой области предупреждали о возможном неблагоприятном развитии событий. Так, МВД России неоднократно направляло в Правительство РФ, заинтересованные министерства и ведомства предложения о внесении изменений в уголовное и административное законодательство с целью ужесточения ответственности за нелегальное изготовление алкоголя.
Пагубность последствий возросшей массовой алкоголизации особенно ощутимо проявляется в показателях, характеризующих здоровье населения и демографическую ситуацию в стране. «В России только от отравления алкоголем, и прежде всего его суррогатами, ежегодно умирают 40 тыс. человек. В основном это молодые мужчины, кормильцы семей», - заявил Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ.
Алкоголь продолжает оставаться мощным деградационным фактором, влияющим на основные сферы жизнедеятельности общества. Уровень потребления абсолютного алкоголя на душу населения составляет 8 литров в год, и эта цифра остается неизменной уже несколько лет. О масштабах человеческих потерь на почве злоупотребления алкоголем можно судить по следующим данным: за 10 мес. этого года от суррогатного алкоголя умерли 22 тыс. человек. По статистике эта цифра не больше, чем за последние пять лет. Но никогда ранее эти отравления не приобретали характера эпидемии. В связи с массовым отравлением населения алкоголем в Иркутске, Пскове и Перми была объявлена чрезвычайная ситуация. Сразу же бросается в глаза, что география нынешнего массового отравления едва ли не вся страна: в 15 регионах страны ситуация сложилась по наихудшему сценарию. В Москве и Петербурге обстановка несколько лучше, чем в других регионах. Это связано, прежде всего, со значительным сосредоточением здесь различных государственных структур, которые отслеживают ситуацию и осуществляют контроль за алкогольным рынком.
В связи с изложенными данными возникает вопрос - почему это происходит? Самый простой ответ – обвинить во всем пьющий народ, дескать, ему все равно, что пить: жидкость для разжигания костров, антиобледенители для стекол автомашин, жидкие дезодоранты и т. д.
Эпидемии алкогольных отравлений первой половины 90-х годов хотя бы поддаются объяснению: развал экономики, разгул криминала и массовая безработица. Однако нельзя отрицать того факта, что массовые отравления этого года были спровоцированы попытками ужесточить контроль за оборотом алкоголя.
Необходимо также отметить, что в последние годы наблюдается устойчивое снижение потребительского спроса на легальную алкогольную продукцию с процентным содержанием спирта свыше 25%. И здесь имеются, на мой взгляд, две основные причины. Во-первых – это активная реклама слабоалкогольных напитков, и во-вторых – невысокий уровень доходов населения.
Размер заработной платы во многих регионах просто не позволяет приобретать официально произведенную алкогольную продукцию. Бутылка водки объемом 0,5 литра после уплаты всех налогов стоит, или, по крайней мере, должна стоить не менее 80-90 рублей, что для абсолютного большинства населения дорого. Это, к сожалению, ведет к тому, что потребитель, особенно на периферии, приобретает для употребления непищевую спиртосодержащую продукцию, которая существенно дешевле легального алкоголя. При этом денатурированные спирты и продукция на их основе производятся на территории страны в количествах, значительно превышающих промышленные и бытовые нужды, а их себестоимость по сравнению с алкогольной продукцией гораздо ниже. Под влиянием этих обстоятельств, а также в силу крайне неблагоприятных социально-экономических условий, характерных для современной России, выражающихся, прежде всего, в низком жизненном уровне населения и падении общественной нравственности, последствия неумеренного потребления алкоголя в нашей стране оказываются более тяжелыми и пагубными, а интенсивность их проявлений - более высокой, нежели в большинстве цивилизованных стран.
Попытки взять под контроль алкогольный рынок неоднократно предпринимались государством на протяжении последних 15 лет. Этот рынок претерпел криминальные переделы, различного рода административные реформы, которые и тогда, и сейчас показывают, что непродуманная политика и прямое администрирование в экономических сферах приводит к подобным результатам.
Так, очередная реформа на алкогольном рынке началась с 1 января 2006 года. Торговлю спиртным разрешили только с новыми акцизными марками, которые вовремя не напечатали. Тогда продлили до середины лета действие старых марок. Неразберихи добавила пресловутая ЕГАИС – Единая государственная автоматизированная информационная система учета объема производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. Во-первых, предприятия не сразу закупили для нее программное обеспечение и оборудование. А когда закупили, программа, предназначенная для внесения сведений об обороте спирта, стала давать сбои. Заводы, не успевая получить разрешительные документы, останавливали производство. Так, с января практически полгода стояли спиртовые заводы в Северной Осетии. А в это время 4 завода в др. регионах России, производящих гидролизный спирт, наводнили рынок.
С 1 июля окончательно запретили оборот алкоголя со старыми акцизными марками, и торговля отправила почти всю продукцию на оптовые склады. Почти одновременно устроили зачистку прилавков от грузинских и молдавских вин. Полки магазинов моментально опустели. Цена на алкогольную продукцию возросла в 2 раза, что, в свою очередь, резко ударило по интересам потребителей. По словам оперативных работников, которые сегодня в режиме усиленного несения службы по всей стране изымают некачественную алкогольную продукцию, потребителей привлекает, прежде всего, бросовая цена такой продукции.
Спад производства алкогольной продукции, а соответственно снижение выдачи и использования специальных марок акцизного сбора, непосредственно отражается на налогооблагаемой базе поступления акцизов в бюджеты разных уровней. Так, процент доходов от водки в бюджет страны в 1980 г. составлял 15,9 %, 1995 г. – 6,0 %, а в 2005 г. всего 5,0 %. По данным Счетной палаты, с начала нынешней алкогольной реформы казна потеряла 14 миллиардов рублей, а подпольные дельцы, в свою очередь, получили 10 миллиардов рублей прибыли. Ведь рынок – это сообщающиеся сосуды: если в легальной продаже водки меньше, то нелегалы немедленно заполняют вакуум.
Ситуация на алкогольном рынке, как лакмусовая бумажка, свидетельствует: Роспотребнадзор, поглотивший в ходе административной реформы Государственную торговую инспекцию, с надзором на алкогольном рынке явно не справляется. Министерство сельского хозяйства спорит с Минэкономразвития за право контролировать рынок алкогольной продукции с целью извлечения определенных дивидендов. А народ продолжает травиться паленым зельем даже там, где объявлен режим чрезвычайной ситуации.
Что касается нашей республики, необходимо отметить, что в силу определенных культурных традиций и обычаев, характера отношения населения к алкоголю, показатели уровня потребления алкоголя и пьяной преступности заметно ниже, чем в др. регионах России.
Однако вышеупомянутые события напрямую затронули интересы осетинских производителей алкогольной продукции, и связаны они, прежде всего, с конкурентной борьбой на алкогольном рынке. Так, при фактах массовых отравлений некачественной водкой, например, в Иркутской области, в средствах массовой информации предпринимались попытки поставить под сомнение качество осетинской алкогольной продукции и дискредитировать осетинских производителей как водки, так и парфюмерной спиртосодержащей продукции, которая выпускается на пяти предприятиях в Северной Осетии. Однако документально не было зафиксировано ни одного подобного факта.
Как известно, отрасль производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции является для республики бюджетообразующей. На сегодняшний день, по сведениям УМНС по РСО-Алания, 14 предприятий имеют лицензии на право производства этилового спирта, 36 предприятий – на право производства алкогольной продукции, 5 предприятий – на право производства непищевой парфюмерно-косметической продукции.
Так, согласно закону РСО-Алания «О республиканском бюджете на 2006 год», бюджет на 44% состоит из доходов от акцизов по подакцизным товарам. Однако общеизвестно, что данный сектор экономики ввиду высокой ликвидности и быстрой окупаемости вложенных средств является одним из наиболее привлекательных для теневого бизнеса. Это приводит к значительным потерям бюджета, подрывает основы экономики республики.
Задача возвращения многомиллиардных сумм из «теневого» оборота определена как одна из главных в деятельности всех правоохранительных органов. Борьбе с некачественной, поддельной и контрафактной алкогольной продукцией сейчас уделяется большое внимание. По данным УБЭП МВД РСО-А, в этом году было выявлено 37 преступлений в данной сфере, следствие по которым обязательно. Из них: по ст.171 ч.2 УК РФ – 13; - ст.171 прим. ч.2 УК РФ – 8; - ст.238 ч.1,2 УК РФ – 2; - ст.285 ч.1 УК РФ – 2; - ст.327 ч.2 УК РФ – 2; - ст.327 прим. ч.2 УК РФ – 9; - ст.160 Ч.3 УК РФ – 1.
Большинство преступлений, которые раскрывают оперативники, как правило, оказываются сложными, многоэпизодными и запутанными. Однако и отдача от их раскрытия весьма существенна.
В последнее время обострилась также тревожная тенденция, представляющая угрозу для экономической безопасности России в данной сфере. А именно, продолжается скупка российских предприятий-производителей алкогольной продукции крупнейшими иностранными компаниями. Таким образом, львиная доля прибыли из высокодоходной отрасли на законном основании выводится за пределы страны. В случае же возникновения экономического кризиса сложившееся положение может привести к резкому выводу активов из отрасли, свертыванию производства, дефициту продукции на рынке и, как следствие, к дальнейшему росту цен на алкоголь. А это чревато опять-таки усилением активности теневиков алкогольного рынка, а значит, выбросом на рынок некачественного и опасного для здоровья суррогата.
Что касается введения монополии в этой отрасли, то, на наш взгляд, необходимо ввести государственную монополию на производство и оборот этилового спирта. Под государственной монополией должна подразумеваться государственная политика, при которой производство этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции проходят на законных основаниях, т. е. все предприятия имеют соответствующие лицензии и платят акцизы, лицензионные и другие платежи в бюджеты разных уровней. Для установления такого порядка необходим реальный жесткий контроль со стороны государственных органов за производством и реализацией алкогольной продукции, что подразумевает прослеживание всей цепочки прохождения продукции от производителя до продавца – розничного предприятия. Кроме того, государство, распределяя государственные заказы, должно создавать стимулы для инвестиций в модернизацию устаревшего производства и принимать другие монопольные меры. Только тогда можно смело утверждать о наличии государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции.
При этом задача современного государства - использовать такие рычаги воздействия, которые бы активно помогали, а не мешали развитию рыночных отношений в России. В силу этого обстоятельства многие юристы и экономисты сходятся в одном: необходим саморегулирующийся рыночный механизм экономической защиты. А в рассматриваемой нами сфере это означает создание таких условий, при которых будет невыгодно совершать налоговые и экономические преступления и правонарушения.
Проблемы совершенствования российского законодательства в области реализации государственной монополии на алкогольную продукцию относятся к задачам первостепенной важности. Государство должно создавать не противоречивую, а стабильную нормативно-правовую базу для нормального функционирования рассматриваемой сферы в современных условиях.
Целесообразно продолжить курс на повышение роли закона и уменьшение удельного веса подзаконных актов. Предстоит существенным образом упорядочить ведомственное правотворчество. Планомерное принятие новых федеральных законов, согласование и упорядочение регионального законодательства, совершенствование административно-правовых механизмов создания и функционирования рынка алкогольной продукции – один из главных вопросов, стоящих на повестке дня. От его решения во многом зависят проблемы смягчения дефицита федерального бюджета, оздоровления внутреннего рынка алкогольной продукции, ликвидации теневого бизнеса и получения максимального дохода в бюджет по данной категории товаров.
Кроме того, в целях упорядочения контроля необходимо пересмотреть ведомственные правовые акты по данному вопросу, устранить дублирование контрольных функций, наладить координацию деятельности контрольных (надзорных) органов; найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики. То есть необходимо формирование общегосударственной концепции организации контроля в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. Исходя из складывающейся обстановки, необходимо определение роли органов внутренних дел в этой системе, конкретизация их задач и полномочий.
Таким образом, государственное управление в такой специфической отрасли производства и оборота - задача многофакторная. Как показывает опыт последних 10-ти лет, без достаточно глубоко продуманного и осмысленного курса, который сочетал бы рациональные взаимосвязи и взаимоотношения административно-правовых, организационных, культурно-просветительских мероприятий и методов экономического регулирования, эффективно двигаться отрасль дальше не сможет. Такое сочетание необходимо и обязательно, ибо хорошо известно, что самые нужные законы, указы, постановления и решения могут выполняться недостаточно или вообще не выполняться, если не будет разработан реальный механизм государственно-правового регулирования и контроля в данной сфере.
Для сохранения и укрепления единого рынка алкогольной продукции необходимо установить и проводить строгий правительственный контроль за принимаемыми субъектами Федерации подзаконными актами и иными нормативными документами, направленными в той или иной мере против единой государственной политики и конституционно-законодательных основ Российской Федерации по вопросам усиления государственного регулирования и контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции. Важно отладить механизм исполнения изданных законов и постановлений, так как сформированный к настоящему времени механизм государственного регулирования в этой сфере представляет собой довольно громоздкий и сложный комплекс административно-правовых и экономических мер.
В этой связи государственная политика должна носить взвешенный и продуманный характер, ее содержание должно строится на объективном анализе и учете реальных условий и возможностей общества, в том числе социально-экономических, на обязательном учете народных традиций и обычаев, характера отношения населения к алкоголю, особенностей сформировавшегося рынка.
Ориентация только на запрет и жесткие ограничения, как показал мировой и отечественный опыт, не обеспечивает устойчивого успеха в данной сфере и, как правило, порождает дополнительные трудности, усложняет решение проблемы. Поэтому, принимая те или иные решения, законы, правовые документы, необходимо рассчитывать не на сиюминутные выгоды, а на долгосрочные и позитивные результаты.
