РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА НАУКИ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
канд. экон. наук, доцент, руководитель Центра инновационных компетенций
и информационной политики САФБД (Новосибирск)
Научные учреждения СССР по праву были гордостью страны, однако они ориентировались на нужды оборонно-промышленного комплекса и еще с 1970-х гг. теряли позиции по многим направлениям развития науки и техники.
Процессы трансформации, произошедшие с российской системой организации плановой экономики, советскими предприятиями, существовавшими в форме крупных отраслевых научно-производственных объединений, события и реформы современного российского периода, этапы приватизации уже описаны в учебниках и книгах, доступны для изучения и обобщения [1]. Заметим здесь, что структура экономики, настроенная в первую очередь на решение вопросов оборонно-промышленного комплекса, страдала массой зависимостей и отсутствием «свобод» и возможностей по принятию экономически обоснованных решений в условиях бюрократического монополизма. Динамичные и глубокие трансформации социально-политического уклада и экономики имели следствием целый ряд институциональных преобразований, которые после этапов «шоковой терапии», «массовой приватизации», накопления первоначального капитала, формирования слоя предпринимателей и олигархов привели к тотальному разгосударствлению экономики. Причем практически до конца 1990-х гг. органы государственной власти не задавались вопросами о размерах и структуре государственного сектора экономики (ГСЭ), тем более не стоял вопрос об определении границ государственного сектора науки (ГСН) как структурной части ГСЭ.
Процесс современного реформирования ГСЭ начался в 1999 г. (с приходом к власти в качестве премьера) после одобрения Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации [2]. В Концепции был представлен анализ современного состояния системы управления федеральной государственной собственностью, определены стратегические цели, задачи и способы совершенствования системы управления государственным имуществом (ГИ). В частности, отмечалась необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения ГИ, совершенствования системы управления ГСЭ и сформулированы основные направления повышения эффективности использования государственной собственности, а именно:
• рационализация управления ГСЭ, что предполагало разработку стройной, экономически и логически выверенной системы критериев;
• применение детально регламентированного механизма управления и контроля за использованием ГИ со стороны государства и в этой связи проведение следующих мероприятий:
– полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы их учета;
– повышение эффективности управления объектами за счет использования современных методов финансового менеджмента;
– оптимизация количества объектов управления;
– обеспечение дополнительных доходов федерального бюджета путем создания новых возобновляемых источников платежей;
– повышение эффективности использования ГИ.
Начатая в процессе разгосударствления работа по этим направлениям выявила особенности и необходимость сохранения значимого ГСН, что определяется рядом объективных обстоятельств:
• общественным характером и долгосрочными последствиями значительной части продукции и услуг, создаваемых в сфере научных и прикладных исследований и разработок, результаты которых направлены на решение общенациональных задач и повышение благосостояния страны в целом;
• необходимостью сохранения высокого уровня государственной поддержки фундаментальных исследований как основного элемента генерации новых знаний в рамках национальной инновационной системы (НИС) при отсутствии значимых альтернативных источников финансирования учреждений и организаций;
• необходимостью научной поддержки и сопровождения функций самого государства, таких как обеспечение национальной безопасности;
• задачи обеспечения развития национальной научно-технологической базы наукоемких отраслей экономики в условиях неразвитости частного сектора исследований и разработок;
• требованиями интеграции науки и образования для повышения уровня и эффективности использования научного потенциала организаций высшей школы, основная часть которых остается в государственной собственности;
• возможностью за счет создания центров коллективного пользования обеспечить доступ к научной инфраструктуре всех организаций, осуществляющих научные и прикладные исследования и разработки, независимо от формы собственности.
Анализ состояния ГСН показал, что вопросы реформирования сектора решаются бессистемно, а его размер и структура не соответствуют задачам и приоритетам социально-экономического развития страны. На повестке дня стоит вопрос об оптимизации структуры и состава ГСН с учетом текущих и перспективных потребностей экономики, приоритетов инновационной политики в интересах обеспечения эффективного профильного функционирования государственных организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере науки (ГО), и их эффективного взаимодействия с организациями частного сектора.
Отметим, что в развитие положений Федерального закона от 23.08.96 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 15.08.03 г. № 1163-р Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы), которая определила главной задачей государственной политики в области науки, техники и технологий, а также инноваций эффективное использование научно-технического потенциала для развития инновационной экономики, для чего предусматривается:
– поддержка фундаментальных исследований как основы развития науки, техники и технологий, оптимальное сочетание государственной поддержки естественных и гуманитарных научных исследований;
– содействие интеграции науки и высшей школы;
– создание системы экономических и организационных стимулов, обеспечивающих диверсификацию экономики, стимулирующих инновационную активность, коммерциализацию научно-технических результатов и развитие науки в корпорациях;
– обеспечение эффективного взаимодействия организаций частного и ГСН, самостоятельно и во взаимодействии друг с другом осуществляющих все стадии инновационной деятельности;
– создание целостной национальной инновационной системы, включающей как инфраструктуру производства знаний и инноваций (научные, учебные организации, сеть научно-технических и инновационных организаций, в том числе региональных (инновационные центры, центры передачи технологий), так и финансовую инновационную инфраструктуру (субъекты государственной и негосударственной финансово-кредитной системы, в том числе государственные, венчурные, другие фонды и пр.), а также систему экономических и организационных мер, стимулирующих инновационную высокотехнологичную экономику;
– переход к системе госзаказа в сфере исследований и разработок, создание соответствующей нормативно-правовой базы, сокращение годовых государственных контрактов и заключение их, как правило, на весь срок реализации проекта;
– оптимизация структуры и состава ГСН с учетом изменений в отраслевых приоритетах науки и развития наиболее перспективных направлений научных исследований (нанотехнологии, биотехнологии и др.);
– обеспечение эффективного функционирования ГСН, его акционирование и приватизация;
– ликвидация государственных научных организаций, утративших научный профиль или не имеющих достаточных кадровых и материально-технических ресурсов;
– поддержка ведущих научных школ, обеспечение эффективного воспроизводства кадрового потенциала науки;
– подготовка кадров для инновационной сферы, в том числе обеспечение подготовки студентов научных и технических специальностей по основам инновационного предпринимательства;
– модернизация приборной базы науки с использованием средств федерального бюджета (институциональных грантов);
– содействие международному научно-техническому сотрудничеству, привлечение иностранных партнеров и инвесторов к выполнению национальных программ и проектов;
– совершенствование нормативно-правовой базы научной и инновационной деятельности, в том числе ее гармонизация с международными нормами и правилами в данной области, правовое регулирование государственных, негосударственных и смешанных форм финансирования исследований и разработок, введение в коммерческий оборот результатов научно-технической деятельности, включая объекты интеллектуальной собственности, создание которых полностью или частично финансируется за счет бюджетных средств.
В сфере построения механизмов функционирования НИС, инноваций и инновационной деятельности, инновационного процесса научно-технической деятельности и финансовых механизмов, в частности венчурного инвестирования и финансирования, коммерциализации научных разработок, работы с инвесторами и в целом построения инновационно-активного, конкурентоспособного бизнеса осуществляются определенные мероприятия, идет обмен ноу-хау, создаются методические материалы, которые могут оказаться полезными и предпринимателям в научно-технической сфере, и научным организациям, занимающимся консультационной деятельностью, оказанием услуг в сфере исследований и разработок, а также разработкой проектов. По этому вопросу достаточно активно работает Международный центр научной и технической информации (МЦНТИ), подготовивший методические рекомендации по всем стадиям инновационного процесса [3]. Интерес вызывают также работы одного из бывших наших соотечественников – Вадима Котельникова, изобретателя, профессора и бизнесмена, автора учебных систем и миникурсов для бизнеса и всех категорий граждан, бизнес-консультанта ведущих мировых корпораций более чем в 80 странах мира и он-лайн-бизнес-тренера [4–6].
На достаточно высоком уровне ведутся разработки по совершенствованию правового и научно-методического инструментария инновационной деятельности в Сибирской академии финансов и банковского дела (САФБД) [7].
Анализируя российское нормотворчество в сфере инновационной политики, нельзя не отметить, что в указе Президента «Основы политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу» данные меры (несколько в ином контексте) также нашли отражение; в нем подчеркнуто, что особое внимание планируется уделять поддержке федеральной науки и инновациям в таких областях, как обеспечение национальной безопасности, развитие социальной сферы, решение экологических проблем, совершенствование государственного управления [8].
В ближайшее время реформирование научно-технической сферы охватит сферу управления наукой – институты, функционирующие в статусе государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, другие государственные организации, в том числе акционерные общества (АО) и ООО, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50 % и объем продаж (выручка) научной продукции составляет не менее 70 %. Все вышеуказанные субъекты являются субъектами ГСН. Завершение реформирования и реструктуризации ГСН позволит заложить основы новой институциональной структуры государственного сектора науки, а именно:
– объединить государственные организации со схожей тематикой в крупные межотраслевые структуры федерального уровня;
– обеспечить более тесную интеграцию научной и образовательной сфер;
– передать часть научных организаций в ведение регионов;
– акционировать или приватизировать научные организации, не вошедшие в новую институциональную структуру ГСН.
Реформирование академической науки будет направлено на сохранение основного ядра федеральной науки путем сокращения органов управления, количества подведомственных организаций и численности их сотрудников, а также на создание условий для адаптации академического сектора науки к рыночным условиям и привлечения дополнительных источников финансирования.
Признано необходимым принять меры по усилению интеграции академических научных организаций и вузов с целью активизации исследований в приоритетных направлениях и удовлетворения кадровых потребностей федеральной науки и научных комплексов высокотехнологичных отраслей промышленности.
Реорганизация системы государственных научных центров (ГНЦ) на основе интеграции с академической наукой и высшей школой, с одной стороны, и производством – с другой ориентирована на создание конкурентоспособной наукоемкой продукции на основе фундаментальных и поисковых исследований мирового уровня.
По мнению ряда ученых, определить механизм реструктуризации ГСН призвана Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки (далее – Концепция), подготовленная в 2004 г. и содержащая основные цели, задачи и принципы государственной политики РФ в сфере оптимизации размера и структуры ГСН для эффективного исполнения публичных полномочий.
Концепция не была утверждена в установленном порядке, но некоторые ее идей заслуживают внимания и сегодня.
Структура Концепции приведена на рис. 1. По мнению автора, целесообразно распространить некоторые идеи и механизмы Концепции по реструктуризации ГСН и на регионы России – субъекты РФ (СРФ), в которых ГСН наиболее значителен. Поэтому в структуру Концепции автором и его коллегами введены соответствующие элементы.
ГО – государственные организации науки, в состав которых входят государственные учреждения (ГУ), ФГУП (ГУП) и преобладающим участием РФ в капитале.
ГСН – государственный сектор науки, включающий ГО, объем научной и (или) научно-технической деятельности которых составляет не менее 70 % общего объема выполняемых работ и услуг и в учредительских документах которых указано, что выполнение исследований и разработок является для них основной деятельностью.
ОГВ – органы государственной власти, правомочные принимать решения об участии РФ (субъекта РФ) в управлении ГО, осуществляющими деятельность в сфере науки.
УРФ (СРФ) – участие РФ (субъекта РФ) в управлении ГО, действующими в сфере науки, то есть осуществление ОГВ (федеральными и субфедеральными) полномочий по управлению ГО и распоряжению их имуществом (акциями), в том числе разгосударствление ГО и/или изменение их организационно-правовых форм, в объеме и порядке, установленном законодательством РФ (субъекта РФ).
Рис. 1. Структура Концепции участия РФ (субъекта РФ) в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки [9]
Основные стратегические цели и задачи РФ и ее субъектов в сфере научной и инновационной деятельности отражены на рис. 2. Выделим две из четырех целей: (1) – создание необходимых условий для перехода российской экономики (РЭ) к инновационному пути развития (СНУИР); (2) – комплексное реформирование ГСН и развитие НИС и ее инфраструктуры (РГСН и НИС). Данные задачи могут быть решены только при условии функционирования обновленного финансово-кредитного механизма инновационной деятельности (ФКМ ИД), включающего финансовые методы, финансовые рычаги и стимулы, финансовые ресурсы и институты (в том числе институты развития), нормативно-правовое (НПО), организационно-технологическое (ОТО), учетно-аналитическое (УАО) и проектно-программное обеспечение (ППО).
Данный рисунок иллюстрирует предлагаемый нами комплексный подход к решению стратегических целей и задач в сфере научной и инновационной деятельности посредством эффективного использования современного ФКМ ИД с учетом соблюдения принципов ответственного финансового менеджмента в общественном секторе, на которых должна базироваться операционная финансовая и инвестиционная деятельность субъектов ГСН, администраторов бюджетных научных и инноваци-
онных программ (АБП), органов государственной власти, ответственных за финансирование инновационных программ и проектов. Причем одним из основных принципов ответственного финансового менеджмента в общественном секторе должен быть принцип эффективного использования ГО и ОГВ, в ведении которых они находятся, механизма бюджетирования, ориентированного на результат. Финансирование может осуществляться на основе кооперативных соглашений ГО с государственными и негосударственными финансовыми институтами (в том числе коммерческими банками, венчурными фондами и пр.), а также с представителями малого, среднего и крупного частного (корпоративного) бизнеса.
Думается, что состав задач Концепции (или аналогичных концептуальных документов федерального и субфедерального уровня) может быть расширен. При этом отметим, что ни одну из поставленных задач в сфере совершенствования инновационной деятельности и развития НИС не решить без соответствующим образом настроенного финансово-кредитного механизма инновационной деятельности. В частности, первый блок (СНУИР) дополнен задачей формирования и развития современного ФКМ, действующего в научной и инновационной сфере и обеспечивающего активизацию инновационных процессов; также расширены задачи, связанные с совершенствованием НПО и формированием современной финансовой инфраструктуры инновационной деятельности.
Во втором блоке (РГСН и НИС) в целях максимального приближения к практической реализации стратегических целей также расширены и уточнены задачи (см. рис. 2).
В Концепции дан анализ текущего состояния функционирования ГСН, определяющего инновационный потенциал государства. Информационно-аналитическое представление результатов данного анализа отображено на рис. 3.
На начало 2004 г. в России насчитывалось свыше 5 тыс. научных организаций различных организационно-правовых форм, и это без учета субъектов малого предпринимательства, действующих в научной и инновационной сфере. В этих организациях занято свыше 900 тыс. чел.
Государственный реестр научных организаций РФ содержит сведения о 3180 организациях различных организационно-правовых форм, для которых выполнение научных и прикладных исследований и разработок является основным видом деятельности (согласно учредительным документам), и организации, у которых объем научной и (или) научно-технической деятельности составляет не менее 70 % от общего объема выпущенной продукции, выполненных работ и услуг.
В государственной собственности находится 2338 научных организаций (в том числе в федеральной – 2243), из которых:
– государственные учреждения – 1349;
– ГУП, включая дочерние – 944;
– АО, государственным участием в капитале – 45.
Доминируют в российском научном секторе организации, находящиеся в федеральной собственности (свыше 70 %), и почти две трети из них являются государственными учреждениями (ГУЧ), причем, за последнее десятилетие число их увеличи-
лось в 1,5 раза. Это было обусловлено процессами разукрупнения существующих научных организаций и созданием новых, имеющих статус отдельного юридического лица.
За период с 1990 по 2003 г. в 7,8 раза уменьшилось число проектных организаций, в 3,6 раза – количество конструкторских бюро и в 1,8 раза – число научно-технических подразделений на промышленных предприятиях. Количество научно-исследовательских организаций за этот же период возросло с 38 % до 67 % от общего числа научных организаций, но при этом их связь с промышленным производством и с системой высшего образования недопустимо слаба.
С 6 % в 1990 г. до 21,4 % возрос удельный вес институтов академий наук в ГСН, из них доминирующее положение занимает РАН, где число научных организаций увеличилось с 297 до 454 (рост на 52,9 %) [9].
В системе научных организаций имеется 58 ГНЦ РФ, то есть организаций, обладающих уникальными научными школами и научно-технологической базой, ведущих разработки по приоритетным направлениям науки, техники и технологий, а также критических технологий федерального уровня.
Отмечается низкая активность в выполнении научных исследований организаций высшей школы, при этом сложившаяся ситуации имеет тенденцию к ухудшению. В Концепции указано, что вновь созданные частные вузы практически не занимаются научно-исследовательской деятельностью. (Автор статьи не может согласиться с этим утверждением. Так, например, в структуре доходов САФБД всегда более 15 % составляли доходы от научно-исследовательской, инновационной и научно-практической деятельности.) По информации, представленной в Концепции, число вузов, занятых исследованиями и разработками, за рассматриваемый период снизилось с 458 до 390 (уменьшение на 14 %). Только в 40 % российских вузах (государственных и негосударственных) бюджеты предусматривают затраты на научную деятельность. (В САФБД эти затраты всегда превышали 10 % от всего объема расходов).
Разработчиками Концепции проанализированы и систематизированы факторы, влияющие на состояние научного сектора и инновационный потенциал России. Анализ факторов в общих чертах сводится к следующему:
– ГСН представлен в основном небольшими организациями с численностью работающих до 100 чел.;
– более 42 % основных фондов научных организаций составляют машины и оборудование старше 11 лет и только 30 % – в пределах 2 лет. 20 % вычислительной техники научных организаций имеет возраст старше 6 лет, при этом в структуре расходов научных организаций федеральной собственности только 4,4 % затрат приходится на приобретение оборудования. Значительная часть НИИ и конструкторских бюро не имеет собственных опытных и экспериментальных производств;
– низкий уровень капитализации нематериальных активов научных организаций. В 2002 г. НМА имели на своем балансе только около 46 % ГО. Преобладающая доля стоимости НМА приходится на отраслевые НИИ – 87 %;
– ГО в основном не являются собственниками занимаемых ими зданий, они используют на правах собственности только 1,3 % общей площади зданий, а более 95 % этих площадей закреплены в оперативном управлении;
– треть финансовых поступлений ГО всех форм собственности составляют поступления от непрофильной деятельности. Для ГУП данный показатель – 24 %, для государственных учреждений – 27 %, поэтому сохраняется высокий риск утраты основного профиля научных организаций;
– патентная активность научных организаций недостаточна: удельный вес поданных ими заявок на изобретения составил примерно 20 % всех заявок, поданных в стране отечественными заявителями, удельный вес полученных патентов – около 34 % от общего числа выданных;
– коэффициент распространения патентов (соотношение патентных заявок, подаваемых отечественными заявителями за рубежом и в России) низок и в 2002 г. составлял 1,45 (для сравнения: в странах ОЭСР потоки заявок за рубеж в 4 и более раз превышают поступление заявок на изобретения в национальные патентные ведомства);
– активность в развитии сетей обмена технологиями слаба. В 2002 г. в коммерческом обмене технологиями участвовало лишь 452 НИИ и конструкторских бюро, или около 18 % от общего числа научных организаций.
Разработчики Концепции приходят к выводу о том, что в целом ГСН не оптимален по причинам, которые нашли отражение на рис. 3.
По мнению автора, перечень причин и факторов, влияющих на снижение общественной полезности ГСН и ограничивающих реализацию его потенциала в интересах выполнения функций государства по развитию научной и инновационной деятельности, должен быть дополнен такими как:
– слабая связь научных организаций с производством;
– несовершенство бухгалтерского учета и отсутствие прозрачности (транспарентности) отчетности государственных научных организаций;
– несоблюдение государством и его субъектами положений Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере, рекомендованного в 1998 г. МВФ всем правительствам стран [10], что является предпосылкой несоблюдения ГО и ОГВ принципов ответственного финансового менеджмента в общественном секторе;
– отсутствие системы действенного государственного финансового контроля за функционированием субъектов ГСН;
– наличие объектов основных средств, материалов, НМА, не учтенных (по разным причинам) на балансе ГО;
– низкий уровень налогового контроля и, одновременно, непрозрачность системы налогообложения ГО в РФ;
– низкая эффективность федеральных и региональных целевых программ, связанных с научно-технической и инновационной деятельностью;
– высокая доля бюджетных средств, используемых нецелевым образом (по данным Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ) [9];
– отсутствие ряда инструментов, стимулирующих научную, научно-техническую и инновационную деятельность;
– несоответствие действующего в России финансово-кредитного механизма научно-технической и инновационной деятельности требованиям практики;
– отсутствие (или неэффективное функционирование) ряда таможенных инструментов, стимулирующих научную и инновационную деятельность;
– низкий уровень ответственности руководителей ГО и их ведомств (головных организаций), а также ОГВ и управления, органов муниципального самоуправления за состояние и эффективность использования государственного (муниципального) имущества, за состояние бухгалтерского учета и отчетности;
– несоответствие бюджетной классификации целям учета и финансового контроля за деятельностью ГО в части осуществления научной и инновационной деятельности;
– низкое качество сметного планирования и отсутствие финансового контроля за составлением и утверждением консолидированных смет, отражающих доходы ГО, в том числе доходы от внебюджетной деятельности.
Все вышесказанное убедительно доказывает необходимость определения четких границ ГСН посредством определения форм и размеров участия РФ (это относится и к субъектам РФ, имеющих значительный ГСН) в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки и инноваций.
Литература
1. Факторы, влияющие на становление корпоративного управления. Глава из книги «Корпоративное управление» / Антонов В. Г., Крылов В. К., Кузьмичев А. Ю., Масленников В. В., Панфилова Е. Е., Серебрякова -М. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www. *****/management/corporate_management. shtml.
2. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 09.09.99 г. № 000.
3. Пилотный вариант информационно-консалтингового интернет-ресурса для обеспечения современных бизнес-процессов в инновационно-технологической сфере, созданный МЦНТИ по государственному контракту, заключенному с Федеральным агентством по науке и инновациям по результатам открытого конкурса 2005 г. (предназначен для российских разработчиков передовых технологий, а также предпринимателей и инвесторов в сфере технологического бизнеса). Электронный ресурс. Режим доступа: http://it4b. icsti. su/itb/index. html.
4. Бизнес-офис для субъектов инновационно-технологической деятельности в Российской Федерации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://it4b. icsti. su/.
5. Котельников В. Мастер бизнес-систем (Проекты «1000 ventures», «Ten 3 Business Coach», «Ten 3 East-West», «Мастер бизнес-систем» на сайте МЦНТИ). Электронный ресурс. Режим доступа: http://it4b. icsti. su/1000ventures/a/venture_financing/
mbs_mini_vinvest. html/.
6. Личный сайт бизнес-консультанта и предпринимателя, специалиста по инновационному бизнесу В. Котельникова. Электронный ресурс. Режим доступа: http:///vk. html/, http://www. kotelnikov. biz/.
7. Ссылки и электронные ресурсы по инновационному процессу и инновационной деятельности на сайте СИФБД. Электронный ресурс. Режим доступа:: http://www. *****/about/links/innovacii.
8. Основы политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу.
9. Финансово-кредитный механизм инновационной деятельности: дис. … канд. экон. наук. Новосибирск: СИФБД, 2004.
10. Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами: Проект МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне». Разработка расширенной системы мониторинга региональных финансов. М., 2003.
