Экологическое движение в России (стр. 4 )

Официальная (формальная) структура региональной власти

Даже беглый взгляд на формальную структуру региональной власти дает основание для ряда соображений. Я буду опираться на пример Нижегородского региона, поскольку он представляет в данном отношении наиболее развитый случай.

Прежде всего очевидно, что рассматриваемая структура в значительной степени обусловлена структурой федеральной власти и во многом копирует ее. Региональные властные структуры буквально пронизаны вертикальными силовыми линиями субординации. К тому же, каждый элемент рассматриваемой структуры (департамент и др.) включен в “зону влияния” соответствующего федерального министерства или ведомства.

Например, региональный комитет земель и управления земельными ресурсами, который подчиняется соответствующему федеральному комитету, осуществляет надзор над использованием земельных ресурсов и их охраной, формирует земельный кадастр. Региональный земельный комитет также выполняет разного рода изыскания по заявкам ведомств. Комитет имеет свои отделения в городах и районах области.

Вместе с тем использование земель и регулирование земельных отношений осуществляется также местными отделениями таких федеральных служб, как Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральным комитетом по геологии и использованию природных ресурсов, и рядом других (Fomichov 1995). Иными словами, “департаментализация” экологических проблем транслируется с федерального уровня на региональный.

Кроме того, очевидно, что в данной ситуации Государственный комитет по охране окружающей среды имеет весьма ограниченную сферу влияния, поскольку природная среда и ее ресурсы находятся в ведении (пользовании, распоряжении) целого ряда федеральных и региональных ведомств.

Далее, как и везде в России, исполнительная власть доминирует над законодательной. Как показало наше исследование, это превосходство усиливается тем, что комитеты по экологии законодательных собраний российских регионов в основном состоят из мэров городов или других местных администраторов. Будучи озабочены текущими проблемами своих поселений, эти чиновники не в состоянии профессионально судить (и принимать соответствующие решения) относительно экологических проблем региона в целом. Не говоря уже о том, что экологическое образование этих людей близко к нулю.

Еще одна проблема. Представляется, что исполнительная и законодательная ветви региональной власти мало связаны. Это впечатление усиливается, когда обнаруживается, что в структуре региональной исполнительной власти есть по крайней мере четыре подразделения, занимающиеся экологическими проблемами, тогда как в структуре законодательной – только одно.

Далее, официальная структура региональной власти не соответствует истинной субординации между региональными ответвлениями федеральных ведомств, равно как и во взаимоотношениях между департаментами внутри региональной администрации как таковой. Региональная администрация не только пронизана вертикальными силовыми линиями, но и постоянно подвергается давлению с обеих сторон: сверху, со стороны федерального правительства, и снизу, со стороны местных администраций, требующих помощи и ресурсов.

Наконец, все ЭНПО и другие общественные организации исключены из этой схемы. Может возникнуть впечатление, что организации гражданского общества не оказывают никакого влияния на процесс принятия решений. В действительности же данная модель лишь отражает “государственный” взгляд на структуру регионального экополитического процесса, в соответствии с которым каждая региональная ячейка лишь выполняет команды соответствующего вышестоящего ведомства.

В общем и целом, модель принятия экологических решений на региональном уровне является чисто директивной, она не оставляет пространства для региональной самоорганизации или, по крайней мере, координации усилий между формальными организациями и общественными движениями данного уровня.

Естественно, эта официальная структура представляет собой наследие советских времен, когда руководители партии и государства в меру своего понимания пытались “рационализировать” структуры принятия решений во всех сферах общественной жизни. Однако было бы упрощением трактовать эту модель как просто “импринт” модели директивного мышления, присущей коммунистическим идеологам. Подчеркнем, что многие из названных выше элементов региональной власти пятнадцать лет назад отсутствовали вообще. Отсутствовали потому, что во времена “развитого социализма” экологические проблемы не входили в политическую повестку дня. Когда же они, наконец, появились в ней, структура организаций для принятия экологических решений была сконструирована по образу и подобию существовавшей партийно-государственной машины.

Но и это не вся правда. Дело в том, что еще в конце 1980-х годов эта властная иерархическая структура реализации экополитики была единственно возможной. Несмотря на демократический подъем, в тот период государство было единственным собственником природных ресурсов общества и контролером их “рационального” использования. Экологическое и другие социальные движения только начали бороться за право политического голоса, за право быть субъектом действия на национальной политической арене.

В конце 1980-х гг. ни одна неправительственная организация не могла в полной мере считаться легитимной. Тем не менее, в этих условиях группе про-экологически ориентированных депутатов парламента СССР, при поддержке представителей регионов и лидеров экологических движений, все же удалось разработать и ввести в действие ряд ключевых законов, которые позже легли в основу формирования относительно современной структуры государственных органов, ответственных за охрану природы и рациональное использование ее ресурсов.

Рассмотрим теперь структуру региональной власти несколько подробнее. Как отмечалось, ее основными ядрами были законодательная (представительная) и исполнительная власти. В 1989 – 93гг. первая (советы) играла ведущую, вторая – гораздо более скромную роль. Все уровни власти в регионе, включая города и села, имели свои советы. На самом низовом уровне советы функционировали в форме комитетов общественного самоуправления, а в сфере решения экологических проблем – в форме комитетов общественного спасения. Такие комитеты могли быть межрегиональными, как, например, бассейновый Комитет общественного спасения Волги в 1980 – 90-е гг., или местными, подобно комитетам по спасению отдельных природных структур или защите памятников природы.

В 1993г. ситуация резко изменилась к худшему. Советы как органы прямого представительства населения были распущены. Региональные законодательные собрания утеряли свою политическую силу, региональная администрация взяла верх. Последующие несколько лет отмечены ее экстенсивным расширением и развитием. Приходя к власти, каждый губернатор стремился дополнительно расширить и укрепить свои властные полномочия, особенно после того, как должность губернатора стала выборной.

Однако бесконечные перестройки региональных властных структур были не только результатом губернаторской воли. Три процесса шли рука об руку. Во-первых, усиление федеральной исполнительной власти сопровождалось ее ожесточенной конкуренцией с набиравшей силу президентской администрацией – каждый регион контролировался представителем Президента РФ. Во-вторых, нарастал конфликт между федеральным центром и региональными администрациями. В-третьих, борьба за власть и ресурсы между старой и новыми элитами разворачивалась уже непосредственно в регионах. Нет нужды напоминать, что все эти процессы шли на фоне борьбы между легальными, теневыми и криминальными структурами за политическое и экономическое господство в регионах.

Несмотря на все сложные хитросплетения политических сил и постоянные реорганизации структуры самой региональной власти, одна тенденция прослеживалась постоянно: росло число и разнообразие новых официальных структур защитного характера – охраны природы, социальной защиты, экологической защиты. Множились департаменты социальной защиты военнослужащих и их семей, молодежи, детей, ликвидаторов Чернобыльской катастрофы. И, конечно, в каждом регионе был свой совет безопасности. Даже департаменты, имевшие “нейтральное” наименование, как, скажем, земельный или водных ресурсов, в действительности выполняли прежде всего защитные функции.

Я упомянул только “мирные” управленческие структуры, но было множество других, с прямыми задачами защиты: прокуратура, суд, милиция, внутренние и ведомственные войска и, конечно, местные отделения Министерства гражданской обороны, по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий природных катастроф. В “обществе всеобщего риска”, каковым сегодня является Россия (Яницкий 1997б), процесс постоянного роста и диверсификации защитных структур является абсолютно неизбежным! Напомню, что речь идет только о государственных структурах, частные и криминальные защитные структуры – тема особого разговора.

Сегодня региональная администрация обычно включает следующие подразделения (департаменты): юридический, индустрии, сельского хозяйства, экономики и прогнозирования, финансовый, топлива и энергетики, транспорта и коммуникаций, культуры и искусства, здоровья, образования, внешних сношений, внешней торговли, социальной защиты (в том числе отдельный департамент защиты военнослужащих и их семей), охраны природы и рационального использования природных ресурсов, лесной, земельный и водный департаменты, центр экологической безопасности, комитет защиты памятников истории и культуры. Некоторые их них имеют двойное, федеральное и региональное, подчинение. Наиболее влиятельные департаменты могут иметь отделы, дублирующие работу других департаментов. Например, экономические департаменты в некоторых регионах имеют “лесные” отделы, поскольку эти департаменты осуществляют также надзор за лесной индустрией. Как мы установили, департаменты промышленности, экономики и топливно-энергетический имеют ряд перекрывающихся функций. Повсеместная организация топливно-энергетических подразделений отражает тот простой факт, что данный промышленный комплекс является сегодня решающим для российской экономики и политической системы.

Характер политических сетей (господства или подчинения) зависит от политического статуса региона, равно как и от его экономического и политического “веса” в стране. Скажем, в Республике Карелия, которая индустриализирована значительно менее, чем Нижегородская область, тем не менее многие из названных выше департаментов имеют ранг министерств или государственных комитетов. В Карелии, где лесная индустрия является главным кормильцем, Лесной комитет занимает одно из ключевых мест. В других регионах ключевые позиции могут занимать департаменты промышленности или внешней торговли. Но во всех случаях все департаменты подчинены власти губернатора и его заместителей.

В состав региональной администрации входят обычно два экологически ориентированных “кластера” подразделений. Первый, именуемый экологической службой, как правило, включает три подразделения: департамент охраны природы и рационального использования ресурсов, центр экологической безопасности и комитет охраны исторического и культурного наследия. Второй “кластер” включает лесной, земельный и водный, а также архитектурно-планировочный департаменты, – однако роль последнего существенно снизилась.

В советское время архитектурно-планировочный департамент, безразлично в центре или на периферии, играл ключевую роль во всех делах региона, потому что он являлся последней инстанцией, на которой интересы всех федеральных и региональных организаций должны были быть финансово и территориально согласованы. В начале 1990-х гг. вследствие процессов приватизации и политической децентрализации этот департамент утерял свое доминирующее положение. Однако хаос в использовании земель и городских инфраструктур не может продолжаться до бесконечности. Сегодня, например, составление земельных кадастров и другая инвентаризация, связанная с использованием земли, – дело не терпящее отлагательства. Потенциально департамент районной планировки гораздо более экологически ориентирован, нежели официальный экологический департамент, так как первый имеет дело с многосторонне экономически и социально освоенными территориями, а не только с защитой природы и созданием охраняемых зон (заповедников, заказников). Поэтому реабилитация планировочных департаментов, конечно, вместе с их адаптацией к новым реальностям есть объективная необходимость и некоторый признак начала самоорганизации регионов.

О структуре региональной науки

Перейдем теперь к анализу структуры научных организаций, вовлеченных в формирование региональной экологической политики. Снова обратимся к наиболее интересному примеру Нижегородской области. Специфика других регионов будет рассмотрена позже.

Прежде всего следует различать два типа подобных организаций. Первый из них производит знание (методологию, концепции, стандарты), которое применимо к уровню региона в целом. Иными словами, речь идет о производстве универсального знания, которое затем будет применяться на местах. Второй тип научных структур представлен действительно региональными научными организациями, то есть теми, которые рассматривают каждый регион как индивидуальное экосоциальное целое со специфическими закономерностями функционирования и эволюции.

Большинство организаций первого типа являются просто продолжением своих “старших братьев” из федеральных центров науки. Здесь, как и в управленческих структурах, вертикальные связи преобладают. Далее, как в упомянутых структурах, “тело” официальной региональной экологической науки расчленено на ведомства, каждое из которых затем подвязано к соответствующему ведомственному научному институту (центру), будь то институт леса, водных проблем или охраны здоровья. Даже в структуре академической и университетской науки вертикальные связи (центральный институт – региональный институт или филиал) гораздо сильнее, нежели горизонтальные связи (скажем, между биологическим и географическим факультетами университета).

Хотя номинально в структуре Государственного комитета по охране природы есть соответствующий научный институт, в действительности он более продуцирует общеэкологическое знание, нежели обращен в сторону проблем отдельных регионов. Кроме того, его тематика ограничена охраной природы и рациональным использованием ее ресурсов. Это означает, например, что исключительно острая проблема циркуляции и накопления диоксинов в природных системах и крови человека изучается в специальных – химических – подразделениях науки. Таким образом, междисциплинарные связи отсутствуют.

Еще одна общая болезнь – это очень слабые связи между региональными филиалами федеральной науки и местными институтами и университетами. Последние гораздо более (прежде всего экономически) привязаны к соответствующим департаментам региональной администрации, чем кооперированы между собой. Директивная и ведомственно расчлененная структура “региональной” науки оставляет очень мало возможностей для сотрудничества между разобщенными исследовательскими ячейками.

Такая структура научного “тела” – очевидное наследие советского периода. Однако, в отличие от административной структуры региона, которая за годы реформ постоянно расширялась и развивалась, региональное научное сообщество становилось все слабее, а многие его ячейки исчезли навсегда.

Причины угасания научных сообществ во всех регионах России одни и те же. Наука, а тем более экологическая, всегда находилась в самом низу шкалы политических приоритетов советского государства (за исключением научного обеспечения военно-промышленного комплекса). В ходе реформ большинство академических институтов было неожиданно поставлено в условия самофинансирования – подобная “демократизация” привела к смерти многих научных центров и школ. Утечка мозгов, в особенности из среды естественных и точных наук, усилилась. Много молодежи ушло из науки в бизнес и управленческие структуры. Сотни научных ячеек, прежде всего в сфере индустрии и военно-промышленного комплекса, были ликвидированы. Те, которые сохранились, вынуждены обслуживать сиюминутные интересы бюрократии, политики и бизнеса.

Поэтому сегодня большинство научных организаций выживает только благодаря системе грантовой помощи, которая серьезно подрывает всю институциональную структуру и внутренние связи российской науки в целом. Известный российский биолог заключает, что “стратегия выживания в отношении науки бессмысленна – наука может существовать только развиваясь” (Заварзин 1995).

На уровне региона нами были обнаружены другие обстоятельства, которые еще более суживают возможности науки. Политически влиятельные региональные научные сообщества не могут формироваться в авторитарном обществе и в ситуации, когда региональные власти вкупе с капитанами большой индустрии и силовыми ведомствами полностью доминируют над такой хрупкой структурой, какой является истинная наука.

Строго говоря, в советский период истинная наука о регионе была ненужной, поскольку сам регион как социальная целостность отсутствовал. Ирония современной ситуации заключается в том, что региональная наука начала возрождаться как отрасль политической географии лишь в начале 1990-х гг., поскольку она была нужна ведущим политикам и финансовым олигархам для отслеживания электоральных процессов в различных регионах России.

Мы не обнаружили ни одного стратегически важного заказа на экологические исследования в регионе, который исходил бы от его властей. В советское время подобные исследования выполнялись в рамках так называемой районной планировки. Но, напомним, это был инструмент – плоть от плоти идеологии централизованного планирования. Как отмечали наши респонденты, в те времена действительно междисциплинарные экономо-эколого-социальные исследования не планировались, а проводились лишь спорадически, на страх и риск исследователей-энтузиастов.

В результате, сегодня региональная наука финансово не обеспечена и потому постоянно страдает от недостатка квалифицированных специалистов и устаревшего оборудования. В ее “теле” свободные ассоциации, научные школы, семинары и вообще самоорганизующиеся структуры занимают весьма скромное место. “Региональщики” почти никогда не участвуют в процессах принятия решений на данном уровне, за исключением весьма редких случаев, когда ученые сознательно становятся политиками. Таких случаев в семи изученных регионах мы смогли насчитать не более десятка. Вывод достаточно ясен: сегодня эта наука практически не оказывает никакого воздействия на процесс принятия решений на региональном уровне.

Есть еще одна, весьма неприятная, причина деградации региональной науки. Это растущая конкуренция между ее структурами, с одной стороны, и недавно возникшими ЭНПО и другими общественными организациями, которые претендуют на название научных, с другой. Неприятная потому, что новые общественные организации учреждались выходцами из университетов и научных институтов, потом, что основной поток финансовой помощи с Запада был направлен именно на развитие сети неправительственных организаций. Таким образом, вольно или невольно западные доноры стимулировали рост непрофессионализма в среде прикладных экологических исследований.

Наконец, структуры и федеральных, и региональных исследовательских ячеек подвержены постоянным реорганизациям. Мы рассмотрим некоторые детали этого процесса в следующих параграфах. Напомню, что речь до сих пор шла о формальных (официальных) организационных структурах и их связях. Действительные паттерны последних будут рассмотрены в ходе анализа процесса принятия экологических решений как такового.

Экологические неправительственные организации и политика

Развитие формальных структур экологической политики в годы реформ лишь одна сторона медали. Другая не менее существенна. Речь идет о быстром росте ЭНПО и их сетей. Общие рассуждения о формировании в России гражданского общества убедительно подтверждаются цифрами роста НПО, в частности ЭНПО, которые сегодня относят к так называемому третьему сектору.

Так, в течение 1990 – 95гг. в Нижегородской области было создано более 620 подобных организаций. Это свидетельствует о возрождении в России гражданского общества в весьма исторически сжатые сроки. В то же время это является свидетельством процессов демократизации и модернизации региональной экологической политики.

Исследователи отмечают несколько характерных черт данного процесса. Прежде всего отмечается, что “процесс развития гражданских инициатив в регионе после бурного периода роста в начале 1990-х годов в последние два-три года пошел на спад, как будто наткнулся на некоторый качественный барьер”. Хотя общественные организации разного профиля продолжают возникать и регистрироваться (в 1992г. их было 188, в 1993г. – 182, в 1994г. – 201, в 1995г. – 194), однако число тех, которые действительно сохранились и продолжают свою деятельность, остается примерно тем же (Борисов 1996).

Этот факт “насыщения” представляется закономерным по нескольким причинам. Во-первых, число энтузиастов, готовых работать в любых условиях и безо всякой материальной компенсации, всегда невелико, и Нижегородская область здесь не исключение. Далее, ресурсы для поддержания общественной активности становятся все более ограниченными, тогда как расходы на регистрацию новой общественной организации, равно как и на ее поддержание (аренда помещений, оплата персонала, приобретение оборудования), постоянно растут.

Кроме того, процесс “приватизации” вновь открывшихся социальных и политических ниш в регионах завершился, и начался другой – конкуренция между ЭНПО и другими общественными организациями за передел “поля” гражданского общества. Другими словами, неформальные организации после мощного прорыва истощили свои ресурсы, и установился некоторый баланс между их ресурсными возможностями и ограничениями, налагаемыми на их деятельность бюрократической машиной.

Во-вторых, действует так называемый ведомственный фактор. “Как правило, – пишет тот же автор, – гражданские организации являются продолжением их профессиональной деятельности, будь то наука, производство или сфера образования. Это естественно. Подозрительно другое. Процветают те организации, которые функционируют как структурные подразделения организаций, принадлежащих “первому” или “второму” сектору: властным структурам, агентам экономической или финансовой активности, отдельным чиновникам высокого ранга” (Борисов 1996).

Здесь затронута проблема принципиальная. В России, где государство и его региональные подразделения продолжают доминировать над основными сферами социальной жизни и являются главными держателями ресурсов, трудно себе представить, что вновь возникающее гражданское общество может быть абсолютно независимым от государства. Большинство ЭНПО не только так или иначе зависят от него, но и во многом отражают (повторяют) его структурные характеристики.

Прежде всего я имею в виду профессионально-корпоративный принцип их организации, персонализацию межорганизационных отношений, наличие скрытых ассоциаций “знакомых” членов, фаворитизм и бартер. Ниже я попытаюсь определить, в какой степени ЭНПО встроены в административные и иные структуры региональной власти, и когда и при каких условиях эти общественные образования способны действовать самостоятельно, как равные партнеры.

Третья характеристика сегодняшних российских ЭНПО, отмечаемая С. Борисовым и другими исследователями, – расхождение между декларируемыми целями и реальными формами активности. Борисов считает, что эта характеристика может быть определена как “кризис идентичности” (Борисов 1996), понимаемый здесь как нежелание публично анонсировать свою политическую принадлежность и спектр своих межорганизационных связей.

С моей точки зрения, подобное расхождение между целями и формами деятельности – общее свойство если не всех, то подавляющего числа ЭНПО. Тому есть много причин. В обществе, которое все еще является закрытым – в некоторых отношениях даже больше, чем прежде, – закрытость неформальных организаций (или их политическая “гибкость”, всеядность) есть ресурс самосохранения и выживания. Это явление есть также результат тотального недоверия. В обществе, пронизанном ложью и лицемерием, открывать свои карты первому встречному самоубийственно.

Есть и другие причины данного расхождения. В переходном обществе ситуация изменяется так быстро, что следовать за ней очень трудно. Законодательная и нормативная база, которая детерминирует рамки политических возможностей для деятельности ЭНПО, изменяется беспрерывно. Многие ЭНПО пересматривают свои уставы и меняют даже свои названия с одной только целью: получить доступ к западным финансовым источникам (донорам). Более того, некоторые НПО создаются только и исключительно “под грант”.

Теперь – о некоторых деталях структуры и контекста региональных ЭНПО на примере данных Нижегородской области.

Вполне естественно, что пик роста НПО пришелся на 1990-92гг., то есть на период демократического подъема. Но и позже, когда экономические и политические условия формирования гражданского общества становились все более неблагоприятными, наблюдался рост этих организаций, более всего – спортивных и туристических, затем политических и профессиональных и чуть в меньшей степени – благотворительных.

Продолжало расти и их разнообразие. По сравнению с дореформенными временами, более половины подобных организаций возникло вновь. К сожалению, я не располагаю данными по другим регионам, но собранные глубинные интервью, анализ прессы и документов позволяет утверждать, что структурно картина в них сходна с Нижегородской областью, хотя по абсолютному числу НПО другие регионы значительно отстают.

ЭНПО занимают среди других неправительственных организаций весьма скромное место (менее 5% от их общего числа), то есть меньше, чем научные и образовательные (7%) и культурные (5,9%) организации. Однако, в отличие от трех последних, возникших на волне демократизации и гласности, корпус ЭНПО сформировался задолго до 1991г. Он был достаточно большим, разнообразным и глубоко укорененным в своей “порождающей среде” – студенческих дружинах охраны природы, а позже в структурах их последователя – “Социально-экологическом союзе”, самой большой зонтичной организации зеленых на территории СССР. Долгожительство ЭНПО подтверждается и тем фактом, что – в то время как пять (5) региональных, одна (1) межрегиональная и одна (1) трансрегиональная экологическая организации возникли в Нижегородской области до 1991г. – рост научных, образовательных и женских НПО в области начался после 1992 года.

Преобладающий интерес активистов ЭНПО к деятельности в сфере экологического просвещения, образования, пропаганды и охраны природы (в совокупности в эти виды деятельности вовлечены более одной трети активистов) свидетельствует о двух параметрах, характеризующих ЭНПО.

Во-первых, состав этих организаций профессионально относительно однороден и поэтому они имеют развитую сеть коммуникаций со своей порождающей средой – университетами и исследовательскими институтами. Во-вторых, они развивают связи со своими профессиональными партнерами – преподавателями и научными работниками из тех же учреждений. Если мы учтем также активистов, занятых сохранением биоразнообразия (6,4% от общего числа опрошенных) и вовлеченных в “исследования и разработки” (7,8%), то станет ясно, что мы имеем дело с движением консервационистов (природоохранников), склонных прежде всего к дидактическим и творческим формам активности конвенционального характера. Этот вывод подтверждается низкой политической активностью членов экологических организаций (1,6% от общего числа опрошенных) и незначительным интересом к участию в борьбе против техногенных и других рисков (0,2%). Все это свидетельствует о том, что эта группа активистов не склонна участвовать в борьбе с индустриальным загрязнением и вообще избегает рискованных для себя форм социальной активности. Постоянно растущий процент вовлеченных в издательскую и теоретическую активность – еще один аргумент в пользу данного вывода.

Похожая картина была выявлена мною в ходе исследования, проведенного пять лет назад. Экологическое просвещение и образование, исследования и разработки, обработка и распространение информации и тогда были наиболее распространенными видами занятий экоактивистов (Яницкий 1994). Это – еще одно свидетельство в пользу вывода, что сети российских зеленых стабильны и мало подвержены воздействию изменяющегося контекста.

Подобная устойчивость и сопротивляемость внешним вызовам может быть достигнута лишь в том случае, когда сеть ЭНПО представляет собой закрытое сообщество, которое всеми средствами дистанцируется от других акторов гражданского общества. Этот вывод подтверждается тем фактом, что межсекторальные сети ЭНПО развиты очень слабо. В нижегородской области только две из 30 экологических организаций имели такие связи (Борисов 1996).

Перейдем теперь к анализу процесса принятия решений в сфере экополитики.

Принятие экологических решений: основные этапы

Начнем с общей модели данного процесса. Исследование показало, что процесс принятия экологических решений содержит следующие фазы, различающиеся по содержанию и контексту реализации: нормальная фаза; фаза селекции; фаза мобилизации; фаза принятия решения и фаза реализации (или фаза последующих действий).

Нормальная фаза – это рутинная бюрократическая ступень, полностью унаследованная от советских времен. В каждом регионе есть список организаций и департаментов, которые обязаны участвовать в подготовке экологического решения. Подобные списки обычно очень длинны, они насчитывают десятки акторов федерального, регионального и местного значения. Например, в создание государственного национального парка “Самарская Лука” (на Волге) было вовлечено около 30 региональных и местных организаций плюс 20 исследовательских институтов. Я назвал этот список большим бюрократическим кругом.

Формально этот круг должен иметь кольцевой тип связей, поскольку всякое предложение или изменение (проекта решения) должно быть согласовано с другими участниками круга. В действительности же в этой фазе работы бюрократической машины сеть связей может иметь чрезвычайно причудливый абрис. Во-первых, она может быть модифицирована под воздействием интересов и восприятия конкретной проблемы высшими чиновниками региона. Во-вторых, в деформации названной сети связи участвуют группы интересов, будь то один из департаментов областной администрации или какая-то внешняя сила. Для бюрократического маневра здесь есть большой простор, поскольку в центре и регионах достаточно организаций, дублирующих друг друга.

Таким образом, при выработке решения конкретной экологической задачи бюрократический круг трансформируется в проблемный. В советское время решающая роль в нем принадлежала закрытому сообществу высших партийных и государственных чиновников, тогда как бюрократические структуры выполняли в лучшем случае роль разработчиков и исполнителей уже принятого решения.

В период демократического подъема общественные организации и движения вместе с выдающимися учеными, политическими фигурами и экополитиками новой волны инициировали процесс принятия экологически значимых решений снизу. Сегодня же, в период резкого усиления региональной власти, экоактивисты ведут жестокую борьбу за право быть включенными в названный проблемный круг. Эта борьба соответствует фазе селекции процесса принятия экологического решения.

Хотя в последние годы зеленых сильно потеснили, все же в ряде случаев они своего добиваются. Более того, иногда региональная администрация бывает заинтересована в том, чтобы экологическое движение или местное отделение партии зеленых инициировали процесс принятия решения или, как минимум, “допустили” утечку информации в прессу, сделав тем самым факт загрязнения или нарушения экологического законодательства публичным. Это тот редкий случай, когда бюрократия не только доминирует над общественностью, но и идет с ней на краткосрочное взаимодействие.

Фаза мобилизации. Поскольку всякая экологическая проблема одновременно является экономической, политической и социальной, в процесс ее решения вовлекаются многие другие организации. Обычно эта мобилизация идет за счет организаций, не принадлежащих к бюрократическому кругу. Я называю этот новый список участников дискуссионной сетевой структурой. В этой фазе процесс принятия решения приобретает специфические черты.

Начнем с того, что отделить мобилизационную фазу от последующей и предыдущей не так легко. В известном смысле весь рассматриваемый процесс в современных российских условиях может быть назван мобилизационным. То есть мобилизация – не единовременный акт, а процесс, который имеет волнообразный характер. Мобилизация, будучи связанной с конкретной расстановкой политических и иных сил в регионе, носит ситуативный характер. Наконец, мобилизационные процессы выявляют различные конфигурации коалиционных сетей.

В нормальной фазе коалиционные связи почти невидимы. Однако, когда начинается мобилизационная фаза, “линии конфликта проявляются, и выходят на свет противники доминирующей коалиции. В их число обычно входят маргинальные политики, группы, ранее входившие во внутренний круг, и даже диссидентствующие фракции внутри самой господствующей коалиции” (Knoke 1990). Эта закономерность подтвердилась и в нашем исследовании. Например, в случае конфликта вокруг незаконного строительства индивидуальных коттеджей в зеленой зоне г. Владимира, несколько департаментов и бывших членов областной администрации объединились против департамента регионального планирования, поскольку, по их мнению, именно он был главным виновником нанесенного экологического ущерба.

Как показало исследование, в переходный период мобилизационная фаза может длиться от двух до десяти лет, но что особенно удивительно – состав коалиции, созданной зелеными на протяжении долгих лет конфликта, практически не меняется!

Фаза принятия решения также имеет мобилизационный обертон. Эта ее черта имеет глубокие корни в остро конфликтном характере процесса принятия решения. С самого начала и до конца его участники стремятся взять верх над своими противниками любыми доступными средствами – от легальных вплоть до шантажа.

Действительное принятие решения, если все же оно имеет место (потому что решение может быть отложено, заморожено или иметь чисто символический характер), происходит в узком кругу лиц, чьи связи очевидно имеют структуру круговой поруки. Наиболее тесные связи нами были обнаружены между организационными ячейками, контролирующими основные потоки ресурсов. Их члены имеют наиболее интенсивные взаимные контакты, и гораздо более слабые – с “организационной периферией”. “Связи взаимообмена имеют тенденцию к формированию иерархической структуры, отражающей иерархию межорганизационной структуры власти” (Knoke 1990). Для российских ЭНПО этот процесс также характерен: их неформальное ядро также тяготеет к созданию иерархических структур, контролирующих потоки ресурсов на периферию экологического движения.

Фаза реализации, имеющая в наших условиях решающее значение, с трудом поддается структурированному описанию. Действительно, на этой стадии решение может быть частично или полностью пересмотрено и даже инициировать новый раунд борьбы групп интересов.

В изученных нами семи случаях принятия экологических решений (case studies) мы встретились со следующими формами реализации решения. В случае кампании протеста против строительства коттеджей решение было отменено. В случае борьбы местного населения против строительства водовода Судогда – Владимир мы наблюдали длительный, “хронический” конфликт с постепенным усилением позиции региональных властей. Случай протеста против подъема уровня Чебоксарского водохранилища – еще один пример затяжного (так и не разрешенного) конфликта, в котором в зависимости от структуры политических возможностей то одна, то другая сторона брала верх. По результатам общественных слушаний о токсическом загрязнении канала Волосяниха решение не было принято вообще, хотя все стороны сошлись на том, что проблема существует (но нужны инвестиции, которых нет). В ситуации акции протеста против карьера в национальном парке “Самарская Лука” решение было чисто символическим: парк должен был быть сохранен, но практически все предприятия, разрушающие его экосистемы, остались на своих местах. Наконец, в случае протеста против рубок старовозрастных лесов в Карелии мы имеем “возгоняемый” тип конфликта, когда каждая из противоборствующих сторон вводила в бой все новые резервы – местное население, федеральные власти, международные общественные организации, в том числе и экологические.