Заседание Совета по местному самоуправлению
при Председателе Государственной Думы ФС РФ
6 декабря 2010 года
Ковалевской
Основная схема изменения правового положения бюджетных учреждений состоит в следующем. На сегодняшний день имеется два типа государственных и муниципальных учреждений. Это бюджетные учреждения, являющиеся по своему статусу получателями бюджетных средств и участниками бюджетного процесса, и автономные учреждения, которые являющиеся получателями субсидий, и не являющиеся участниками бюджетного процесса.
В результате реформы участниками бюджетного процесса и получателями бюджетных средств остаются только казённые учреждения, в то время как бюджетные учреждения, наряду с автономными учреждениями становятся получателями субсидий и теряют статус получателя бюджетных средств и статус участника бюджетного процесса. Если будут вопросы, касающиеся последствий изменения статуса бюджетных учреждений, я буду готова ответить на них более подробно. Но учитывая ограниченность времени для детального сравнительного анализа деятельности бюджетных, казенных и автономных учреждений, и проблем перехода от одного типа в другой, постараюсь в сжатой форме охарактеризовать отдельные компоненты предстоящих изменений.
Изменения, в частности, будут заключаться в уточнении статуса, правового положения учреждений, порядка формирования и доведения до учреждений муниципального задания, прав распоряжения доходами от приносящей доход деятельности, финансового обеспечения деятельности, ответственности собственников, прав распоряжения имуществом, совершения крупной сделки, кассового обслуживания, публичности деятельности учреждений.
Следующий круг вопросов связан с налогообложением учреждений различных типов. Поиск ответов на эти вопросы в Налоговом кодексе крайне затруднен, поскольку в кодексе отсутствует специальный раздел, посвященный налогообложению учреждений. Отмечу только, что необходимо обратить внимание на статьи Налогового кодекса, касающиеся налога на добавленную стоимость при оказании платных услуг и сдаче имущества в аренду, налога на прибыль, использования упрощённой системы налогообложения, налога на имущество и на землю.
Что касается принятия муниципальных правовых актов, связанных с реализацией 83-го федерального закона, то в каждом муниципальном образовании должно быть принято порядка 40 документов. Конечно, некоторые из них могут быть объединены, исходя из логики реформы, но, тем не менее, все перечисленные на слайде положения, должны найти отражение в принимаемых документах.
Несколько слов я бы хотела сказать о модельных актах, которые сейчас подготовлены для органов местного самоуправления. Конечно, было бы очень заманчиво взять эти типовые документы, поменять в них названия одного муниципального образования на другое и формально отчитаться о проведении реформы. К сожалению, работать подготовленные таким образом документы не будут, и их принятие не даст никаких результатов. Все эти акты нужно готовить с тем расчётом, что по ним придётся в ближайшем будущем работать, планировать и принимать бюджет, обосновывать объем бюджетных расходов и отчитываться об оказанных услугах. Поэтому в данном случае невозможно будет ограничиться технической работой по изменению названий. Очевидно, что все эти документы должны готовиться с пониманием того, с какой целью проводится реформа и какие конкретные результаты она должна принести.
Несколько слов, буквально в виде тезисов, о муниципальном задании.
Давайте посмотрим, какое определение муниципальной услуги и муниципального задания дает шестая статья Бюджетного кодекса РФ. Муниципальная услуга (это действующая редакция) – это услуга, оказываемая в соответствии с государственным заданием органами государственной власти, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. То есть услуги - это услуги, по которым формируется задание. В свою очередь, государственное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Иными словами, получается, что услуга - это то, что включается в задание, а задание - это документ, в котором предъявляются требования к услугам. То есть определение одного термина дается через определение другого термина. Этот подход некорректный и, главное, непонятен для тех, кто приступает к формированию перечня услуг и формированию задания на их оказание.
Я бы хотела предложить другое определение муниципальной услуги, которое, на мой взгляд, ставит все с головы на ноги. Услуга - это результат деятельности производителя услуги. Это не наше определение, оно предлагается в документах международных организаций, относящихся к описанию государственного сектора управления и оно, на мой взгляд, очень хорошо объясняет понятие услуги и существенно облегчают понимание того, как эту услугу сформулировать. И здесь можно провести соответствующие аналогии с производством товаров. Что такое товар? Товар - это результат деятельности производителя, результат, который можно оценить, определить его параметры, цену, качество, потребительские свойства и так далее. То же самое с услугой. Чтобы лучшее понять это определение, давайте попробуем разобраться, в чем отличие таких понятий как полномочие, функция и услуга. Полномочия – это права и обязанности соответствующего органа власти или органа местного самоуправления, функция – это деятельность по реализации этих полномочий, а услуга - это результат деятельности. Результат, который мы можем оценить и качественно, и количественно, и посчитать, сколько этот результат стоит. Вот, собственно, на эту самую услугу, на этот результат деятельности, который мы хотим получить, расходуя бюджетные средства, мы и формируем муниципальное задание.
Следующий вопрос касается того, зачем нам нужен такой инструмент как муниципальное задание? Прежде чем идти на это заседание, мы просмотрели нормативные документы тех субъектов РФ, которые уже используют государственное задание при планировании бюджета. Это главным образом те субъекты РФ, которые участвовали в конкурсах на получение субсидий из Федерального фонда реформирования региональных финансов. Все эти нормативные документы можно найти в законодательной базе "Консультант", или на сайтах соответствующих субъектов РФ.
"Государственное (муниципальное) государственное задание формируется, - это выдержки из нормативных документов, - в целях реализации положений Бюджетного кодекса". Разве мы для этого формируем задание? Да, для того, чтобы удовлетворить требованиям Бюджетного кодекса? Очевидно, что нет. Для повышения эффективности управления? Тоже нет. Для реализации соответствующих полномочий, для реализации положений программ реформирования региональных финансов, для повышения качества планирования бюджетных ассигнований? Да, конечно, государственное задание поможет достичь результатов, которые перечислены выше. Но мне бы хотелось привести совсем другую формулировку, содержащуюся в порядке формирования государственного задания на выполнение услуг одного из субъектов РФ: «Цель формирования задания - это обеспечение соответствия бюджетных ассигнований на оказание услуг и непосредственного результата, характеризующего объем и качество услуг». И добавлю, что цель формирования задания - это также создание стимулов для ориентации учреждений на запросы потребителей услуг, повышение качества услуг и установление зависимости финансирования от результатов работы.
По составу и содержанию услуги хотелось бы отметить следующее. Бюджетный кодекс сегодня предъявляет требования к тому, чтобы государственное и муниципальное задание описывало состав муниципальной услуги. Что такое состав услуги? Для примера можно привести такую услугу, как библиотечное обслуживание. Допустим, в перечень услуг включена библиотечная услуга - обслуживание граждан или населения определенного возраста, или детей, или специализированная библиотечная услуга, например, медицинская. Что может входить в состав (или в чем содержание) услуги? Предоставление книг и документов во временное пользование, доступ к электронным базам данных и информационно-поисковым системам, справочно-библиографическое обслуживание инвалидов или специалистов, работающих с инвалидами (например, слабовидящими), заочный абонемент и так далее. Всё это компоненты содержания услуги. Совсем необязательно формировать бюджет или задание на каждую такую микро услугу или простую услугу, задание может быть сформировано на укрупненную, комплексную услугу – библиотечное обслуживание. Но описание состава и содержания услуги позволяет потребителю понять, в чем эта услуга заключается, финансовому органу рассчитать стоимость услуги, а законодателю утвердить понятный бюджет. Иными словами, именно описание состава и содержания услуги дает основание для того, чтобы, из бюджета были выделены соответствующие средства не просто на содержание бюджетного учреждения и даже не просто на бюджетную услугу, а на услугу, имеющую определенное содержание и состав.
Очень сложное и неоднозначное понятие качества услуги. Как оценить качество услуги, если услуга нематериальна? В случае с товаром все понятно. Мы понимаем, из чего конкретный товар сделан, сколько лет он прослужит, можем оценить его потребительские свойства и так далее. Поскольку слуга нематериальна, мы не можем её произвести как товар, отправить на склад, а потом всем потребителям раздавать по мере востребования услугу одинакового качества.
Применительно к услуге можно сказать, что существует пять составных частей или критериев, с помощью которых можно оценить ее качество. Это, прежде всего, квалификация персонала, который оказывает услугу – опыт работы, образование, стаж работы. Второе - это порядок или регламент оказания услуги - часы приёма, время ожидания, порядок рассмотрения жалоб. Третье - это характеристика оборудования, с помощью которого оказывается услуга - медицинское оборудование, реабилитационное оборудование и так далее. Материальные ресурсы - мягкий инвентарь, продукты питания, медикаменты. И, наконец, требования к зданию и к помещениям, в которых оказывается услуга. Это освещённость, противопожарная безопасность, горячее водоснабжение, канализация, отопление и так далее. Вот из этих пяти компонентов, характеризующих качество услуги, можно формировать требования, которые могут войти в муниципальное задание.
Очень много можно говорить о показателях результата оказания услуг, но за неимением времени, могу только сказать, что эти показатели делятся на показатели непосредственного результата и показатели конечные, или общественно значимые. При формировании задания надо очень четко представлять разницу между этими показателями, чтобы они могли реально лечь в основу оценки деятельности конкретного учреждения.
Следующая проблема – внедрение системы управленческого учета в бюджетной сфере. Бюджетный учёт, к сожалению, не дает возможности вести учет в разрезе услуг, что ставит под вопрос всю систему бюджетирования по результатам. Это отдельная большая тема, которую необходимо детально обсуждать и принимать конкретные решения.
По нормативам. Собственно, общую схему состава норматива, вы видите. В идеале было бы, конечно, правильно сформировать норматив на стандартную услугу и с помощью коэффициентов удорожания по отдельным компонентам услуги, объясняющим, почему стоимость услуги отличается от норматива, рассчитывать объем финансового обеспечения выполнения задания и в перспективе выравнивать качество оказания услуг. Здесь предстоит очень большая работа в каждом муниципальном образовании.
В частности, требуют ответа вопросы: каким должен быть алгоритм разработки норматива на оказание той или иной услуги? Какими параметрами определяется уровень нормативов, уже принятых в различных отраслях социальной сферы? Каковы преимущества и недостатки системы бюджетного планирования и финансирования на основе утверждаемых норм и нормативов? Возможно ли применение иных способов планирования и финансирования, отличных от нормативных? Немаловажной проблемой является и крайне трудоемкий процесс разработки нормативов, предполагающий проведение значительной подготовительной аналитической и практической работы по составлению как перечня самих нормативов, так и их обоснованных значений.
Ключевым вопросом установления нормативов является вопрос об обоснованном уровне норматива. В частности, он может быть установлен на минимальном, максимальном или среднем уровне. На практике в большинстве случаев оказывается, что фактический уровень объемов и качества оказываемых услуг значительно варьируется в зависимости от множества факторов, которые не удается в полной мере учесть при разработке нормативов. К числу таких факторов относится, удаленность учреждения, оказывающего услугу, климатические различия, исторически сложившиеся условия предоставления услуги, оснащенность учреждения оборудованием, качество коммунальных услуг, тип и возраст здания, в котором оказывается услуга, состав населения, проживающего на территории муниципального образования, и так далее. Соответственно и стоимость оказания однотипной услуги на практике в различных учреждениях варьируется весьма значительно, поскольку подобные факторы, как правило, отражаются на стоимости оказания услуги.
На практике «выравнивать» нормативы приходится многочисленными коэффициентами, многократно усложняющими процесс бюджетного планирования и сводящими на нет возможные преимущества создания системы нормативов. Вполне может оказаться, что финансирование услуг по утвержденному нормативу потребует выделения из бюджета дополнительных средств, которых может просто не оказаться (например, в условиях падения доходов бюджета). Как поступить в этом случае с нормативом затрат? Снизить объемы оказываемых услуг, сохранив качество услуги на уровне нормативного? Скорректировать норматив в сторону уменьшения? Ответы на эти вопросы должны быть даны на стадии принятия решения о начале работы над разработкой нормативов.
Следующий вопрос касается собственно составления бюджета, увязывающего расчетную стоимость «нормативных услуг» и доходные возможности бюджета. У участников бюджетного процесса в ходе составления бюджета на основе утвержденных нормативов, скорее всего, возникнет ощущение, что размер бюджетных средств, выделяемых на оказание той или иной услуги, зависит от обоснованных и просчитанных потребностей в ее предоставлении. На самом деле, очевидно, что и объем, и качество услуги в большей степени определяется уровнем доходов бюджета региона или муниципального образования. А составление бюджета на основе нормативов будет воспроизводить уже когда-то созданную систему и структуру расходов вместо того, чтобы каждый раз при планировании бюджета отвечать на вопросы: какие задачи стоят перед обществом, существуют ли альтернативные, более эффективные способы их решения, а может быть, вообще стоит отказаться от финансирования каких-то расходов и направить финансовые ресурсы на решение совершенно других проблем. В данном случае и исполнительным органам власти, и правительству в целом нужно быть готовым к тому, что значительное число потребителей окажется недовольным уровнем норматива, а организации, оказывающие услуги, — недостаточным объемом бюджетных средств, выделяемых на оказание той или иной услуги.
