Справочный материал к вопросу: «Универсальные и региональные международные стандарты в сфере предоставления убежища и их имплементация в российское законодательство»

Справочный материал к вопросу: «Универсальные и региональные международные стандарты в сфере предоставления убежища и их имплементация в российское законодательство»

Необходимым условием эффективной реализации основных направлений миграционной политики в целях экономического, социального
и демографического развития Российской Федерации выступает унификация международно-правовых стандартов и национального законодательства в сфере миграции. Полагаем, надлежащее исполнение государством своих международных обязательств в гуманитарной сфере позволит не только использовать мировой опыт регулирования миграционных отношений,
но и подчеркнет приверженность нашей страны идеалам правового государства.

Одной из задач, закрепленной в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года является выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов. В качестве основного направления решения указанной задачи выступает совершенствование системы предоставления убежища.

Безусловное значение эффективной реализации миграционной политики,
а также необходимость всесторонней научной проработки любых принимаемых решений по вопросам государственной и общественной жизни детерминирует необходимость установления соответствия миграционного законодательства России универсальным и региональным международно-правовым стандартам
в сфере предоставления убежища в целях дальнейшей унификации международного и национального законодательства.

Следует констатировать, что на сегодняшний день в Конституциях
и нормативных правовых актах отраслевого законодательства, как правило,
не содержится определения понятия «убежище», что в значительной степени влияет не только на точное понимание содержания данного правового института, но и на правоприменительную практику. Подобного рода ситуация наблюдается
и в научной литературе.

Рассматривая особенности международно-правового закрепления института убежища на универсальном международном уровне, стоит отметить определенные достижения в области правового регулирования оснований
и средств международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежища. В данном контексте речь идет о системе международно-правовых актов, закрепляющих право каждого искать убежище от преследований, минимальные стандарты гуманного обращения с названными лицами, а также отдельные обязательства государств по предоставлению правового статуса беженца лицам, которые соответствуют требованиям международного законодательства.

Система международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища включает в себя универсальные и региональные международно-правовые акты. В свою очередь, они представлены документами, имеющими общеобязательную юридическую силу, а также источниками «мягкого права», которые носят рекомендательный характер. Заслуживают внимания и акты, принимаемые вспомогательными органами различных международных организаций. Наибольшее значение среди них имеют заключения Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее – Исполком УВКБ ООН).

В качестве источников международного права, регулирующие отношения
в рассматриваемой сфере на универсальном уровне, следует, прежде всего, назвать следующие документы:

1.  Всеобщая декларация прав человека 1948 года;

2.  Декларация о территориальном убежище 1967 года;

3.  Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года;

4.  Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года.

Кроме того, на универсальном уровне принят ряд документов, которые
не содержат правовых предписаний, непосредственно направленных
на регулирование отношений в сфере убежища, но, вместе с тем, являющихся эффективным инструментом защиты прав человека в мире, положения которых устанавливают определенные гарантии защиты лиц, ищущих убежища,
и беженцев. Таковыми актами являются:

1.  Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года;

2.  Конвенция ООН против расовой дискриминации 1965 года;

3.  Конвенция ООН против ликвидации всех форм дискриминации
в отношении женщин 1979 года;

4.  Конвенция ООН о правах ребенка 1989 года;

5.  Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года.

Кратко обобщая основные положения указанных документом, а также иных актов регионального международного законодательства можно заключить,
что феномену убежища с международно-правовых позиций присущи следующие черты:

Ø  Предоставление убежища есть проявление государственного суверенитета;

Ø  Предоставление убежища является мирным и гуманным актом
и не должно рассматриваться как недружественный акт и должно уважаться всеми государствами;

Ø  Государство обладает всей полной власти в определении оснований предоставления убежища;

Ø  Запрещается устанавливать запрет на пересечение границы лицами, ищущими убежище;

Ø  Запрещается их высылка или принудительное возвращение
в государство, где они могут быть подвергнуты преследованиям;

Ø  В случае невозможности предоставления убежища государство должно принять меры по переселению лица или предоставлению временной защиты;

Ø  На государство, предоставившее убежище, возлагается обязанность контроля по недопущению деятельности лиц, получивших убежище, противоречащей целям и принципам ООН.

Рассматривая современную государственно-правовую доктрину убежища, следует отметить, что она отражает смену онтологической парадигмы, вызванную признанием на конституционном уровне принципов правового демократического государства, важнейшими идеалами для которого являются верховенство права
и защита прав и свобод человека от любых посягательств. Российская Федерация, присоединившись в 1992 году к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу
1967 года, касающегося статуса беженцев, возложила на себя обязательство
по исполнению нормативных предписаний указанных актов.

В настоящее время российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища на ее территории, путем:

Ø  предоставления политического убежища;

Ø  признания беженцем;

Ø  предоставления временного убежища.

Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 63 устанавливает,
что «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Таким образом, в рассматриваемой статье Основного закона подтверждается не только принцип приоритета норм международного права в сфере убежища, но и главенствующая роль государства в решении вопроса о его предоставлении.

В соответствии с Конституцией полномочие по решению вопроса
о предоставлении политического убежища предоставлено Президенту Российской Федерации (ст. 89). Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища определяется Положением, которое утверждено Указом Президента РФ № 000 от 01.01.01 года (ред. от 01.01.2001).

Действующим законодательством определено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту
от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом особо отмечается, что политическое убежище предоставляется Российской Федерацией с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии
с Конституцией Российской Федерации. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

Следующим необходимым элементом национальной системы предоставления убежища является Федеральный закон -1 (ред. от 01.01.2001) «О беженцах». Закон определяет основания и порядок признания лица беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. В Законе закрепляется, что регулирование отношений
в сфере предоставления статуса беженца, реализации и защиты прав и свобод беженцев осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права
и международными договорами Российской Федерации.

Сравнительный анализ положений российского законодательства
и международных актов в части определения такого понятия как «беженец» показал, что Федеральный закон «О беженцах» полностью имплементирует положения статьи 1 раздела А Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, предусматривая при этом еще одни признак, находящийся в основании опасений преследования лица – национальность. Из этого следует, что российский законодатель не только выполняет обязательство по имплементации этого важнейшего положения, но и демонстрирует особое внимание специфике процессов вынужденной миграции путем включения более широкого перечня критериев.

Еще одной формой защиты в Российской Федерации, предоставляемой иностранным гражданам и лицам без гражданства, является временное убежище. Правовой основой предоставления временного убежища выступает Конституция Российской Федерации, положения международных договоров в сфере прав человека и защиты прав беженцев, ратифицированных Российской Федерацией, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон «О беженцах», Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 года № 000 (ред. от 01.01.2001) «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»), а также другие подзаконные акты и судебные решения.

Следует отметить, что в юридической литературе признанным является подход, в соответствии с которым предоставление временного убежища относят
к формам защиты таких лиц, которые не соответствует критериям предоставления статуса беженца, но при этом не могут быть депортированы, так как признаются нуждающимися в защите в соответствии с нормами международного права либо по причине гуманных соображений. В международной практике подобную форму защиты принято называть дополнительной.

Особенности дополнительной защиты состоят в том, что она предоставляется государством на основе признанной на международном уровне необходимости обеспечения защиты лиц, находящихся вне пределов действия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года. Применение такой защиты может быть основано на договорах о правах человека, таких как Конвенции против пыток 1984 года или Конвенции о правах ребенка 1989 года, или на более общих гуманитарных принципах, таких как, оказание помощи лицам, спасающимся
от всеобщего насилия. Главной ее функцией является обеспечение право
на защиту на альтернативной основе. При этом считается, что дополнительная защита просто оценивает потребности лица в международной защите, на более широкой основе, чем они определены в Конвенции 1951 года.

В соответствии со статьей 12 ФЗ «О беженцах» временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:

1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Подводя краткий итог исследования действующего международного
и национального законодательства в сфере предоставления убежища, сделаем некоторые обобщающие выводы.

Во-первых, возможность предоставления убежища проистекает
из феномена государственного суверенитета и связанных с ним принципов верховенства и полноты власти над своей территорией. Государство по своему усмотрению определяет основания и порядок предоставления убежища, исходя
из того факта, что международным правом на него не возлагается такая обязанность, а лишь содержится призыв следовать принципам гуманизма
и предоставлять его нуждающимся лицам.

Во-вторых, являясь полноправным членом международного сообщества
и приняв на себя ряд обязательств в гуманитарной сфере, Российская Федерация разработала комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отношения
в сфере предоставления убежища, положения которых в целом соответствуют международным стандартам в данной сфере.

В-третьих, реализация положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, предусматривающей совершенствование национальной системы предоставления убежища, предполагает приведение российского законодательства в соответствие международным стандартам. Полагаем, что достижение указанной цели возможно посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство в части:

- дифференциации бенефициариев политического убежища от беженцев, преследуемых за политические убеждения;

- унификации положений об исключении и прекращении статуса беженца, содержащихся в ФЗ «О беженцах» и Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев;

- детализации оснований предоставления временного убежища как формы дополнительной защиты;

- закрепления базовых принципов защиты беженцев и лиц, ищущих убежища.