Государственная служба: теории и страны (сравнительный анализ)

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

Государственный университет - Высшая школа экономики

Факультет государственного и муниципального управления

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС

Государственная служба: теории и страны

(сравнительный анализ)

080500 «Менеджмент»

специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» для направления «подготовка специалиста»

Автор

Рекомендовано секцией УМС	Одобрена на заседании
Государственное и муниципальное управление	кафедры государственной и муниципальной службы
Председатель ________________	Зав. кафедрой проф.  ____________________
“___” __________ 200 г.	“___” __________ 2008 г.

Утверждено УС факультета государственного и муниципального управления Ученый секретарь _____________ “___” __________ 200 г.

Москва - 2008 г.

I. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА.

Требования к студентам и обоснование курса:

Курс “Государственная служба: теории и страны (сравнительный анализ)»” рассчитан на студентов 3 курса факультетов, изучающих социальные науки. От студентов требуются: устойчивый интерес к сравнительному изучению проблем государственной службы, навыки активного восприятия и обсуждения лекционного материала, умение аналитически работать с литературой, в том числе – на иностранных языках, навыки развернутого изложения своей точки зрения в формах эссе и устного доклада, выступления в дискуссии. Предполагается, что в течение первых двух лет обучения студенты в определенной степени приобрели перечисленные навыки, а также получили общие знания по широкому кругу общеобразовательных дисциплин и основам государственного управления. На этой основе начинается более глубокое и детальное изучение охватываемой учебными программами факультета проблематики, и данный курс представляется своего рода «мостом» между общими и более частными, детализирующими дисциплинами. Кроме того, в современных условиях достаточно быстрой эволюции и самой государственной службы, и требований к ней со стороны общества, других государственных институтов, бизнеса, обстоятельное знание как теоретических основ государственной службы, так и практики ее организации и развития в основных странах и России в этом контексте представляется важным и необходимым элементом обучения и формирования нового типа будущих управленческих кадров – профессионалов, способных к быстрой адаптации и переквалификации в условиях перемен. Поэтому он видится одним из базовых курсов для подготовки нового поколения управленцев.

Аннотация:

Курс имеет как теоретический, так и прикладной характер. Его основная цель - дать студентам достаточно глубокое знание различных теоретических концепций государственной службы, их реальном воплощении в конкретной исторической и новейшей практике различных стран, в том числе – России, с акцентом на современные направления и тенденции ее модернизации. Все перечисленные проблемы и в особенности последняя из них рассматриваются в контексте недавних попыток и реализуемой в настоящее время программы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Оставаясь в рамках утвержденного образца программы, автор счел целесообразным сгруппировать ее в несколько тематических блоков, назвав их темами. Большинство из них подразделяется на несколько подтем., каждая из которых будет предметом отдельного занятия.

Курс рассчитан на 40 часов аудиторных занятий: 26 аудиторных часов выделены для чтения лекций, 14 часов - для проведения семинаров.

В процессе подготовки студентам наряду с аудиторными занятиями необходимо проделать определенный объем самостоятельной работы. Для самостоятельной работы отводится 68 часов.

Программа разработана с учетом опыта преподавания автором данной проблематики на факультете ГМУ ГУ-ВШЭ в 2005-06 учебном году, а также ранее на факультете государственного управления МГУ им Ломоносова и институте Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

Оставаясь в рамках утвержденного образца программы, автор счел целесообразным сгруппировать ее в несколько тематических блоков, назвав их темами. Большинство из них подразделяется на несколько подтем., каждая из которых будет предметом отдельного занятия.

II. Тематический план учебной дисциплины.

№	Название темы	Всего часов	Аудиторные часы	Самостоятельная работа
			Лекции	Семинары
1	Предмет, концепция и основные понятия курса.	12	2	2	10
2	Основные теории бюрократии и их историческая эволюция (вкл.4 подтемы)	24	6	2	14
3	Англо-саксонская модель государственной службы (вкл. 2 подтемы)	22	6	2	14
4	Континентальная модель государственной службы (вкл. 2 подтемы)	18	4	2	12
5	Китайская государственная служба	2	2
6	Российская государственная служба (вкл. 3 подтемы).	30	6	6	18
	Итого	108	26	14	68

III. Формы контроля.

Текущий – активность и подготовленность на семинарах, тематические дискуссии – 0,2

Промежуточный –эссе – 0,3

Итоговый – экзамен – 0,5

1У. Базовые учебники.

n  Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М. :Дело, 2000. Руководители авторского колл. , .

n  . Бюрократия для ХХ! века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002

n  Реформа государственной службы Российской Федерации. ( годы). М. Издательский дом ГУ-ВШЕ, 2006.

У. Содержание программы.

Тема 1. Предмет, концепция и основные понятия курса.

Структура и содержание курса: 4 основных теории бюрократии, институты государственной службы в ведущих странах мира, российская госслужба и попытки ее реформирования как венец курса. Предмет изучения – государственная бюрократия в теоретическом и сравнительном планах. Значение курса для будущих работников госаппарата и сферы бизнеса. Задача курса – дать широкое представление об исторических процессах формирования и развития государственной службы в ведущих странах, и через этот сравнительный анализ - о месте России в этих процессах. Personnel Administration как междисциплинарная наука о бюрократии, краткий очерк ее исторического развития и ее специфика в российских условиях. Базовые определения: бюрократии. Бюрократизм – «кривое зеркало» бюрократии, ее негативная сторона. Понятия бюрократизма в буквальном и широком смыслах – в политическом, социальном, организационном и морально-психологическом аспектах. Гипертрофированно негативное отношение к бюрократии в российской истории и современности, примеры этого и отрицательные социальные последствия данного феномена массового сознания. Позитивная историческая роль российской либеральной бюрократии. Определения государственной службы и государственного аппарата. Специфика статусов государственного служащего и его нанимателя. «Особая роль» государства в России и последствия этого. Роль госаппарата в периоды социально-политических перемен – «якорь» или «парус». Реформирование российской госслужбы – существенное необходимое условие построения в России современного демократического государства с эффективной рыночной экономикой.

Литература.

Основная.

n  Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М.: Дело, 2000. Руководители авторского колл. , . Гл 1, с. 9-12, 33-36; гл.2, с. 99-109; гл.4, с. 146-206; гл. 6, 307-310.

Реформа государственной службы в России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь мир, 2003, ч. 3 , гл.1.

. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны. М,\\ Общественные науки и современность,2005, N 6, с. 58-67.

Дополнительная.

Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. М. 2004. Институт права и публичной политики. Т.1, Сс.4-16, 84-142.

. Административная реформа не заменит реформу бюрократии. \\ Главная тема, 3, с.52-73.

Тема 2. Основные теории бюрократии и их историческая эволюция.

Тема 2.1. Веберовско-вильсоновская теория бюрократии.

Макс Вебер и его теория рациональной бюрократии Основные характеристики «идеального типа» бюрократии и кадров по Веберу. Американская - вильсоновская - версия веберовской концепции. Их практическое воплощение и эволюция в государственной службе ряда стран на протяжении ХХ века.

Тема 2.2. Имперская («азиатская») модель бюрократии.

Китайская бюрократия как «идеальный тип» данной модели. Ее историческая эволюция. Идеология легизма как исторически первая теория тоталитарного государства и роль в нем. Неоконфуцианская концепция бюрократии и ее уникальная двухтысячелетняя жизнестойкость. Элементы легистской идеологии у Мао Дзе-Дуна. Отсутствие самой идеи публичной службы – принципиальное отличие от европейских подходов.

Тема 2.3. Марксистская трактовка бюрократии. Ее социал-демократические варианты и эволюция в ХХ веке.

Марксова доктрина бюрократии как «абсолютного зла» - антипод концепции идеальной бюрократии М. Вебера. Основные моменты марксовой критики бюрократии. Ленинское тотально негативное отношение к бюрократии («Государство и революция») и полярное изменение его взглядов после захвата большевиками власти в 1917г. Социал-демократический взгляд на государство и его внутренняя противоречивость. Антибюрократизм в идеологии неомарксистов. Экзистенциалистская, неофрейдистская и популистская критика бюрократии. Современные протесты против международной бюрократии в контексте антиглобализма.

Тема 2.4. Предыстория современной бюрократии в Европе в 17-18вв. Эволюция теории бюрократии в ХХ веке.

Соотношение теоретических концепций и конкретных исторических форм бюрократии. Предтечи современной бюрократии в Европе 17-18 веков. Различия западноевропейской и восточноевропейской бюрократий. Место России в этой классификации. Патронажная система и полуимперская модель. Англосаксонский и континентальный типы бюрократии. Социальные и политические причины господства веберовской модели в первой половине ХХ века. Объективные предпосылки необходимости ее частичной модернизации. Этапы модернизации. Развитие «реалистических» теорий бюрократии. Новый взгляд на «человеческий фактор» организации. Модернизация концепции аполитичной бюрократии. Spoils system и merit system – варианты, история, современность. «Политические назначенцы» и «карьерные бюрократы». Идеология «постбюрократической революции» (поствеберовская модель государственной службы). Изменения 70-80-ых годов. «Трудные времена» для госслужбы. Ведущие тенденции перемен 90-ых годов - «новый менеджеризм» и акцент на этические проблемы госслужбы. «Новозеландско-австралийская» модель новой госслужбы. Этические кодексы. Доводы критиков перемен. Тенденции 2000-ых годов.

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - уч. пособие, М.: Дело, 2000. Руководители авторского колл. , . Гл.1, с.13-33.

n  . Бюрократия и государство. М. ИГП РАН, 1996, с. 5-17

n  M. Weber (1946) Bureaucracy \\ . From Max Weber: Essays in Sociology. N. Y. Oxford University Press, pp.1

Дополнительная.

n  Макаренко бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов/н/Д. Изд-во Ростовского университета. 1985.

n  Переломов. и легизм в политической истории Китая. М. «Наука»,1981.

n  Иметь или быть. М. :Прогресс,1990.

n  Peters G. (1990)The Politics of Bureaucracy. N. Y. Longman Inc.

Kamenka E. (1990) Bureaucracy. N/Y, L. Basil Blackwell. 1990.

n  Kettl D. (2000).The Global Public Management Revolution. Washington. Brooking Institution Press.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: Весь мир. 2003. С. 23-43.

n  Оболонский и государственное управление. М.:Наука, 1987.

n  Оболонский аспекты регулирования государственной службы.// Общественные науки и современность, 2004, No. 5.

Тема 3. Англо-саксонская модель государственной службы.

Тема 3.1. Гражданская служба Великобритании.

Предыстория. Влияние британской политической традиции, культуры и прецедентной правовой системы на особенности гражданской госслужбы. Реформа Норткотта-Тревельяна - исходный момент формирования современной бюрократии. Введение системы экзаменов. Критика системы и фултонский доклад 1968г. Первые шаги правительства М. Тэтчер по модернизации системы госслужбы. Программа «следующие шаги» - радикальное изменение основ госслужбы. Ее плюсы и минусы Семь принципов стандартов поведения в публичной сфере. Ценности гражданской службы и их квазинормативное закрепление. Лейбористская программа «Modernizing Government» и современное состояние английской госслужбы.

Тема 3.2. Государственная служба США.

Предыстория и культурно-историческая специфика американской госслужбы. Господство spoils system. Ее суть, роль и последствия. Pendlton Act 1883г. и переход к формированию государственной службы на основе merit system. Hatch Act 1939г. и политические ограничения правового статуса чиновничества. Законодательство о и жаловании служащих и классификации государственных должностей. Закон 1978г. о государственной службе и начатая им реформа - шаг на пути демократизации и децентрализации госслужбы. Служба высших руководителей (СВР) и механизмы селекции высших управленческих кадров. Современная система органов управления госслужбой США. Новейшие подходы к реформированию госслужбы. Гора и ее концепция «Reinventing Government». Whistleblowing - служение общественным интересам или донос на коллег? Механизмы правовой защиты от служебной дискриминации. Административная мораль и акцент на этику служащих как одно их главных направлений ее реформирования.

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - М.:Дело, 2000. Руководители авторского колл. , , гл. 5, с. 252-289.

-  Оболонский для ХХ1 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002, гл. 3, с. 34-61, гл.4, с.73-141.

Дополнительная.

n  V. Ostrom. (1989). The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa.

n  Rourke F. Bureaucratic Power in National Policy Making. (1990) Boston, Toronto, Little, Brown and Company.

n  Ingraham P., Kettl D. (1992). Agenda for Excellence: Public Service in America. Washington, Brookings Institution.

n  В. Остром. Смысл американского федерализма. М. «Арена»,1993.

n  Niskanen W. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine Atherton.

n  Gore A. (1993). From Read Tape to Results. Report of the National Performance Review.

n  Kettl D., Ingraham P.... Civil Service Reform. Building a Government That Works.( 1996). Washington.

n  Kettl D. The Global Public Management Revolution. (2000). Washington. Brookings Institution.

n  The State of Governance in America (2000). \\«Brookings Review». 2000, Winter.

n  Savoie D. (1995). Thatcher, Reagan, Mulroney. Pittsburg: University of Pittsburg Press.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М.:Весь мир, 2003.

n  Этика публичной сферы. Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М. ИППП. 2001; 2-е, дополненное издание 2005.

n  Modernising Government. Presented to Parliament by the Prime Minister and the Minister for the Cabinet Office by Command of Her Majesty, (1999) London.

n  Dowding KThe Civil Service. London, Routledge.

n  Deanleavy P. (1991). Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, UK: Harvester Wheatsheaf.

n  Hood C, Lodge M. (2006). The Politics of Public Service Bargains. Oxford University Press.

n  Kavanagh D., British Politics (2006). Oxford University Press (the 5th edition).

n  Pierson C. (2006). The Modern State. L.

n  Cabinet Office (2004). Civil Service Reform: Delivery and Values. www. cabinet-office. gov. uk/agencies-publicbodies.

n  Осавелюк государственные органы зарубежных стран. М.: Юрист,1998.

n  Оболонский служба Великобритании. \\ «Государство и право». 1996, 5.

n  Оболонский служба США: история и современность. \\ Там же.1999, 4.

Тема 4. Континентальная модель государственной службы

Тема 4.1. Государственная служба Франции.

Французская администрация - классический образец континентальной системы госслужбы. Предыстория. Концепция «закрытой» административной карьеры - ее достоинства и недостатки. Что важнее – стабильность или гибкость? Организационно-правовая база французской госслужбы после реформы 1983-84г. Структура управления французской госслужбой и структура чиновничества. Правовой статус чиновника. Неформальные (корпоративные) аспекты госслужбы и административной культуры. «Новые времена» - кризис легитимности и поиски выхода из него. Коррупционные скандалы и падение престижа государства в массовом сознании. Негативные последствия задержки реформ на примере Франции.

Тема 4.2. ФРГ - эталон континентальной модели чиновничества.

Пруссия - родина современного чиновничества. Доконституционный период германской госслужбы. Высокий престиж германского чиновничества. Чиновничество в Веймарской республике. Судьба чиновничества в нацистской Германии, в период денацификации и при объединении Германии. Принцип пожизненного назначения - основа статуса немецкого чиновника. Органы управления государственной службой в современной Германии. Условия и этапы зачисления на постоянную государственную службу. Классификация чиновничества и условия прохождения служебной карьеры. Правовой статус чиновника. Дисциплинарная ответственность. Административная юстиция как институт правового контроля над чиновничеством.

Литература.

Основная.

n  Государственная служба: комплексный подход. М.:Дело, 2000. Руководители авторского колл. , . Гл.5, с.206-250.

Дополнительная.

n  Мэннинг Н, Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: Весь мир, 2003.

n  Оболонский служба Франции. Там же.2000, 11.

n  Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российско-французская серия: информационно-учебные материалы. М. Посольство Франции. 1994.

n  Pollitt C. and Bouckaert G. (2004). Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford University Press.

Тема 5. Госслужба в КНР.

Историческая преемственность. Госслужба в период «культурной революции». Процессы реформ в 90-е годы – их двойственная идеология. Однопартийность и эффективность госаппарата. Закон о государственной службе 2005г. – ограниченные новации в системе госслужбы. Коррупция и репрессивные попытки борьбы с ней.

Литература.

Основная.

Государственная служба: комплексный подход. М.:Дело, 2000. Руководители авторского колл. , . Гл 5, с.290-307.

Дополнительная.

- Копков служба в КНР. М. 2003.

n  Переломов. и легизм в политической истории Китая. М.: Наука, 1981.

Тема 6. Российская государственная служба.

Тема 6.1. Гражданская государственная служба в дореволюционной России.

Предыстория - разрядные списки - «номенклатура» допетровской России. Табель о рангах 1722г. Ее структура. Роль чина в политической и административной культуре России. Влияние достоинств и недостатков Табели о рангах на историческое развитие России. Внетабельное чиновничество. Борьба вокруг принципов выслуги, сословности и квалификации в течение Х! Х века и ее политико-культурный смысл. Попытка введения системы экзаменов и ее неудача. Неоднократные попытки отмены Табели. Коррупция и ее политические, экономические и организационные причины. Либерализация российской бюрократии при Александре II, ее позитивная роль в реформах и последующая судьба. Отмена системы чинов.

Тема 6.2. Госслужба в СССР.

Отмена специального статуса чиновничества. Этапы замены буржуазного аппарата советским. Беспрецедентный рост аппарата и его причины. Правовая незащищенность советского чиновничества. Система партийной номенклатуры как ухудшенный вариант spoils system. Система привилегий как неправовая форма управления чиновничеством. Аппаратные попытки совершенствования советской системы и их неудача. Неоднозначная историческая роль советского государственного аппарата.

Тема 6.3. Постсоветское российское чиновничество и попытки его реформирования.

Противоречивые тенденции развития госслужбы в постсоветский период. Неадекватность унаследованной административно-командной бюрократической системы потребностям рыночной экономики и гражданского общества. Причины ухудшения работы госаппарата в 90-е гг. Закон 1995г. «Об основах государственной службы РФ» как отражение борьбы прогрессивных и консервативных взглядов на ее модернизацию. Парадокс возрождения «Табели о рангах». Проблема коррупции. Постсоветское чиновничество с позиций теории бюрократии. Насущная необходимость, предпосылки реформирования и перспективы реформы. Пять «раундов» попыток реформирования государственной службы в постсоветский период. Основной вектор реформы - от «государевой» службы к публичной. Принципы реформы. Стратегия и тактика реформы. Цена реформы и цена ее отсрочки. Факторы, работающие «за» и «против» реформы. Начало практических реформ госслужбы в 2000-е гг. Формирование правовой базы реформ.

Литература.

Основная.

- Государственная служба: комплексный подход - М.: Дело, 2000. Руководители авторского колл. , , гл. 2, с. 43-110, гл. 7, с307-326.

- Оболонский для ХХ1 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002, гл. 5, с.141-163, заключение, с. 164-165.

Реформа государственной службы в России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М. :Весь мир, 2003.

Реформа государственно службы Российской Федерации. ( годы). М. Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2006.

Дополнительная.

Шепелев. мир России ХУ111- начало ХХ века. СПб, Наука, 2001.

Шепелев. , мундиры, ордена. Л., Наука, 1991.

Лотман. о русской культуре. СПб, «Искусство - СПБ», 1994, с.18-46.

Зайончковский аппарат самодержавной России в Х1Х веке. М, :Мысль, 1978.

Партократия. Амстердам, «YMKA-Press», Париж.

Восленский \\ Новый мир, 1990, N 12.

Восленский класс Советского Союза. М. 1991.

Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. М. 2004. Институт права и публичной политики. Т.1.

, , Соколов свою историю. М.: Колибри, 2006.

УI. Вопросы для оценки качества освоения дисциплины

1. Понятия государственной службы, госаппарата, кадров.

2.   Понятия бюрократии и бюрократизма.

3.   Общая характеристика «науки о бюрократии» и ее специфика в России.

4.   Роль госаппарата в эпоху реформ.

5.   Основные теоретические трактовки бюрократии.

6.   Основные черты веберовской концепции бюрократии.

7.   «Идеальный тип» государственного служащего по М. Веберу.

8.   Критика бюрократии в работах К. Маркса и .

9.   Противоречия между теорией и практикой отношения к госаппарату у социалистов и социал-демократов.

10. Неомарксистская, экзистенциальная и неофрейдистская критика бюрократии.

11. Основные черты имперской модели бюрократии.

12. Китайская бюрократия как воплощение имперской модели.

13. Эволюция теории бюрократии в ХХ столетии.

14. Изменения в подходе к кадрам государственной службы в конце ХХ века - «постбюрократическая революция» и ее идеология.

15. Концепции «нового менеджеризма» и «этизации» госслужбы.

16. Модернизация принципа аполитичности госслужбы.

17. «Политические назначенцы» и «карьерные бюрократы».

18. Патронажная система, spoils system и merit system.

19. Квалификационные экзамены как механизм кадровой политики.

20. Формирование бюрократической модели управления в Европе.

21. Континентальный и англо-саксонский типы государственной службы, их связь с соответствующими правовыми системами.

22. Исторические особенности российской бюрократии.

23. Этапы формирования гражданской службы в Великобритании.

24. Реформа английской гражданской службы в 80-90 годы ХХ века.

25. Правовая и культурно-историческая специфика государственной службы в США.

26. Pendleton Act и другие законы, заложившие основу современной американской госслужбы.

27. Hatch Act и принцип аполитичности американского чиновничества, его эволюция в последние десятилетия ХХ века..

28. Демократизация и децентрализация американской госслужбы в конце 70-ых годов.

29. Служба высших руководителей и механизмы отбора управленческих кадров.

30. Комиссия вице-президента А. Гора и направления модернизации госслужбы США в 90-е годы.

31. Основные черты французской системы администрации.

32. Существо концепции пожизненной административной карьеры, ее достоинства и недостатки.

33. Понятие чиновника и его отличие от других видов госслужащих по французскому праву.

34. Правой статус чиновника и прохождение госслужбы по французскому законодательству.

35. Историческая специфика и эволюция германской государственной службы.

36. Особенности правового статуса чиновника и прохождения госслужбы в ФРГ.

37. Германская административная юстиция как институт гражданской защиты.

38. Кадровая политика в КНР - история и современность.

39. Государственная служба в дореволюционной России.

40. Табель о рангах и попытки ее отмены в Х1Х веке.

41. Роль чина, принципов выслуги и сословности на госслужбе в политико-правовой культуре России.

42. Российская либеральная бюрократия, ее историческое значение и судьба.

43. Чиновничество в СССР - правовой и социальный статусы.

44. Существо и социальные последствия системы номенклатуры.

45. Основные тенденции развития государственной службы в России в 90-е годы - начале ХХ1 века.

46. Современное российское законодательство о государственной службе РФ (Законы «О системе государственной службы в РФ» 2003г., «О государственной гражданской службе РФ» 2004г., подзаконные акты, региональное законодательство).

47. Различные подходы к модернизации современной российской госслужбы и современная ситуация с ее реформированием.

48. Принципы и содержание стратегии перехода от «государевой» службы к публичной.

49. Кодекс поведения государственного служащего - соотношение в нем правовых и этических начал.

Автор программы