Правовой анализ сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Пограничной службой Российской Федерации
Адъюнкт МВИ ФПС России ст. лейтенант
Вопросы взаимодействия с приграничными регионами Российской Федерации, их государственной поддержки занимают значительное место в деятельности Правительства Российской Федерации.
В этих целях руководители приграничных субъектов Российской Федерации заключают различные межрегиональные соглашения и создают региональные комиссии. Во многих приграничных регионах реализуются проекты в различных сферах экономической деятельности.
Однако в развитии взаимовыгодного интеграционного сотрудничества имеет место ряд сдерживающих факторов, связанных прежде всего с несоответствием нормативно- правовой базы сторон, недостаточным правовым регулированием возникающих ситуаций на федеральном уровне.
Главы администрации субъектов Российской Федерации ставят вопросы о необходимости выдерживания паритета в отношениях с Пограничной службой России, который способствовал бы эффективному использованию и, главное, развитию экономического потенциала приграничных регионов России.
Учитывая изложенное, полагал бы целесообразно рассмотреть нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, касающиеся сотрудничества с Пограничной службой России.
Для чего необходимо выяснить такое понятием, как сотрудничество.
Согласно Концепции[1], «под сотрудничеством понимают - согласованные действия федеральных органов Исполнительной власти, органов Исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами».
Отсюда следует, что сотрудничество – это целенаправленная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на укрепление взаимодействия.
Таким образом, можно определить понятие взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службы России - как основанную на законах и подзаконных актах, согласованную по целям, методам и времени совместную деятельность этих органов, направленную на выполнение государственной задачи - охрану Государственной границы Российской Федерации.
Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации с Пограничной службой России представлены соглашениями и договорами, рассмотрим некоторые из них.
Так в договоре между Челябинской областью и Пограничной службой говорится, что[2]: «Челябинская область, являясь субъектом Российской Федерации, берет на себя следующие обязательства: обеспечение условия для охраны Государственной границы Пограничной службой России, принимая в этих целях нормативные правовые акты в пределах своей компетенции, предоставлять земельные участки, недвижимость и жилье для нужд Пограничной службы России в установленном порядке, а также контролировать на территории Челябинской области выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе».
Немалую роль играет оказание содействия органами власти в создании органов пограничной стражи в Челябинской области, которое выражается в качественном отборе по различным критериям местного населения и организации взаимодействия казачьих обществ с Пограничной службой России. С учетом изменения политических, экономических и других жизненных сфер на территории области органы власти способствуют совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего охрану Государственной границы (ст. 1 настоящего Договора).
В статье 2 Настоящего договора описываются обязательства Пограничной службы России: «оказание организационно-методической помощи обществам и организациям Челябинской области, занимающимся военно-патриотическим воспитанием призывников и молодежи для службы на территории области и оказание содействию в создании казачьих поселений. На предприятия, организации и учреждения области Пограничная служба России размещает заказы на поставки материально-технических средств».
В Архангельской области Администрация области и Арктическая группа Пограничных войск России заключили договор[3]: О сотрудничестве сторон естественно, как и в любом договоре описываются взаимные обязательства сторон, заключивших договор, во избежание повторений выделю лишь новые моменты, которые не упоминались в предыдущем договоре.
Настоящего договора выделяет такие моменты в деятельности Администрации Архангельской области: «содействие в обустройстве и создании надлежащих условий несения службы и быта личного состава Пограничной службы России и широкого освещения их через средства массовой информации. Оказывает содействие в установлении шефских связей с предприятиями и организациями, учреждениями культуры и искусства, учебными заведениями на территории области».
В свою очередь Арктическая группа обязуется: «оказывать помощь в охране природных ресурсов и предотвращении их незаконного использования и вывоза, в сбережениях рыбных ресурсов и предотвращении их незаконного лова и вывоза и при проведении аварийно-спасательных работ, устранении последствий стихийных и иных бедствий на территории области. Оказывать содействие хозяйственной, промысловой и иной деятельности на Государственной границе, осуществлять профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничников и обеспечивать своевременной информацией на Государственной границе компетентные органы»[4].
Финансирование мероприятий осуществляется за счет средств области и муниципальных образований, предусмотренных в бюджетах.
На территории Астраханской области[5] Администрация области в целях создания развитой инфраструктуры, оказывать разностороннюю помощь по размещению и обустройству органов и войск Пограничной службы России, а также при строительстве и модернизации объектов социально-экономического комплекса области учитывать особенности размещения и функционирования Пограничной службы России. В качестве примера оказание помощи в завершении строительства 108-квартирного жилого дома для офицеров и прапорщиков Оперативно-войскового отдела «Астрахань». Принимать меры и создавать условия для привлечения организаций и коммерческих структур, действующих на приграничной территории, к обустройству и развитию объектов пограничной инфраструктуры и для оказания шефской помощи пограничникам в улучшении социальных и бытовых условий, повышения их культурного и духовного уровня закрепить за пограничными подразделениями определенные предприятия и учреждения (ст.1). Выделять органам и войскам Пограничной службы России земельные участки и водоемы для служебных нужд, а также для организации и ведения подсобного хозяйства; в качестве примера закрепить за Оперативно-войсковым отделом «Астрахань» одно из хозяйств области для обеспечения его соединений и частей сельскохозяйственной продукцией.
В статье 2 Настоящего договора: «являясь полномочным федеральным органом исполнительной власти, Пограничная служба России обязуется: в целях защиты государственной границы Российской Федерации в северной части Каспийского моря на астраханском участке развернуть на территории Астраханской области группировку сил и средств Кавказского особого пограничного округа. Организовать выступления представителей руководящего состава Пограничной службы России и командования Кавказского особого пограничного округа в трудовых коллективах, в средствах массовой информации с разъяснением задач, решаемых на территории области и информированием о складывающейся обстановке. Шефство соединений, частей и подразделений Кавказского особого пограничного округа над дошкольными и школьными учреждениями оказывать путем выделения инструкторов для проведения военно-патриотической работы в подшефных организациях».
Рассматривая в данной статье соглашения, которые создаются с целью раскрытия и дополнения существующих договоров между Пограничной службой России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На территории Мурманской области учитывается накопившийся опыт взаимодействия, шефства и с целью развития прямых связей между предприятиями и организациями (учреждениями) Мурманской области и воинскими частями Арктического регионального управления Пограничной службы России и осознания необходимости объединения усилий, направленных на укрепление российской государственности, согласились о нижеследующем[6]. Арктическое региональное управление берет на себя следующие обязательства: выполнять все функции, обеспечивающие надежную охрану государственной границы Российской Федерации и поддерживать высокую боевую готовность и выучку личного состава всех частей и подразделений АРУ. Обеспечить неукоснительное соблюдение мер по сохранности биоресурсов, развивать шефство между военными комиссариатами муниципальных образований в оформлении информационных материалов, посвященных пограничной службе в частях Заполярья и Арктики, проведения мероприятий с призывниками и оказании помощи ветеранам. Содействовать средствам массовой информации Мурманской области в организации их работы в органах и войсках Пограничной службы России в целях освещения служебно-боевой деятельности АРУ службы военнослужащих, призванных из Мурманской области (ст. 1).
В свою очередь Администрация Мурманской области обязуется: «участвовать в решении вопросов поддержания высокой боевой готовности соединений и частей АРУ и способствовать качественному выполнению задач по охране биологических ресурсов в Баренцевом и Белом морях. На безвозмездной основе оказывать помощь в обеспечении ГСМ и запасными частями для кораблей и авиации АРУ, в приобретении медицинского имущества и обучении офицеров медицинской службы на базе лечебных учреждений. Оказывать содействие в создании на базе ГТРК «Мурман» видеофильмов и специальных программ о жизни и деятельности частей АРУ и материальную помощь в выпуске газеты «Пограничник Арктики» и других печатных изданий, посвященных истории и развитию пограничных войск на территории Мурманской области, направленных на патриотическое воспитание молодежи (ст. 2)».
Совместные вопросы, которые будут решать стороны: «обеспечение защиты прав и социальных льгот военнослужащих АРУ Пограничной службы России и членов их семей, а также трудоустройства и медицинского обслуживания военнослужащих, уволенных в запас Пограничной службы России. Привлечение предприятий производителей к участию в конкурсах для организации поставок материальных средств (лесопродукции для строительства и ремонта жилья, офисной и квартирной мебели, столярных изделий, изделий предприятий легкой промышленности) в части АРУ Пограничной службы России (ст. 3)».
Основными направлениями содействия сторон считать согласно статье 4 Настоящего договора: «установление прямых связей и контактов между соответствующими структурами в области культуры и искусства, проведение фестивалей, конкурсов, выставок, а также творческих встреч с мастерами искусств и деятелями культуры; организации шефских коллективных посещений военнослужащими концертов и спектаклей профессиональных и художественных коллективов и исполнителей; проведение совместных научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов» по проблемам культурно-досуговой работы в современных условиях».
Основными путями совершенствования взаимодействия в информацинной сфере считать:
«1. Проведение совместных пресс-конференций, брифингов и рабочих встреч с представителями средств массовой информации по вопросам сотрудничества сторон.
2. Целевые выезды представителей Администрации, средств массовой информации в воинские части АРУ Пограничной службы России.
3. Широкое освещение в печати благотворительных и других мероприятий и акций, проводимых Администрацией Мурманской области, муниципальных образований, предприятий и организаций»[7].
Как уже видно из анализа первого соглашения, помимо взаимных обязанностей сторон, стороны пытаются выявить совместные вопросы, основные направления и пути совершенствования взаимодействия в сотрудничестве, в отличие от анализа договоров, где показываются только обязанности сторон.
В городе федерального значения Санкт-Петербурге: «исполненные желанием продолжать добрые исторические традиции взаимодействия Администрация Санкт-Петербурга и Пограничная служба России заключили следующее соглашение[8]: Пограничная служба России согласилась: принимать активное участие в военно-патриотическом и нравственном воспитании молодежи, по согласованию с Администрацией организовать шефство над рядом детских домов, интернатов и школ муниципальных образований города. В соответствии с законодательством Российской Федерации, правовыми актами Пограничной службы России рассмотреть вопрос о возможности присвоения одной из пограничных застав Мургабского пограничного отряда Пограничной группы Пограничной службы Российской Федерации в Республике Таджикистан имени Санкт-Петербурга. Оказывать помощь средствам массовой информации в освещении вопросов службы, муниципальным образованиям города в ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф и военным комиссариатам муниципальных образований города в оформлении стендов о пограничниках, проведение различных мероприятий с призывниками»[9].
Администрация Санкт-Петербурга в свою очередь (ст. 3) «примет участие в решении вопросов обеспечения служебно-боевой деятельности Пограничной службы России и Пограничной группы в Республике Таджикистан и окажет помощь в обеспечении Пянджского и Мургабского пограничных отрядов в Республике Таджикистан (культурно-досуговым, медицинским, спортивным имуществом, средствами связи и вычислительной техники, продуктами питания, мебелью и др. имуществом). Окажет помощь в организации летнего отдыха детей военнослужащих и поступления в учебные заведения Санкт-Петербурга на льготных основаниях».
Стороны совместно будут решать вопросы и содействовать (ст. 4-5): «реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих; привлечению организаций к участию по размещению заказов на поставки товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации; трудоустройства граждан и членов их семей, уволенных с военной службы; организацию взаимодействия соединений, частей и подразделений Пограничной службы России, дислоцированных в Санкт-Петербурге, с образовательными учреждениями, трудовыми и творческими коллективами города. Установлению прямых связей и контактов между организациями культуры и искусства Санкт-Петербурга с целью оказания методической и практической помощи в развитии самодеятельного художественного творчества и организации досуга среди военнослужащих и членов их семей; проведению фестивалей, конкурсов, смотров, выставок, а также творческих встреч с мастерами искусств и деятелями культуры; организации коллективных посещений военнослужащими музеев, концертов, спектаклей; проведению по мере необходимости совместных научно-практических конференций, круглых столов, семинаров по различным вопросам взаимодействия».
В целях совершенствования взаимодействия сторон необходимо процитировать следующие мероприятия (ст. 6 Настоящего договора): «совместные пресс конференции, брифинги и рабочие встречи; целевые выезды представителей средств массовой информации в подразделения Пограничной службы России и широкое освещение жизни и быта военнослужащих в средствах массовой информации».
Таким образом, подводя итог рассмотрению договоров Челябинской, Архангельской и Астраханской областей, а также соглашений Мурманской области и города Санкт-Петербурга о сотрудничестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службы России, можно выделить некоторые тенденции в развитии сотрудничества между ними, которые выражаются во взаимных обязательствах.
Во-первых, в правовой сфере органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязуются:
- оказывать помощь в реализации пограничной политики;
- создавать необходимые условия для охраны государственной границы, путем принятия различных нормативно-правовых актов;
- способствовать совершенствованию федерального, местного и регионального законодательства, регламентирующего охрану государственной границы.
Пограничная служба России в свою очередь обязуется:
- привлекать местное население к охране государственной границы в соответствии с законодательством;
- осуществлять профилактику правонарушений;
- обеспечивать своевременной информацией, обстановкой на государственной границе Российской Федерации органы государственной власти и органы управления субъектов Российской Федерации;
- издавать правовые акты и осуществлять профилактику правонарушений на Государственной границе согласно компетенции.
Во-вторых, в территориальной сфере, в соответствии с законодательством Российской Федерации, выделять Пограничной службе России земельные участки и водоемы для служебных необходимостей, а также для организации и ведения подсобного хозяйства.
В-третьих, в экологической сфере Пограничная служба России обязуется:
- оказывать помощь в охране природных ресурсов;
- оказывать помощь в сбережении рыбных ресурсов;
- оказывать помощь при ликвидации последствий стихийных бедствий и при проведении аварийно-спасательных работ;
- содействовать в выявлении лесных пожаров и их ликвидации.
В-четвертых, в культурно-воспитательной сфере органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязуются:
- способствовать организации шефских связей;
- объяснять через средства массовой информации значимость задач, решаемых Пограничной службой России, примеры шефской помощи и формирование условий для дружеских отношений между жителями и пограничниками.
Пограничная служба России обязуется:
- оказывать организационно-методическую помощь обществам и организациям, занимающимся военно-патриотическим воспитанием призывников и молодежи;
- организовывать выступления представителей руководящего и личного состава, ветеранов Пограничной службы в трудовых, учебных коллективах и средствах массовой информации;
- оказывать содействие созданию казачьих поселений и усилению взаимодействия с ними.
В-пятых, в финансово-экономической сфере органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязуются:
- содействовать в обустройстве, создании надлежащих условий службы, быта и обеспечения пограничников, членов их семей;
- выделять жилье сотрудникам Пограничной службы России;
- принимать меры к привлечению организаций и коммерческих структур к обустройству и развитию объектов пограничной инфраструктуры, также закреплять за пограничными подразделениями определенные предприятия и учреждения;
- оказывать помощь в вопросах социальной защиты.
Пограничная служба России размещает заказы на поставки материально-технических средств на предприятия.
Помимо взаимных обязательств, можно отметить основные направления сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службы России:
- реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих; привлечения организаций к участию по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- трудоустройство граждан и членов их семей, уволенных с военной службы;
- установление прямых связей и контактов между организациями культуры и искусства с целью оказания методической и практической помощи в развитии самодеятельного художественного творчества и организации досуга среди военнослужащих и членов их семей;
- проведение фестивалей, конкурсов, смотров, выставок, а также творческих встреч с мастерами искусств и деятелями культуры;
- организация коллективных посещений военнослужащими музеев, концертов, спектаклей; проведение по мере необходимости совместных научно-практических конференций, круглых столов, семинаров по различным вопросам взаимодействия.
Основными путями совершенствования взаимодействия считать:
1) проведение совместных пресс-конференций, брифингов и рабочих встреч с представителями средств массовой информации по вопросам сотрудничества сторон;
2) целевые выезды представителей Администрации, средств массовой информации в воинские части Пограничной службы России;
3) широкое освещение в печати благотворительных и других мероприятий и акций.
В целях координации деятельности по выработке пограничной региональной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления создаются в каждом субъекте Координационные советы, их основные задачи определяются в Положениях[10], к ним относятся:
- подготовка предложений органам государственной власти по созданию условий для защиты государственной границы;
- подготовка рекомендаций по вопросам, возникающим в связи с обстановкой на приграничных территориях;
- подготовка предложений по созданию условий для участия граждан на добровольных началах в охране государственной границы;
- участие в решении задач по привлечению молодежи для службы в органах и войсках Пограничной службы России;
- разработка предложений по проектам законодательных актов по вопросам защиты интересов Российской Федерации на государственной границе, территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации; подготовка предложений к заседаниям Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по пограничной политике.
По мнению , если соответствующим образом организовать и наладить взаимное сотрудничество и воспитать у населения в приграничных регионах неприятие милитаризма, то вероятность скатиться в огненную купель войны и даже локального вооруженного конфликта станет ничтожна мала. Жизнь показала – пограничное сотрудничество следует рассматривать как важное средство создания региональных зон безопасности в пограничной сфере. С некоторыми регионами нас объединяют общие заботы и проблемы[11].
Местные органы власти и администрации регионов активно помогают пограничникам в охране границы на труднодоступных и отдаленных направлениях, в строительстве, обеспечении, отборе и подготовке кадров для Пограничной службы России. Пограничная служба России заключила со многими приграничными субъектами Российской Федерации договоры и соглашения по оказанию помощи, указанные выше.
По ряду позиций пограничные подразделения находятся на дотации приграничных субъектов Российской Федерации, от которых безвозмездно получено 120 миллиардов рублей.
Так совершенно справедливо отмечает: «Для меня совершенно ясно, что не субъективные причины, а обстоятельства объективного характера выдвинули Федеральную пограничную службу на роль координатора деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Жизнь показала: на границе должен быть один хозяин – государство»[12].
Не будет преувеличением сказать, что из всех так называемых «силовых структур» Пограничная служба Российской Федерации больше всех прочувствовала на себе бурные перемены последних лет: роспуск «Варшавского договора» и распад СССР, изменение экономической и политической системы страны, шоковые реформы и кровавые вооруженные конфликты вокруг и внутри России, а также бюджетно-финансовый кризис и административную неразбериху в Москве и курсовые зигзаги российских политиков в ближнем и дальнем зарубежье.
Во-первых, государственная граница – главный объект ее деятельности – с распадом СССР не только не сократилась по протяженности, но в силу конфигурации территории Российской Федерации даже несколько удлинилась.
Во-вторых, почти четверть протяженности этой границы раньше была чисто административным разграничением между РСФСР и другими Советскими республиками, она не обустроена и никак не защищена, а местами даже демаркирована.
За пределами России - на западе, юге и юго-востоке - остались лучшие по оборудованию участки границы, тыловая инфраструктура, городки, большая часть техники, проживающие на местах кадры и личный состав.
В некоторых районах обустройство новой российской границы началось, причем в одностороннем порядке (по Кавказскому хребту с Грузией, с Балтийскими странами).
А кое-где пограничникам приказывают (вопреки действующему законодательству) прикрывать и внутренние административные границы России - как на стыках Дагестана, Ингушетии и Ставрополья с мятежной Чечней.
В-третьих, положение во многих приграничных районах теперь не менее, а гораздо более нестабильно и опасно, чем в годы холодной войны, когда главной общей заботой была угроза ядерной катастрофы. Хлынул большой поток контрабанды, наркотиков, оружия, в Чечне и Таджикистане ведутся непосредственно боевые действия.
В связи с возникшими политическими ситуациями, нестабильностью экономической системы в стране возник поток миграции. Если 10 лет назад в СССР пересекало границу в обоих направлениях до 5млн. человек в год, то сейчас - свыше 80 млн. А численность контрольно-пропускных пунктов не соответствует такому пропускному режиму.
И, наконец, в-четвертых, из всех силовых структур Пограничная служба находится в самом плохом положении в плане финансирования по отношению к ее объективным потребностям.
Таким образом на современном этапе развития на приграничных, отдаленных территориях нашей России Пограничная служба остается одна, в качестве единственной государственной структуры, обозначающей российскую государственность. И поэтому вопросы взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются очень важными и актуальными.
[1] См.: Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации:. Утв. распоряжением Правительства РФ от 9.02.2001 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - . – Ст. 1.
[2]См.: Договор о сотрудничестве между Челябинской областью и Федеральной пограничной службой РФ от 01.01.01 г. // Сб. законодательства управления правового обеспечения №4.
[3]См.: Договор о сотрудничестве между Администрацией Архангельской области и Арктической группой Пограничных войск ФПС России по вопросам охраны Государственной границы РФ на территории Архангельской области от 01.01.01 г.
[4] См.: Там же. - Ст. 3.2.
[5] См.: Договор о сотрудничестве между Астраханской областью и ФПС РФ от 01.01.01 г. // Сб. законодательства управления правового обеспечения №4.
[6]См.: Соглашение о сотрудничестве между Администрацией Мурманской области и Арктическим региональным управлением ФПС РФ от 7 февраля 2000 г.
[7] См.: Ст. 5. Соглашения о сотрудничестве между Администрацией Мурманской области и Арктическим региональным управлением ФПС РФ от 7 февраля 2000 г.
[8] См.: Соглашение о сотрудничестве в социальной и культурной сферах между ФПС РФ и Администрацией Санкт-Петербурга от 2001 г. // Сб. законодательства управления правового обеспечения №4.
[9] См.: Там же. – Ст. 2.
[10]См.: Положение о Координационном совете по пограничной политике при Администрации Архангельской области от 4 октября 1999 года и Положение о Координационном совете Чукотского Автономного округа по пограничной политике от 01.01.01 г. № 000.
[11] См.: На переломе. Записки русского генерала. - М.: Современный писатель, 1998. - С. 179.
[12] См.: На переломе. Записки русского генерала. - М.: Современный писатель, 1998. - С. 197.
