К выступлению Председателя Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан на Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) на тему «Общественный контроль в сфере противодействия корупции и его законодательное обеспечение на федеральном и региональном уровнях (в режиме видео-конференции)
13 мая 2011 г.
Законодательное обеспечение противодействия коррупции в Республике Башкортостан
В Республике Башкортостан противодействие коррупции рассматривается как жизненно важная задача государственных и муниципальных органов власти, всех институтов гражданского общества, а совершенствование антикоррупционного законодательства – в качестве наиболее эффективного инструмента ее реализации. В своей работе мы опираемся на Национальную стратегию противодействия коррупции, утвержденную Указом Президента России от 13 апреля 2010 года, которая, думается, имеет большой потенциал.
Для парламентариев Башкортостана одной из приоритетных задач в законотворческой деятельности было и остается правовое обеспечение антикоррупционного законодательства. С принятием в 1994 году Закона Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией» нами накоплен значительный опыт правоприменительной практики, выработаны механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов и СМИ, общественных институтов. В развитие закона принят целый ряд нормативных правовых актов антикоррупционной направленности, в том числе законы, устанавливающие дополнительные требования к должностным лицам, прохождению государственной службы, регулирующие порядок распределения бюджетных средств, закупки товаров для госнужд. Итоги этой масштабной работы получили широкий и позитивный общественный резонанс.
С 2008 года в республике идет новый этап развития законодательства по противодействию коррупции, катализатором которого явились инициативы Президента Российской Федерации. Образование республиканской Антикоррупционной комиссии, аналогичной Комиссии парламента, утверждение Плана противодействия коррупции в республике позволило приступить к полномасштабной реализации антикоррупционной политики, являющейся составной частью республиканской системы государственного управления. Важно, что эта работа проводится при тесном взаимодействии всех ветвей власти.
Принятый в июле 2009 года закон «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» подвел итоги нашего опыта законодательного регулирования борьбы с коррупцией, определив меры по противодействию коррупции, организационные основы противодействия коррупции и установив полномочия государственных органов и должностных лиц в этой сфере.
Парламент оперативно обеспечил согласование норм федерального и республиканского антикоррупционного законодательства, внеся изменения в законы, касающиеся государственной и муниципальной службы, ввел антикоррупционную экспертизу всех проектов нормативных правовых актов республики. Так, Законом Республики Башкортостан от 1 декабря 2010 года внесено изменение в закон «О статусе депутата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан», которым предусматривается, что депутат Государственного Собрания в установленных Законом случаях и порядке представляет сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Одновременно проводилась экспертиза ранее принятых законов республики, сопровождаемая комплексным правовым и лингвистическим анализом. Кроме выявления коррупциогенных факторов экспертиза стала эффективным инструментом совершенствования всего законодательного массива с точки зрения антикоррупционной оценки. Установлено, что наиболее часто встречающимися коррупциогенными факторами являются широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав, принятие нормативных актов вне пределов своей компетенции, юридико-лингвистическая неопределенность. Экспертиза показала, что значительная часть законов субъектов России принята в сфере совместного ведения на основе и в соответствии с федеральными законами. Поэтому часто выявляются коррупциогенные факторы, имеющие так называемый «навязанный» характер, то есть содержащие их положения воспроизведены из федеральных законов. Поскольку в сфере совместного ведения законы субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам, субъекты лишены возможности самостоятельно устранять такие коррупциогенные факторы.
Президент Российской Медведев заявил, что активное участие гражданского общества является необходимым условием борьбы и успеха в борьбе с проявлениями коррупции. Борьба с коррупцией, заявил он, это прежде всего гражданский контроль. Поэтому парламент Башкортостана много внимания уделяет обеспечению открытости и «прозрачности» своей работы.
Открытость парламента реализуется в ходе публичного и открытого проведения самых разных парламентских мероприятий – «круглых» столов, парламентских слушаний, научно-практических конференций с участием руководителей территориальных формирований федеральных и республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, представителей науки и широкой общественности. Проведение выездных заседаний комитетов парламента в муниципальных образованиях также обеспечивает «прозрачность» работы парламента, общественный контроль.
В повседневную практику работы парламента вошло создание депутатских групп, занимающихся острыми проблемами общественной жизни. Только в последние месяцы образованы группы по осуществлению контроля за своевременностью выплаты заработной платы и ситуации на рынке труда, мониторингу на продовольственном рынке, за исполнением экологического и земельного законодательства и другие, которые привлекают к своей работе представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления и требуют неукоснительного выполнения законодательства. Большой опыт контрольной работы накоплен комиссией парламента по противодействию коррупции.
Позитивное общественное воздействие имеет отлаженная система работы с обращениями граждан, когда информация о недостатках в деятельности того или иного органа власти, учреждения или организации попадает в Государственное Собрание и ставится на контроль до полного их устранения. Кстати, письма и обращения граждан проходят через систему электронного документооборота и управления взаимодействием DIRECTUM для ускорения их обработки. Положительную реакцию имело открытие блога Председателя Государственного Собрания, где публикуются интересные предложения или инициативы граждан, информация о недостатках, по которым принимаются меры депутатского реагирования. Открытое обсуждение готовящихся законопроектов на сайте Государственного Собрания помогает наладить обратную связь с общественностью, повышает качество будущих законов.
Значительно помогает в антикоррупционной деятельности расширение контрольных полномочий парламента. Вошло в практику ежегодное заслушивание отчета о работе Правительства республики, регулярное проведение «Правительственного часа», когда члены Правительства республики отчитываются о своей деятельности на пленарных заседаниях парламента. Высокую эффективность показывают депутатские запросы, обращения Государственного Собрания в тот или иной федеральный орган, к высшим должностным лицам страны по важнейшим вопросам.
Парламент Башкортостана в своей деятельности уделяет важное значение антикоррупционной экспертизе как первой и очень важной стадии борьбы с коррупцией на законодательном уровне.
Так, законом Республики Башкортостан от 5 февраля 2010 года порядок проведения органами государственной власти Республики Башкортостан антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В этой работе активное участие принимают и органы прокуратуры республики. Законодательно установлена обязанность государственных органов Башкортостана направлять в десятидневный срок в Прокуратуру республики для проведения антикоррупционной экспертизы принятые ими нормативные правовые акты по вопросам, касающихся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании;
3) социальных гарантий лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Однако, несмотря на казалось бы разработанную законодательную базу существует ряд определенных проблем, возникающих в ходе проведения антикоррупционной экспертизы. Во-первых, существующая на сегодняшний день методика и правила её проведения мало отработаны. Отсутствует их научное обоснование. Необходимо создание более широкой методики проведения данного типа правовой экспертизы с привлечением ученых-юристов, что позволило бы избежать расширительного толкования и пробелов при проведении экспертизы.
Второй серьезной проблемой является нечеткая регламентация правового статуса эксперта. Согласно приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 01.01.01 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» лицо желающее получить аккредитацию независимого эксперта должно иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет. Таким образом, экспертом в указанной области на сегодняшний день может стать не только лицо, обладающие юридическим образованием, но и любое физическое лицо. В рамках данной проблемы возникает другая – отсутствие единой формы заключения эксперта. И в условиях, когда часть экспертов являются «не юристами», заключения, составленные ими, могут быть ошибочными. Однако, на наш взгляд, данная область исследования должна оставаться междисциплинарной.
В целях дальнейшего совершенствования законодательства об антикоррупционной экспертизе было бы целесообразным законодательно определить механизм согласования результатов различных антикоррупционных заключений по одному и тому же акту (норме), которые подготовлены разными организациями и экспертами. В соответствии с частью 6 статьи 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. Что понимается в данной норме под «установленным порядком» в законе не раскрывается. Полагаю, что имеется в виду принятый в самой организации внутренний акт – правила проведения антикоррупционной экспертизы, в котором указанный механизм преодоления разногласий должен быть отражен. Однако наличие такого внутреннего акта не является обязательным, в связи с чем решение вопроса по разногласиям, скорее всего, будет рассматриваться органом, в адрес которого поступило заключение, по своему усмотрению. Для упорядочения данного вопроса полагаю необходимым более четкое описание механизма устранения разногласий в названном Федеральном законе.
Уже упоминалось, что практика проведения антикоррупционной экспертизы республиканских законов выявила наличие большого числа коррупциогенных факторов, вызванных воспроизведением аналогичных норм федеральных законов. В этой связи было бы полезным проведение комплексной антикоррупционной экспертизы федеральных законов по предметам совместного ведения.
