ассистент кафедры
теории государства и права
ВИУ
Некоторые проблемы соотношения актов государственного управления с другими видами нормативно-правовых актов
В науке административного права в содержание государственного управления обычно включаются все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и других органов управления. В частности, понятием «государственное управление» охватываются такие виды государственной деятельности, как распорядительство, контроль и надзор, охрана общественного порядка и обеспечение безопасности в государстве, административно-юрисдикционная деятельность, связанная с разрешением административных споров и привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности. Более узкое значение термина «государственное управление» включает только властную подзаконную деятельность уполномоченных государством органов управления, в частности органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов, принимаемых органами законодательной власти.
Государственное управление в таком понимании составляют 2 вида деятельности:
1) подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц (издание нормативных административно-правовых актов).
2) индивидуальное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей[1] (издание индивидуальных актов).
Нормативные акты, как результат первого вышеупомянутого вида деятельности – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти РФ в процессе управленческой деятельности.
В сфере государственного управления особенно заметна непрерывность правотворческого процесса в силу постоянного развития государства и общества. Этим объясняется большое количество и разнообразие видов нормативных актов, принимаемых в данной области.
Содержание многих правил здесь часто меняется, изменяются санкции за их нарушение и т. п. Так как нормативно-правовые акты выступают в качестве средства установления норм права, их изложения, реализации, изменения и отмены этих норм, а также средства изменения сферы их действия, то и общая масса административно - нормативных актов динамично и интенсивно увеличивается.
Нормативные акты управления не имеют конкретного, т. е. персонифицированного адресата, т. е. распространяются на всех субъектов, совершающих определенные действия в соответствующих сферах регулирования.
Нормативные акты управления являются одним из источников административного права. Ими решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. В частности установлено, что решениям Правительства РФ, имеющим нормативный характер, придается приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность – свидетельство вторичности такого нормотворчества, что, однако, нисколько не умаляет их значимости, которая отражается их содержании.
Анализ действующего административного законодательства РФ и практики его применения выявляет ряд проблем в сфере издания (принятия) и обеспечения действия административно-правовых актов. Наиболее важные проблемы – это отсутствие общего официального (легального) понятия правового акта (как нормативного, так и индивидуального) и нормативного закрепления признаков такого акта. Не урегулированы вопросы о видах нормативных актов, их наименовании и официальной форме издания (принятия); вопросы подготовки нормативных правовых актов Президента РФ, а также актов, принимаемых не федеральными органами исполнительной власти, а иными государственными структурами, обладающими полномочиями в сфере исполнительной власти (Центральным Банком Российской Федерации, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ).
На федеральном уровне отсутствует нормативное регулирование оснований и порядка прекращения действия административно-правовых актов. В частности, необходим исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых нормативные акты управления прекращают свое действие, утрачивают свою юридическую силу.
Некоторые административисты, например, и , видят выход из ситуации в подготовке и принятии соответствующего федерального закона «Об административно-правовых актах (правовых актах управления)».[2]
Несмотря на остроту и важность вышеупомянутых проблем формальной стороны, невозможно не уделить внимание спорным моментам, касающимся сущности и содержания нормативных административно-правовых актов, их места в системе законодательства РФ, вопросам их юридической силы.
В этой связи, в первую очередь, хочется разобраться в соотношении понятий «закон» и «подзаконный нормативно-правовой акт». Эта проблема, по общему признанию, является весьма острой, хотя и существует конституционно закрепленная иерархия нормативных правовых актов. Неоправданно широкая трактовка термина «закон» - когда под законом понимается все законодательство в целом, а также интенсивное развитие ведомственного правотворчества постепенно сформировали неправильный психологический настрой на то, что в первую очередь следует руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными актами.[3]
«Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом – годами не отменяется».[4] (Причины – в отсутствии нормативного регулирования оснований и порядка прекращения действия акта органа государственного управления).
В современном российском государстве «не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства действуют фактически на уровне закона, по существу, подменяют его».[5] А ведь такая практика, к сожалению, существует. В самом правотворчестве и сейчас отсутствует общая ориентация на закон. Например, правительственные акты часто возникают не в русле закона, но в русле указов Президента. Эта и подобные ей ситуации снижают авторитет закона.
Законодательство РФ не содержит нормативной дефиниции понятия «закон», поэтому нередко правоприменитель не может отличить тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления. Хотя иерархия нормативных правовых актов в РФ закреплена, а именно в ч.2 ст.4 Конституции РФ установлено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Т. о. подзаконные нормативные акты не могут им противоречить, а в случае такого противоречия действуют Конституция и законы.
Следует обратить внимание на то, что иерархия нормативных правовых актов в РФ построена зачастую не столько на соподчиненности органов, их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону.
По мнению ,[6] это один из ключевых принципов формирования современной правовой системы РФ, в которой иерархия органов государства не опосредует построение всей правовой системы.
В самом деле, в ст. 10 Конституции РФ закреплена самостоятельность исполнительной власти, которую осуществляет Правительство РФ на основании ст. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ»[7]. В законодательстве нигде не содержится указание на иерархическую подчиненность Правительства каким-либо структурам. Однако, акты Правительства подчинены федеральным законам, принимаемым Государственной Думой Федерального Собрания и одобряемым Советом Федерации, а также нормативным указам Президента РФ. Положение органа в механизме современного российского государства лишь тогда влияет на положение его актов, когда напрямую закреплена подчиненность этого органа вышестоящему (например, федеральных органов исполнительной власти – Правительству РФ).
Анализ данного аспекта соотношения закона и подзаконного акта позволяет нам согласиться с выводом о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в РФ.[8]
Таким образом, наиболее целесообразным в вопросе установления соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативно-правовых актов по отношению к закону; во-вторых, упомянутые в начале статьи, определение оснований и порядка издания, изменения и прекращения действия нормативно-правовых актов органов государственного управления; в-третьих, установление и разграничение предметных сфер регулирования соотносимых актов.
Проблема установления и разграничения предметов ведения особенно интересна при изучении пределов компетенции Президента РФ в трактовке Конституционного Суда РФ. Например, в своей статье[9] приводит такое толкование Конституционным судом норм Конституции РФ, объявляющих Президента главой государства (ч. 1 ст. 80), где Президент рассматривается как реальный глава государства, стоящий над всеми ветвями государственной власти.
Такое толкование нарушает смысл разделения властей и соображения сбалансированного разграничения компетенции, так как конституционную фигуру Президента следует рассматривать как главу исполнительной власти, осуществляющего функции номинального главы государства, но не реального. подчеркивает не просто непонимание Конституционным Судом РФ смысла и сущности разделения властей на законодательную и исполнительную, но прямое стремление подменить конституционный принцип разделения властей принципом организационного единства государственной власти, что выражается в: обладании Президентом «скрытыми полномочиями» (дискреционными полномочиями), что противоречит фундаментальному правовому принципу – государственным органам запрещено все, что прямо не разрешено правом. Во избежание произвола законодатель стремится максимально конкретизировать исчерпывающий перечень властных полномочий государственных органов и должностных лиц.
Из нарушения данных положений вытекает презумпция компетентности Президента: он вправе принимать решения, поскольку принятие этих решений прямо не отнесено к компетенции других органов. Т. е. Президенту разрешено все, что прямо не запрещено.
Таким образом, суммируя заключения , мы можем сделать вывод о нарушении нормативными актами Президента РФ (указами) принципа разделения властей.
Более того, вывод ученого о существовании полномочий Президента издавать неподзаконные указы, т. е. такие, которые фактически имеют силу закона, свидетельствуют о явном вторжении главы исполнительной власти в сферу власти законодательной.
Однако, по словам , «еще более интересно, что Конституционный Суд РФ сформулировал более общую позицию об участии в законодательном процессе главы исполнительной власти».
Таким образом, обнаруживается множество проблем не только в обыденном и профессиональном толковании Конституции и законов, но и в официальном (легальном) толковании норм, регулирующих предметное ведение, разграничение полномочий между органами государственного управления, вопросы содержания и сферы действия нормативных актов, принимаемых ими.
После введения в Российской Федерации должности Президента проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации (в последующем - с федеральными законами), приобрели острую актуальность.
В 1995 году была опубликована работа , в которой на примере соотношения закона и нормативного Указа Президента РФ были предложены несколько подходов к анализу проблемы соотношения предметных сфер закона и указа.[10]
Конечно же, вопросы предметного разграничения и соотношения актов, прежде всего, должны решаться, и частично решаются Конституцией Российской Федерации, но только в общем виде: определена только юридическая сила Конституции РФ и закреплено ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативно – правовых актов и другим источникам права РФ (ч.1 ст.15).
Конституция РФ не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативно-правовых актов, издающегося в РФ.
Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов РФ в общем, виде закреплена в статьях 71-72 Конституции РФ. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативно-правовых актов федерального органа государственной власти Конституции не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, что, несомненно, является серьезным конституционным пробелом, который необходимо восполнить принятием отдельного федерального закона.
Конечно, все проблемы и коллизии являются нарушениями законности, которые приводят к разрыву установленных в Конституции РФ и других законах иерархических и предметных связей, ведут к деформации всей правовой системы РФ. В этом случае право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.
Таким образом, обнаруживается множество проблем, касающихся оснований и порядка издания (принятия) подзаконных нормативно-правовых актов, их наименования, формы, отсутствие нормативных дефиниций основных понятий, процедуры изменения, оснований и порядка прекращения их действия, и самое главное – места в системе законодательства РФ, соотношения с законами и иными правовыми актами. Для преодоления вышеперечисленных проблем необходимо, прежде всего, провести реформы в соответствующем законодательстве РФ.
[1] Машаров деятельность как объект административно-правового регулирования.// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №1.
[2] Административное право и административный процесс: актуальные проблемы./Отв. ред. , . М.: Юристъ, 2004. С. 153-165.
[3] См. Яценко и подзаконный нормативно-правовой акт: соотношение понятий.//Журнал российского права. 2003. №2.
[4] Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации.//Российская юстиция..2001.№5.С.2.
[5] , Студеникина в условиях общественных преобразований.//Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.5.
[6] Иванов аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.// Государство и право. 2004.№8. С.23-29.
[7] См.: Собрание законодательства РФ. 1997. №51. ст. 5712; 1998. №1. ст. 1.
[8] См.: Иванов аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.// Государство и право. 2004.№8. С.23-29.
[9] Блажич разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ.// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №1.
[10] Ст. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации // Вестник межпарламентской ассамблей. 1995. №1. С. 36-41.
