О практике размещения и реализации государственного заказа
и роли системы торгово-промышленных палат в ее совершенствовании
Система планирования и размещения государственного заказа, обеспечения исполнения государственных контрактов является необходимым элементом модернизации экономики, условием достижения долгосрочных целей социально-экономического развития страны.
С 2006 по 2009 годы объем госзаказа увеличился с 1,9 до 4,2 триллиона рублей. Экономия бюджетных средств за три года составила более 500 миллиардов рублей. В 2008 году все заказчики всех уровней провели 9,5 миллиона торгов по размещению госзаказа. Ежедневно в системе государственного заказа заключается более 1 тысячи контрактов.
Объем госзакупок в 2010 году оценивается Министерством экономического развития Российской Федерации в 5 триллионов рублей или 15 процентов ВВП.
По мере накопления опыта Федеральный закон от 01.01.01 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Закон ) неоднократно корректировался в связи с тем, что практика его применения выявляла проблемные вопросы, которые потребовали законодательного решения.
Так, предусмотрено введение с 1 января 2011 года единого сайта для размещения информации о государственных и муниципальных закупках, что позволит привлечь к участию в торгах более широкий круг лиц и будет способствовать развитию конкуренции.
Уточнены случаи, когда возможно изменение цены контракта. Введена аукционная форма размещения заказов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений. При этом предусмотрено право заказчика устанавливать дополнительное требование к участникам аукциона, если цена контракта составляет 50 миллионов рублей и более – это наличие за последние пять лет опыта выполнения аналогичных работ.
Введены нормы по учету квалификационных требований при проведении конкурса. Конкурсная комиссия вправе при оценке квалификации участника учитывать его деловую репутацию, наличие у него опыта выполнения работ, оказания услуг, производственных мощностей, технологического оборудования, образования у работников организации.
В качестве антикризисной меры в 2008 году установлена возможность введения Правительством РФ преференций отечественным производителям и поставщикам, на период до конца 2009 года установления случаев снижения цены контрактов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, заключенных до 1 января 2009 года, а также размер и порядок такого снижения.
В 2009 году в Закон были внесены изменения в части совершенствования процедуры проведения электронных аукционов и пр.
Уполномоченным органом по осуществлению контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд является Федеральная антимонопольная служба.
По данным ФАС России, в 1 полугодии 2009 года выявлено более 23 тыс. нарушений. Это 68% от годового уровня 2008 года. Органами ФАС России в 1 полугодии 2009 года было рассмотрено по существу 8113 жалоб, обоснованными признаны 4007 жалоб, что составляет 49%. По результатам рассмотрения жалоб выдано 3780 предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов.
Реестр недобросовестных поставщиков в настоящее время насчитывает более 2800 записей.
Анализ показывает, что основными нарушениями, выявленными органами ФАС в процессе рассмотрения жалоб и проведения контрольных мероприятий, являются:
- установление заказчиками противоречащих закону о размещении заказов требований к участникам размещения заказа;
- необоснованный отказ в допуске участников размещения заказа к участию в торгах и запросе котировок;
- необоснованный допуск участника размещения заказа к участию в торгах и запросе котировок;
- выбор заказчиками неправильного способа размещения заказа;
- нарушение порядка заключения контракта или неправомерное изменение его условий;
- несвоевременное размещение (опубликование) предусмотренных законом о размещении заказов протоколов;
- установление порядка оценки, критериев, значимости критериев, противоречащих закону.
Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, комитетами ТПП РФ территориальными торгово-промышленными палатами проводится определенная работа, связанная с совершенствованием практики размещения и реализации государственного и муниципального заказа. Вопросы государственного заказа и электронных торгов обсуждаются на круглых столах и заседаниях комитетов ТПП РФ, в территориальных торгово-промышленных палатах.
В октябре 2007 года на Президиуме Правления ТПП РФ рассмотрен вопрос «Электронные торги: опыт, проблемы, перспективы. Роль торгово-промышленных палат». По его итогам направлено обращение в Государственную Думу по вопросу ускорения и принятия проекта федерального закона № «Об электронной торговле».
Проблема преодоления коррупционных проявлений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд обсуждалась на заседании Правления ТПП РФ 11 ноября 2008 года в контексте обсуждения вопроса об участии предпринимательского сообщества в выполнении Национального плана противодействия коррупции, а также на состоявшейся встрече Президента Российской Медведева с членами Президиума Правления ТПП РФ. Президент РФ поддержал мнение Палаты о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о государственных и муниципальных закупках.
Эффективность обеспечения качества поставок показали результаты деятельности экспертной системы ТПП. За годы экспертному контролю подверглось более 9 тысяч партий продукции общей стоимостью более 17 миллиардов рублей, произведенной более 300 поставщиками. Работы проводились на объектах Минобороны России во всех военных округах и на флотах.
В 2006 году показатели выявленного экспертами некачественного продовольствия от общего числа проверенных партий составили 48,2%, в 2007 году – 9,23%, в 2008 году – 7,9 процента. Показатели по некачественному вещевому имуществу составили соответственно в 2006 году – 27,1%, в 2007 году – 12,3%, в 2008 году – 8,3 процента.
В рамках законодательной инициативы ТПП РФ подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», касающихся осуществления независимой экспертизы на различных стадиях государственных закупок в случае, если сумма контракта превышает 50 миллионов рублей. Законопроект был направлен на согласование в Минэкономразвития России и ФАС России.
Вопросы государственных закупок регулярно рассматриваются на заседаниях комитетов ТПП РФ.
По данным Комитета ТПП РФ по оценке и экономике недвижимости, в последнее время участились случаи недобросовестной конкуренции на рынке услуг по оценочной деятельности, в том числе государственной кадастровой оценке. Отмечены случаи, когда участники конкурса побеждают с предложенной стоимостью выполнения работ 0 руб. или 3 коп. В результате, выполнение указанных работ осуществлялось мелкими оценочными организациями, выигравшими в конкурсе или в аукционе в силу существенного снижения цены без обеспечения надлежащего качества.
На заседании Комитета ТПП РФ по информационному обеспечению предпринимательства рассмотрен вопрос «Практические аспекты проведения электронных торгов по госзаказу. Проблемы и решения», выработанные рекомендации направлены на совершенствование процедур данного способа размещения государственного и муниципального заказа.
Начиная с 2008 года в системе ТПП РФ действует удостоверяющий центр, сформированной на базе НП «Национальный удостоверяющий центр», который во взаимодействии с удаленными центрами регистрации, создаваемыми при территориальных торгово-промышленных палатах, предоставляет сертификаты ключей электронной цифровой подписи предпринимателям и заказчикам для участия в конкурсных торгах.
На состоявшемся расширенном заседании Комитета ТПП РФ по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности рассмотрены вопросы поддержки российских фармацевтических производителей. На заседании обсуждалось состояние и перспективы развития фармацевтической промышленности. Было отмечено, что сегодня в программе ДЛО (ОНЛС) доля импортных лекарственных средств составляет в денежном выражении более 95%. Отмечена необходимость развития конкурентоспособных российских предприятий, способных производить эффективные высокотехнологичные препараты. Принято решение направить обращения в Минэкономразвития России, Минпромторг России и ФАС России о необходимости разъяснений приказа Минэкономразвития России от 5 декабря 2008 года № 000 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд».
Рабочей группой ТПП РФ на основе обобщения и анализа опыта работы территориальных торгово-промышленных палат подготовлены методические рекомендации, которые положены в основу программ повышения квалификации специалистов по указанной проблематике.
Согласно результатам опроса территориальных торгово-промышленных палат деятельностью, связанной с государственными и муниципальными закупками, занимаются 28 ТПП субъектов РФ и 7 муниципальных палат, 18 палат имеют договора и соглашения о сотрудничестве с органами государственной и муниципальной власти в сфере государственных и муниципальных закупок, 27 ТПП оказывают участникам размещения госзаказа информационные и консультационные услуги, включая экспертизу качества продукции (работ, услуг) в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Анализ действующих нормативных актов, практика организации государственных закупок позволили выявить ряд проблем, сдерживающих повышение их эффективности и требующих практического решения:
1. Федеральный закон по причине многочисленных изменений превратился в достаточно сложный документ, допускающий неоднозначность толкований, позволяет использовать лишь менее половины способов закупок, применяемых в международной практике.
2. Законодательство Российской Федерации по-прежнему ограничивает государственных заказчиков в расходовании сэкономленных в результате конкурсных процедур средств на дополнительные закупки по другим видам расходов или направление их на поощрительные цели. Это приводит не только к отсутствию мотивации со стороны заказчиков в проведении процедур размещения заказов с наибольшим эффектом, но и к злоупотреблениям. Нестыковка сроков финансового года и сроков исполнения государственного контракта зачастую приводят к просрочке выплат за произведенную и отгруженную продукцию, выполненную работу или оказанную услугу. Недостаточно широко применяется практика авансирования государственных заказов в рамках реализации долгосрочных контрактов. Решением данной проблемы могут быть изменения в бюджетном законодательстве.
3. Как показывает практика, основанием для возникновения споров в ходе реализации государственных или муниципальных контрактов является, в первую очередь, недостаточно четко, ясно и полно подготовленная документация о торгах или извещения о проведении котировок. Закон не регулирует процедуру подготовки технических заданий, что приводит к фактам их «заточенности» под конкретного поставщика, что требует проведения экспертизы конкурсной документации, особенно в случаях закупок большого объема.
4. По мнению ряда территориальных торгово-промышленных палат, текущая система размещения государственного заказа не позволяет защитить добросовестных участников этого процесса от коррупции со стороны организаторов торгов. В случаях, когда в последний момент появляются дополнения в конкурсную документацию, участникам торгов, не состоящим в сговоре с организаторами, трудно отследить и оперативно отреагировать на появление подобных изменений.
5. Нередко условия конкурса малоэффективны лишь в силу того, что отвечающие за проведение чиновники относятся к этому формально и (или) имеют недостаточную квалификацию в этих вопросах, не обладают необходимой информацией, что говорит о недостатках в системе подготовки специалистов.
6. Достаточно часто предъявляются требования государственных заказчиков о предоставлении избыточной документации для участия в конкурсе. Условия проведения конкурса в определенных случаях составляются (с умыслом или без него) с явными нарушениями антимонопольного законодательства, а конкурсы в ряде случаев проводятся формально. Так, например, отмечались многочисленные случаи размещения на федеральном сайте государственных закупок недостоверной информации с использованием при вводе информации о лотах 1-2 латинских букв, аналогичных по написанию буквам кириллицы (например «с» или «а»). Это приводило к тому, что через поиск на сайте заказ могли обнаружить только компании, вошедшие в сговор с недобросовестным чиновником. Следует отметить, что в настоящее время при размещении информации на официальном сайте www. ***** реализована автоматическая проверка слов, исключающая возможность некорректного использования посторонних символов.
7. Опыт успешных стран подтверждает необходимость активного использования в структуре госзаказа объективных, определенных и закрепленных на уровне федеральных норм квалификационных признаков для участников размещения заказа. К таковым признакам, к примеру, можно было бы отнести наличие у предприятия-поставщика сертифицированных систем менеджмента качества, обеспечения экологических стандартов, и т. д. В этой связи немаловажным фактором снижения эффективности реализации госзаказа является заложенный в критериях оценки заявок на участие в конкурсе приоритет цены контракта над качественными характеристиками продукции. Целесообразно провести корректировку критериев оценки заявок на участие в конкурсе с целью изменения данного соотношения.
8. Участниками торгов отмечается проблема «демпинга» при осуществлении государственных закупок услуг. Это приводит к таким последствиям, как низкое качество выполнения работ; несоответствие результатов выполненных работ реальной рыночной стоимости; создание коррупционных схем.
9. Кроме описанных выше существует проблема намеренного (искусственного) создания условий для затягивания подведения итогов конкурса, в том числе путем подачи апелляций в ФАС России и иные органы. Целью таких действий является получение субподряда и (или) «откупных за отсутствие препятствий».
10. Отмечаются случаи большой задержки (более квартала) при проведении торгов по распределению государственного оборонного заказа, что приводит к сокращению сроков подготовки производства, включая срывы по материально-техническому обеспечению и, как следствие, к ухудшению финансового состояния выполняющего этот заказ предприятия.
11. Одним из действенных инструментов повышения эффективности госзакупок является независимая экспертиза при приемке товаров, работ или услуг, которая в силу беспристрастности, профессионализма, материальной ответственности независимых экспертов способна нивелировать коррупционные проявления в этой сфере. Статья 9, часть 12 Закона предусматривает участие независимых экспертов в приемке товаров. Однако формулировка «вправе привлекать» на практике оказывается нежизнеспособной и позволяет как заказчику, так и поставщику уклоняться от привлечения третьей стороны к независимому контролю товаров, что неизбежно ведет к поставкам некачественной и в ряде случаев опасной для здоровья продукции.
12. При размещении и реализации государственных и муниципальных заказов отсутствует система институциональных мер по поддержке субъектов малого предпринимательства, обеспечивающих защиту их законных прав и интересов. По данным Института управления закупками и продажами им. , доля контрактов, заключенных с малыми предприятиями, по итогам проведенных торгов в Российской Федерации составила в 1 полугодии 2009 года 9,73 % (1 полугодие 2008 года – 17,3%). Доля их стоимости к общей стоимости контрактов по размещенным заказам составила 2,07% (1 полугодие 2008 года – 5,94%). Сегодня на практике отсутствует система эффективного контроля над выполнением установленной квоты по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства. При обсуждении данного вопроса на различных площадках многократно высказывались предложения об исключении верхнего порога квоты для малого бизнеса и увеличении нижнего порога до 15 процентов.
13. Представители малого бизнеса испытывают трудности в связи с низкой доступностью информации о государственных и муниципальных закупках. Экспертный анализ говорит о том, что среди 83 субъектов Федерации лишь 14% сайтов дают возможность собрать информацию об участии малого бизнеса в государственном заказе, 61% региональных сайтов не дают вообще никакой информации об этом. Участниками торгов высказываются предложения о создании отдельной информационной подсистемы для малого предпринимательства на едином сайте госзакупок.
14. Потенциал поддержки малых предприятий также снижается по причине неурегулированности механизмов привлечения субъектов малого предпринимательства в качестве субподрядчиков у основных исполнителей государственных и муниципальных контрактов.
15. Оценка эффективности привлечения малых предприятий к государственным и муниципальным заказам, выявление лучших практик, формирование рейтингов в перспективе должны стать одним из инструментов общей многоуровневой системы мониторинга.
16. Отсутствие единого порядка определения начальной цены контракта, неиспользование заказчиками возможностей разбивать крупные лоты на более мелкие, а также неоднозначная трактовка термина «одноименные товары, работы, услуги» позволяют манипулировать при проведении конкурсов и ограничивать конкуренцию, в том числе участие малого предпринимательства.
17. Следует отметить также, что возможность участия в торгах широкого круга субъектов малого предпринимательства ограничивают довольно значительные суммы денежного обеспечения заявки (до 5%), которые замораживаются на счетах государственных заказчиков и которые бизнес не может направлять на свои нужды. На обращения для целевого пополнения средств в кредитные организации предприятия получают ответ об отсутствии кредитного продукта, «адаптированного на вышеуказанные цели».
18. В ряде регионов Сбербанк России начал реализацию новой программы кредитования для субъектов малого предпринимательства «Госзаказ». Отличительной особенностью кредитного продукта является возможность получения кредитных средств в сумме до 5 миллионов рублей под залог прав требований по контракту. Однако это пока лишь эксперимент, тогда как указанный кредитный продукт необходим повсеместно.
19. Отдельно следует сказать о проблеме распространения положений Федерального закона на государственные компании и корпорации. По данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства объемы заказов Газпрома, РЖД и Сбербанка вместе взятых превышают 10% ВВП, а объемы заказов у государственных корпораций – 2% ВВП. В этой связи поручение, данное Правительству Российской Федерации во исполнение ежегодного Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.01.01 года, о внесении предложений по распространению действия Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на организацию и проведение госкорпорациями закупок товаров (работ, услуг) для их нужд, очень актуально и позволит расширить сферу применения государственного заказа.
