Таким образом, разные по экономическим, географическим, демографическим условиям развития муниципальные образования субъектов РФ представляют собой «систему» внутри бюджетной системы РФ.
Исходя из особенностей формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, форм и методов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, на основе проведенного исследования разработан ряд критериев, согласно которых местные бюджеты следует подразделять по следующим показателям (таблица 2):
Таблица 2
Классификация видов местных бюджетов
Классификационные признаки | Виды местных бюджетов | Отличительные характеристики |
КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ БЮДЖЕТ ОБЛАСТИ | ||
По организационным признакам | Областной бюджет | |
Консолидированные бюджеты городов областного подчинения | ||
Консолидированные бюджеты районов | ||
По численности проживающего населения | Бюджеты территорий с численностью | До 25000 человек |
От 25001 до 50000 человек | ||
От 50001 до 100000 человек | ||
От 100001 до 500000 человек | ||
Свыше 500001человек | ||
По объемам собственных доходов на душу населения | Бюджеты городов области с собственными доходами на душу населения | До 1000 рублей |
От 1001 до 1500 рублей | ||
Свыше 1501 рублей | ||
Бюджеты районов области с собственными доходами на душу населения | До 300 рублей | |
От 301 до 600 рублей | ||
Свыше 600 рублей | ||
По объемам расходов на душу населения | Бюджеты городов области с расходами на душу населения | До 1500 рублей |
От 1501 до 2000 рублей | ||
Свыше 2001 рублей | ||
Бюджеты районов области с расходами на душу населения | До 1000 рублей | |
От 1001 до 1200 рублей | ||
От 1200 до 1500 рублей | ||
Свыше 1501 рублей | ||
По видам предоставляемой финансовой помощи на душу населения | Бюджеты, получающие финансовую помощь в виде дотаций из областного бюджета | |
Бюджеты, получающие финансовую помощь в других формах |
Данная классификация разработана с учетом имеющихся различий муниципальных образований в уровне бюджетной обеспеченности, в связи с чем, предлагаем использовать новый механизм предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям Северо-Кавказского региона из вышестоящих бюджетов на основе учета базовых налогов, отличительных особенностей муниципальных образований.
Финансовую помощь дотационным муниципальным образованиям целесообразно предоставлять при условии заключения соответствующих соглашений регионов с муниципалитетами, определяющих порядок предоставления и критерии, при наличии которых муниципальные образования имеют право на получение финансовой помощи. Основными факторами данных критериев должны быть: приоритетность предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, дефицит которых превышает 50% и более, направленность на решение социальных задач, в первую очередь – для обеспечения своевременной выплаты заработной платы, при условии чтобы, не менее 20-40% всех доходов муниципальных образований (в зависимости от предложенной классификации видом местных бюджетов) направлялось на эти цели; способность реципиентов по исполнению своих обязательств по защищенным статьям бюджетов муниципальных образований. При этом муниципальное образование берет на себя обязательства по сокращению: бюджетного дефицита; расходов своих бюджетов; предоставлению в распоряжение регионов программ по оздоровлению своих финансов, а регион – берет обязательства по оказанию им финансовой помощи.
Полагаем, что в региональное законодательство о бюджетном процессе и бюджетном устройстве в субъектах РФ необходимо ввести статью, обязывающую краевые, республиканские финансовые органы при составлении планов регулирования низовых бюджетов обеспечивать сопоставимую структуру регулирующих доходов в зависимости от сложности мобилизации каждого доходного источника. Касательно более точного определения процентного соотношения устанавливаемого для регулирующих налогов полагаем важным отметить следующее. Поскольку Конституцией РФ гарантирован каждому гражданину страны минимальный набор социальных благ, то расчет регулирующего процента целесообразно осуществлять исходя из требующихся муниципальному образованию средств для обеспечения каждого жителя муниципального образования комплексом гарантированных законодательно социальных благ. Таким образом, регулирующий процент отчислений в бюджеты регионов и муниципальных образований будет различен.
Современные преобразования в экономике РФ подошли к такому рубежу, когда апробирование различных подходов к обоснованию приоритетных направлений эффективного управления региональными бюджетными ресурсами нуждается в совершенствовании отдельных его элементов: контроля и анализа. Преодоление кризисных явлений в экономике страны в целом невозможно без сбалансированного развития субъектов Федерации при жесткой вертикали власти. В свою очередь выполнение экономических функций федеральными, субфедеральными органами власти и управления и органами местного самоуправления связано с совершенствованием форм и методов контроля и анализа формирования и использования финансовых ресурсов территорий. Проводя классификацию местных бюджетов, мы ставили перед собой цель обеспечить более эффективное управление региональными бюджетными ресурсами с учетом особенностей каждой группы местных бюджетов. Считаем, что предложенная классификация позволит, распределяя средства ФФПМО, использовать дифференцированный подход, в целях повышения возможности бюджетов муниципальных образований финансировать закрепленные за ними социально-значимые расходы при обеспечении стимулов для развития собственной налоговой базы и эффективного управления бюджетными ресурсами территорий.
Бюджетным кодексом РФ регламентированы следующие формы финансового контроля, которые призваны осуществлять контрольные органы: предварительный, текущий и последующий контроль.
Одна из основных задач, стоящих в ходе аудиторской проверкой бюджетных показателей муниципальных образований – подтверждение соответствия и достоверности совершаемых органами местного самоуправления операций, отраженных в бюджетных планах показателей законодательным и нормативным актам Российской Федерации, субъектов РФ, Уставам муниципальных образований.
Аудит бюджетных показателей – профессиональная деятельность аудиторов или аудиторских фирм по проведению независимых вневедомственных обязательных проверок обоснованности и достоверности показателей бюджетных планов на стадиях их формирования и исполнения. Предметом аудита бюджетных показателей являются доходы и расходы бюджетных фондов, отражаемые в бюджетных планах. Среди основных отличительных признаков аудита бюджетных показателей от других форм финансового контроля (ревизии) целесообразно выделять:
-независимость аудита от органов власти и управления различных бюджетных уровней;
-обязательный порядок проведения аудита, согласно установленных законом требований и т. п.
Традиционно, при организации аудиторского контроля выделяют следующие его элементы: субъект и объект аудита; виды аудиторского контроля; права и обязанности аудиторов (аудиторских фирм); аудиторские стандарты; аудиторское заключение.
Субъектом аудита бюджетных показателей на уровне субъектов РФ и муниципальных образований являются соответственно региональные органы власти и управления и органы местного самоуправления. Основными задачами аудита бюджетных показателей субъектов РФ и муниципальных образований должны являться:
-установление соответствия регионального и местного бюджетного законодательства нормам действующего федерального законодательства;
-проверка полноты отражения льгот, дополнений, уточнений, изменений, предлагаемых различными ведомствами и муниципальными образованиями в утверждаемых бюджетных планах субъектов РФ;
-подтверждение достоверности и обоснованности бюджетных показателей;
-проверка обоснованности разграничения доходов между бюджетными уровнями в соответствии с действующим законодательством;
-обоснование расчетов социальных минимальных стандартов органами местного самоуправления при утверждении и исполнении местных бюджетов;
-проверка целевого расходования бюджетных средств;
-обеспечение бюджетной и кассовой дисциплины;
-выявление резервов роста доходов бюджетных фондов и собираемости налогов;
-обоснованность и достоверность бюджетного учета, реалистичность бюджетных планов различных уровней и др.
Предлагаем несколько механизмов реализации внутреннего аудита бюджетных показателей : по линии налоговых органов – путем анализа и аудита полноты и своевременности налоговых поступлений; обоснованности и правильности предоставления налоговых льгот и отсрочек; по линии органов Федерального казначейства – путем проведения предварительного, текущего контроля за доходами бюджетов всех уровней; по линии финансовых органов - путем проведения поквартального ведомственного контроля и проверки исполнения доходов региональных и местных бюджетов; по линии контрольно-ревизионных органов – путем анализа и контроля за целевым использованием бюджетных средств в ходе проверок бюджетных учреждений и т. п.
Неэффективное управление бюджетными ресурсами территорий есть потенциальный источник возникновения дефицита. Поэтому актуальным является определение степени обязательности аудита доходов и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Полагаем, что уклонение органов власти и управления субъектов РФ и органов местного самоуправления от проведения аудиторской проверки бюджетных показателей должно вести за собой наложение штрафов. Не менее важным является правильный выбор методических действий аудиторов, под которым следует понимать систему последовательных, взаимосвязанных действий аудиторов, осуществляемых ими в целях достижения главной цели аудиторской проверки.
Доходы, дополнительно полученные при исполнении региональных и местных бюджетных планов, как и суммы превышения доходов над расходами, зачисляются в соответствующий бюджетный фонд, изъятию не подлежат и используются по усмотрению органа представительной власти территории с внесением соответствующих уточнений в бюджет.
Проверку исполнения бюджетных показателей необходимо начинать с доходов бюджетных фондов, а именно со следующих вопросов:
по каким доходным источникам имеется относительно низкий процент мобилизации средств (ниже70-80%). Для этого необходимо сопоставить данные налогового учета (форма 1н) с данными учета финансовых органов по видам доходов, имеющих на данной территории низкий процент мобилизации;
следует изучить динамику уровня собираемости налоговых поступлений, и проанализировать ее;
имеется ли соответствие данных бюджетных показателей по налоговым и неналоговым доходам с соответствующими данными баланса финансовых ресурсов. Например, сумма налога на прибыль должна коррелироваться с величиной налогооблагаемой прибыли прибыльных предприятий и организаций (без учета льгот, налоговых освобождений, отсрочек) [3], отраженной в балансе финансовых ресурсов, с учетом ставки налога на прибыль, применяемой в данном анализируемом периоде.
В конце проверки исполнения бюджетных показателей необходимо проводить оценку существенности выявленных отклонений в целом по всем разделам бюджетной классификации.
При этом следует учитывать:
-характер выявленных нарушений: системный, умышленный;
-на каком этапе бюджетного процесса имеются данные нарушения и возможность их устранения и др. В выводах специалистов, проводивших проверку бюджетных показателей, необходимо отражать общее влияние выявленных отклонений и нарушений на достоверность и обоснованность бюджетных показателей.
В связи с имеющими место злоупотреблениями должностных лиц по порядку расходования бюджетных средств, неполной уплате причитающихся налогов в бюджет, следственные органы, по возбужденным или находящимся в производстве делам, обращаются к независимым аудиторам, аудиторским фирмам. При этом основными вопросами проверки являются следующие:
-произведено ли в полном объеме начисление и уплата причитающихся налогов в бюджет;
-причинила ли данная деятельность крупный ущерб гражданам, организациям, государству;
-сопряжена ли она с извлечением дохода в крупном размере;
-имеет ли место нецелевое использование бюджетных средств;
-законно ли предоставление налоговыми органами зачетов в счет уплаты налогов в бюджеты разных уровней и другие. Аудиторская проверка в таких случаях должна проводиться на основании соответствующего поручения о проведении аудиторской проверки экономического субъекта.
Аудиторская проверка правильности исполнения доходной части бюджетных планов должна быть направлена на :
-подтверждение достоверности данных по учету и отчетности по доходам, поступившим в бюджет в проверяемом периоде;
-подтверждение законности и обоснованности распределения регулирующих налогов по различным бюджетным уровням;
-выявление расхождений отчетных данных по налогам и другим обязательным платежам, зачисляемым в бюджет;
-определение величины изменений прогнозной оценки исполнения доходной части бюджетов на основе использования оперативной и текущей информации, результатов аудиторской проверки.
Особенно важным моментом разрешения социально-экономических конфликтов, является финансирование в полном объеме минимальных социальных стандартов. В связи с этим в ходе аудита правильности финансирования расходов аудитору необходимо убедиться в том, что:
-перечисление средств бюджетных фондов произведено строго на финансирование мероприятий, предусмотренных уточненным бюджетным планом;
-финансирование в течении проверяемого периода осуществлялось финансовым органом в пределах ассигнований, предусмотренных в годовой ( с поквартальным распределением) росписи доходов и расходов соответствующего бюджета ( с учетом внесенных в нее в установленном порядке изменение в процессе исполнения бюджетов). Что финансирование производилось строго путем перечисления средств с текущего счета (счетов) по исполнению бюджета на счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств по платежным поручениям;
-предоставление бюджетных средств производилось организациями при наличии утвержденных смет расходов и строго в соответствии с ней;
-имеет место соответствие учета бюджетных планов действующему законодательству;
-для организаций, основная деятельность которых, финансируется полностью или в большем объеме за счет бюджетных средств, не имеет место не целевое их использование. А именно, что использование бюджетных средств производилось на цели, предусмотренные сметой расходов, в соответствии с бюджетной классификацией.
Следующим важным моментом в совершенствовании управления финансовыми ресурсами территорий является проверка соблюдения установленных норм и правил по регулированию межбюджетных отношений между органами власти и управления субъектов РФ и органами местного самоуправления. Для этого аудитору необходимо проверить следующие вопросы:
-подтвержден ли соответствующими правовыми актами порядок распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
-в строгом ли соответствии с установленными нормами производится расходование выделенных местным бюджетам средств по целевым адресным программам и др.
Формирование и развитие бюджетного аудита – элемента управления финансовыми ресурсами территорий предполагают разработку комплекса аудиторских стандартов в области целей и объема аудита доходов местных бюджетов и соблюдения законодательных и нормативных актов бюджетных показателей наряду с разработкой Методики аудита доходов местных бюджетов.
В настоящее время с уверенностью можно констатировать, что аудиторский контроль бюджетных показателей есть новое самостоятельное направление финансового контроля, значимость и необходимость которого продиктована ходом экономических реформ; требованиями усиления мобилизации финансовых ресурсов территорий; осуществлением эффективного правового обеспечения контроля за формированием и использованием бюджетных фондов; необходимостью совершенствования управления финансовыми ресурсами территорий в целях реалистичности бюджетов различных уровней, обоснованности и достоверности бюджетного учета, прозрачности бюджетных процедур и демократизации бюджетного процесса.
Кроме этого, в связи с недостаточной проработкой в различных нормативно-правовых документах таких важнейших понятий как собственность, казна, местные финансы, имущество полагаем важным уточнить ряд формулировок и привести в соответствие между собой понятия, содержащиеся в Бюджетном, Гражданском, Налоговом кодексах, Уставах субъектов РФ и муниципальных образований.
Анализ теоретических, правовых аспектов современного бюджетного процесса, практики применения действующей нормативно-правовой базы по таким финансовым понятиям как муниципальная собственность, местные финансы, имущество выявил ряд противоречий и расхождений в следствии недостаточно комплексной координации деятельности различных групп, задействованных при разработке Гражданского, Бюджетного, Налогового кодексов РФ.
Так, в Бюджетном Кодексе РФ определение собственности отсутствует, однако в функции главного распорядителя бюджетных средств включена и функция осуществления контроля. Согласно п. 8. ст. 158 БК РФ, «главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля». В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса под государственной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215). При этом не ясно, на праве полной или долевой собственности имущество признается собственностью, что следует понимать под собственностью, а также является ли муниципальной собственностью собственность муниципального округа, образования, поскольку экономическая характеристика прав последних, кроме их Уставов, нигде не регламентируется. Пункт 5 ст. 214 ГК РФ не содержит четкого отнесения того или иного имущества к собственности, поскольку «отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом», а в Гражданском кодексе данный порядок не определен. При этом, считаем важным заметить, что отдельные органы власти и управления некоторых субъектов РФ и муниципальных образований трактуют понятие собственности шире, чем федеральное законодательство и относят к муниципальной собственности – средства городской казны, валютные средства, депозиты в банковских учреждениях, ценные бумаги и другие финансовые активы, паи муниципального образования в предприятиях, учреждениях и организациях.
Практическим примером расширенного толкования федерального законодательства, со стороны субъектов РФ, касательно понятия собственности, может являться Устав города Ростова-на-Дону, принятый решением Ростовской –на - Дону городской Думы от09.04.96г. № 000(с изменениями и дополнениями от 16.10.98 г.). Согласно ст. 55 Устава города, экономическую основу местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону составляют: земля и природные ресурсы в пределах городской черты, промышленный и научно-технический потенциал города, муниципальная собственность, бюджет города, имущество, находящееся в государственной, частной и иных формах собственности и служащее удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Состав муниципальной собственности регламентирован ст. 57 и включает:
1. Средства местного бюджета, городских внебюджетных фондов, валютные средства, депозиты в банковских учреждениях, ценные бумаги и другие финансовые активы, паи муниципального образования в предприятиях, учреждениях и организациях, иное муниципальное имущество, не закрепленное за унитарными муниципальными предприятиями и учреждениями города, городская казна;
2.Земельные участки и иные природные объекты, переданные в муниципальную собственность в установленном порядке;
3.Муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального и иного жилищного фонда;
4.Муниципальные предприятия, организации и учреждения, иное движимое и недвижимое имущество, принадлежащее городскому муниципальному образованию на праве собственности;
5.Иное движимое и недвижимое имущество, служащее удовлетворению потребностей населения города.
В то же время некоторые уставы муниципальных образований дают более свободную трактовку муниципальной собственности – как имущество органов местного самоуправления, без расшифровки последнего. Так, согласно Устава муниципального образования муниципального округа № 34 Санкт-Петербурга, в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также иное движимое и недвижимое имущество, приобретенное и переданное органами законодательной и представительной власти в муниципальные округа на законных основаниях. Свободное толкование собственности имеется и в уставах субъектов РФ. Так, согласно ст. 44 Областного закона Ростовской обл. от 29.05.96 г. N 19-ЗС "Устав Ростовской области" (с изм. и доп. от 26.02.99 г.), государственной собственностью области является имущество, принадлежащее Ростовской области на праве собственности. От имени Ростовской области права собственника осуществляют органы государственной власти области в рамках их компетенции, установленной федеральным законодательством, Уставом, другими нормативными правовыми актами области. Однако, расшифровка понятия «имущество» в уставах субъектов РФ и муниципальных образований порою вообще не приводится. Отсутствует понятие имущества в Федеральном законе от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетном кодексе РФ. В тоже время, согласно ст. 38 Налогового кодекса под имуществом понимается объект налогообложения, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогам и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога. Однако, под имуществом по Налоговому кодексу РФ понимаются виды объектов гражданских прав, относящиеся к имуществу в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса, при этом ничего не говорится об объектах не гражданских прав, в т. ч. прав юридических лиц. Согласно ст. 66 Гражданского кодекса РФ «имущество – деньги, ценные бумаги, другие вещи или имущественные права либо иные права, имеющие денежную оценку».
В связи с вышеизложенным, для принятия мер по избежанию юридической путаницы, предлагаем конкретизировать понятия «муниципальная собственность», «имущество» и включить их в Бюджетный кодекс субъектов РФ, Уставы субъектов РФ и муниципальных образований в следующей трактовке: Экономическую основу муниципального образования составляет муниципальная собственность, включающая в себя средства бюджетного фонда муниципального образования [4]; муниципальных внебюджетных фондов; валютные средства; депозиты в банковских учреждениях; ценные бумаги и другие финансовые активы; доли, паи муниципального образования и вклады его в уставные капиталы предприятий, учреждений и организаций; иное муниципальное имущество, не закрепленное за унитарными муниципальными предприятиями и учреждениями; муниципальная казна; земельные участки и иные природные объекты, переданные в муниципальную собственность в установленном порядке; муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; муниципальные предприятия, организации и учреждения, иное движимое и недвижимое имущество, принадлежащее муниципальному образованию на праве полной или долевой собственности или имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Под имуществом следует понимать виды объектов гражданских прав и прав юридических лиц, в том числе муниципальных образований, включая деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права либо иные права, нематериальные блага, имеющие денежную оценку.
Более пристального внимания заслуживает понятие местная казна. Еще ст. 1 Федеральным законом от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что местная казна – средства местного бюджета, а также иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Аналогичное понятие дается муниципальной казне в ст. 215 Гражданского кодекса. В Бюджетном кодексе (ст. 100) все муниципальное имущество, составляющее муниципальную казну, является источником обеспечения муниципального долга. В уставах субъектов РФ и муниципальных образований данное понятие практически не расшифровывается, только рассматривает муниципальную казну в составе муниципальной собственности. Однако, в связи с вышеизложенным, для единообразия толкования казны, предлагаем обязательное закрепление в Бюджетном кодексе субъектов РФ и Уставах субъектов РФ и муниципальных образований следующего понятия «муниципальная казна». Это – средства бюджетов муниципальных образований, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными, унитарными предприятиями и учреждениями.
Согласно ст. ст.1,2 Федерального закона от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», местные финансы включают: средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средствам, формируемые и используемые для решения вопросов местного значения. Однако, в Уставах ряда муниципальных образований характеристика этого понятия отсутствует. Считаем, что данные понятия необходимо привести в соответствие между собой в различных нормативно-законодательных актах. В российской практике законодательно необходимо закрепить понятие местные финансы в Бюджетном кодексе РФ и аналогичных кодексах субъектов РФ, Уставах муниципальных образований в следующей формулировке. Местные финансы - это система денежных отношений по поводу формирования и использования финансовых фондов, необходимых органам власти и управления муниципальных образований для выполнения своих функций, решения вопросов местного значения. Ликвидация существующих разночтений в данных понятиях позволила бы повысить эффективность управления финансовыми ресурсами территорий.
Необходимо также отметить, что Бюджетный кодекс РФ не регламентирует и такие понятия как «финансовые ресурсы» и «финансовые фонды», по многим статьям обращает нас к региональному законодательству. В связи с чем, полагаем необходимым разработку и принятие в субъектах РФ региональных законодательных актов, регламентирующих формирование бюджетной системы и организацию бюджетного процесса в субъектах РФ (Бюджетных кодексов субъектов РФ). Данный опыт имеется в Вологодской, Ленинградской областях и других субъектах России.
Основная задача реформирования бюджетного учета – обеспечение необходимой информацией о деятельности как внутренних (руководители, учредители), так и внешних пользователей. Финансовая отчетность, подготовленная на основании систем простого учета денежных средств по кассовому принципу, дает слишком упрощенные исходные данные для принятия управленческих решений. Учет денежных средств не идентичен учету затрат, поэтому предлагаем планировать действительные затраты бюджетных организаций, включая начисление амортизации на основные средства, находящиеся в оперативном управлении бюджетных учреждений.
Достоверность и обоснованность планирования бюджетных показателей определяют во многом полноту и правильность формирования финансовых фондов, отражаемых в финансовых планах. В рамках совершенствования структуры Баланса финансовых ресурсов территории полагаем необходимо подразделять расходы территории на текущие и капитальные, дать расширенное, четкое толкование капитальных расходов в бюджетном законодательстве. В качестве примера необходимости реформирования бюджетного законодательства, можно привести отсутствие четких различий между понятиями « капитальный ремонт жилого дома» и «капитальный ремонт нежилого дома», поскольку они имеют различные друг от друга эксплуатационные характеристики, потребительские свойства. В связи с чем, предлагаем закрепить следующие содержательные характеристики этих понятий в соответствующем ведомственном нормативном акте [5]:
Под капитальным ремонтом жилого дома - следует понимать комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей жилого дома (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади дома) или его назначения и осуществляемых в целях улучшения условий проживания и проведения эксплуатационных показателей жилого дома к уровню современных требований. Данный ремонт, предполагает реконструкцию жилого дома и может включать следующую совокупность строительно-монтажных, ремонтных работ: изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии обоснований - частичную разборку здания, повышение уровня инженерного оборудования, включая наружные сети (кроме, магистральных); замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования на современные, более надежные и эффективные, улучшающие эксплуатационные показатели жилого дома, улучшение архитектурной выразительности здания, а также благоустройство прилегающей территории.
В свою очередь, под капитальным ремонтом нежилого помещения – следует понимать комплекс строительно-монтажных, ремонтных работ, направленных на ремонт нежилого помещения с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей. Необходимо отметить, что текущий ремонт нежилого помещения, как правило, не предполагает монтажные работы и представляет собой –комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий по устранению физического и морального износа, не связанных с изменением основных технико-экономических показателей здания, производимый с целью восстановления исправности (работоспособности) его конструкций и систем инженерного оборудования, а также поддержания эксплуатационных показателей.
Необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не в виде затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами) и служить "ограничителем" для введения федеральных обязательств в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными органами власти и управления и органами местного самоуправления. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению плановые бюджетные параметры.
Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования. Определение объемов бюджетных ассигнований и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календарный финансовый год. Актуальным является рассмотрение вопроса в Бюджетном кодексе субъектов РФ о соответствующем порядке планирования расходов: для учреждения – постатейно, для сводных расчетов к проекту бюджета – на основе нормативов (на единицу сети, контингента и т. д.).
Следующий элемент реформирования регионального бюджетного законодательства касается вопросов бюджетного регулирования. В целях наилучшего использования форм и методов межбюджетного регулирования, носящих стабильный, долговременный характер, избежания субъективизма в вопросах предоставления финансовой помощи, предлагаем следующее.
Создать при Министерстве (комитете) финансов субъектов РФ орган управления (комиссию), в задачи которого входило бы: рефинансирование (т. е. погашение существующих обязательств за счет средств, полученных под обязательства) существующих бюджетных обязательств, ведение переговоров с держателями бюджетных обязательств о возможности их реструктуризации (новации) на взаимоприемлемых условиях. Реализация полномочий данного органа должна быть направлена на увеличение в конечном итоге общего объема не связанных обязательством средств, находящихся в распоряжении органа власти того или иного уровня бюджетной системы РФ.
Следует ограничить внутренние заимствования, путем исключения безответственных заимствований [6]. При этом, привлечение заемных средств необходимо производить исключительно для финансирования инвестиционных и социальных проектов в рамках решений Комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств субъектов РФ, с одновременным осуществлением контроля за законностью, рациональностью использования привлекаемых финансовых ресурсов и анализа состояния финансовых обязательств.
Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты нижестоящих уровней дополнительных расходов, не входящих в сферу их компетенции. Объем, устанавливаемых финансовых обязательств на федеральном, региональном и местном уровнях должен соответствовать объему имеющихся доходных источников, подлежать финансированию либо непосредственно из собственных средств соответствующего бюджетного фонда, либо в форме прямой финансовой компенсаций.
Решению вопросов эффективного управления региональными финансовыми ресурсами в обязательном порядке предшествует разработка Концепции социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, что соблюдается не всеми муниципальными образованиями. Основу ее должен составлять комплекс организационно-методических мероприятий по разработке бюджетной, налоговой, инвестиционной политики, финансового плана-прогноза, проведению контроля и анализа бюджетных показателей и т. п.
Особое внимание в законодательстве любого бюджетного уровня должно быть уделено выполнению обязательств региональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами.
Для решения проблемы уточнения нормативно-правовой базы финансового контроля, четкого разделения обязанностей между субъектами контроля; эффективности управления бюджетными ресурсами территорий; возмещения причиненного государственной или муниципальной казне ущерба от нарушений бюджетных процедур; реализации мероприятий, обозначенных в Концепции совершенствования управления финансовыми ресурсами территорий предлагаем:
· закрепление за контрольными органами упреждающего контроля, заключающегося в анализе факторов, которые способствуют выявлению конкретных случаев мошенничества и злоупотреблений в управлении федеральными, региональными и местными бюджетными ресурсами;
· формирование во всех субъектах и муниципальных образованиях РФ контрольно-счетных палат должно производиться в целях независимости контроля на более длительный срок, нежели органа ее формирующего. Кроме того палаты должны финансироваться за счет бюджетных средств соответствующего бюджетного уровня;
· в целях эффективного функционирования контрольно-счетных палат, необходимо добиться: должной информационной обеспеченности; соответствия контролирующего органа степени сложности поставленных перед ним задач; постоянства и комплексности; подконтрольности каждого субъекта контроля; компетентности государственных контролеров (аудиторов, инспекторов, ревизоров и т. п.); приоритетности, четкого разграничения функций контрольных органов при их взаимодействии друг с другом; конфиденциальности планов контрольных органов; своевременности и полноты перечисления средств по актам проверок; снижения количества нарушений бюджетного законодательства, выявленных за анализируемый период и др.
· создание при федеральных округах Межрегиональных комитетов финансового контроля и аудита для координации деятельности контрольных органов, расположенных в данном округе, выработки приоритетных направлений совершенствования форм и методов контроля, унификации стандартов и аналитических таблиц для каждого уровня бюджетной системы.
· К мероприятиям совершенствования контрольно-аналитической работы контрольных органов относятся:
· обеспечение надлежащего контроля за оборачиваемостью денежных средств, соблюдением нормативов финансирования учреждений социально-культурной сферы путем проведения анализа и аудита бюджетных показателей (например, оборачиваемости койко-дней, заполняемости койки и т. п.);
· проверка целевого использования спонсорских средств, оказывающих влияние на финансовое состояние бюджетного учреждения;
· восстановление практики проведения комплексных ревизий, связанных с составлением и исполнением бюджетов субъектов РФ не реже 1 раза в 2 года силами контрольно-ревизионных органов Минфина РФ и контрольно-счетных палат, с проведением анализа финансового положения субъектов РФ, подготовкой экспертных заключений о целесообразности предоставления дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета и др.
Заключительным элементом в предлагаем схеме реформирования бюджетного законодательства является совершенствование норм права в области мер ответственности. На сегодняшний день правовая регламентация порядка использования финансовых средств субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе предоставления бюджетных кредитов и т. п. государственным и муниципальным унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям и меры ответственности за их не целевое использование или несоблюдение сроков использования нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Необходим конкретный порядок привлечения к ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, не обеспечение сохранности государственного имущества. Это требует внесения дополнений в гражданское, административное, уголовно-процессуальное, уголовное законодательство, направленных на повышение персональной (индивидуальной) ответственности должностных лиц за допущенные незаконные расходы и злоупотребления.
Определение и осуществление комплекса мер, направленных на преодоление кризисных явлений в России, потребность в создании надежных правовых и экономических гарантий эффективности управления региональными финансовыми ресурсами основываются на результатах углубленного анализа современной практики формирования финансовых, в т. ч. бюджетных ресурсов территорий и направлены на повышение качественных характеристик процесса управления региональными финансами, его эффективность.
Литература:
Финансы местных Советов/ Под ред. . –М.:Финансы и статистика.1991.-С.80-82. , . Финансы крупного города в условиях перехода к рыночным отношениям.- М.: Менеджмент-центр. 1993.С.3 Данный показателей в балансе финансовых ресурсов в настоящее время отсутствует. В отдельных публикациях, монографиях предлагалось нами показатели баланса финансовых ресурсов сгруппировать не в разделы «Доходы» и «Расходы»(как это имеет место в настоящее время), а в разделы «Финансовые ресурсы» и «Направления использования финансовых ресурсов».4. Согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования или местный бюджет есть «форма образования и расходования денежных средства, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления». Однако, местное самоуправление как экономическое понятие никакими задачами, функциями не наделено, в отличии от органов местного самоуправления. В связи с чем, предлагаем в ст. 14 Бюджетного кодекса РФ слова «местного самоуправления» заменить словами «органов местного самоуправления». В основе подходов, касающихся отнесения тех или иных бюджетных фондов к местным должны лежать границы муниципальных образований.
При рассмотрении понятий «капитальный ремонт жилого помещения» и «капитальный ремонт нежилого помещения» руководствовались отдельными положениями Ведомственных строительных нормам Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР "Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов Нормы проектирования ВСН 61-89(р)" , утвержденными приказом Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР от 01.01.01 г. N 250.6. Начало реализации идеи исключения безответственных заимствований регионов заложена в п. 1 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ. Согласно которого к« финансовой помощи» относится финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней. Иными словами, регион, который будет нести переданные решением Правительства РФ дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, в соответствии с п.2 той же статьи на регион будут распространяться санкции, предусмотренные ст. 134 в части ограничений на предоставление гарантий, оплату труда государственных служащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. В данном случае Правительство РФ, вместо того, чтобы полностью компенсировать вызванные его решением дополнительные расходы субъектов РФ, может выделить произвольную сумму, да еще и дополнительно обусловить право на ее получение.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 |
